Poslovni broj: Usž-474/2025-4

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Mirjane Čačić, predsjednice vijeća, Vlaha Bassegli Gozze i Ane Berlengi Fellner, članova vijeća te više sudske savjetnice-specijalistice Ivane Mamić Vuković, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja KJ iz [adresa], kojeg zastupa opunomoćenik Davor Popović, odvjetnik u Karlovcu, Kralja Tomislava 6, protiv Hrvatske komore fizioterapeuta, Zagreb, Donje Svetice 46 c, radi odobrenja za samostalni rad fizioterapeuta i upisa u Registar fizioterapeuta, odlučujući o žalbi tuženika protiv presude Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us l-1127/2024-11 od 8. siječnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 31. kolovoza 2026.

p r e s u d i o  j e

Žalba se odbija i potvrđuje se presuda Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us l-1127/2024-11 od 8. siječnja 2025.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog upravnog suda u točki I. izreke poništeno je rješenje tuženika, KLASA: UP/I-034-04/24-01/132, URBROJ: 333-13-24-4 od 26. lipnja 2024., točkom II. izreke tužitelju je izdano odobrenje za samostalan rad za prvostupnika fizioterapeuta, točkom III. izreke naloženo je tuženiku da tužitelja upiše u Registar prvostupnika fizioterapeuta u roku od 60 dana od dana dostave pravomoćne presude u ovom upravnom sporu, dok je točkom IV. izreke naloženo tuženiku u roku od 60 dana naknaditi tužitelju trošak upravnog spora u iznosu od 1.250,00 EUR.

2. Navedenim rješenjem tuženika odbijen je zahtjev tužitelja za izdavanje odobrenja za samostalan rad za prvostupnika fizioterapeuta i upis u Registar fizioterapeuta.

3. Tuženik pravodobno izjavljenom žalbom osporava prvostupanjsku presudu iz svih zakonom propisanih žalbenih razloga. U bitnome smatra da je u konkretnom slučaju mjerodavan Zakon o fizioterapeutskoj djelatnosti, a ne Zakon o zdravstvenoj zaštiti na temelju kojeg je donesena osporena presuda. Prigovara da je sud prekoračio granice tužbenog zahtjeva jer je sam riješio upravnu stvar iako to nije traženo tužbom. Osim toga, da sud nije obrazložio razloge nezakonitosti rješenja tuženika, a da odobrenje za samostalan rad za prvostupnika fizioterapeuta kako je definirano točkom II. izreke osporene presude ne egzistira u pravnom poretku budući da Zakon o fizioterapeutskoj djelatnosti te Pravilnik o izdavanju, obnavljanju i oduzimanju odobrenja za samostalan rad propisuju da se izdaje odobrenje za samostalan rad za obavljanje poslova fizioterapije. Ukazuje da ne egzistira niti Registar prvostupnika fizioterapeuta, već se radi o Registru fizioterapeuta, a da tužitelj u konkretnom slučaju nije dokazao niti da je položio stručni ispit i obavio pripravnički staž kao fizioterapeut, a da nije razvidno je li uopće fizioterapeutski tehničar niti da je upisan u Registar fizioterapeutskih tehničara. Stoga smatra da se osporena presuda temelji na pretpostavkama o postojanju nedokazanih činjenica. Ističe da je tužitelj diplomu prvostupnika fizioterapije stekao prije stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zdravstvenoj zaštiti, slijedom čega da nema mjesta primjeni odredaba uvedenih tom zakonskom izmjenom. U nastavku ukazuje na pravomoćne presude upravnog suda te ovog Suda u kojima je zauzeto stajalište da se u istovrsnim predmetima ne radi o stjecanju višeg stupnja obrazovanja u struci, već o stjecanju nove kvalifikacije – fizioterapeuta. Obrazlaže da Zakon o fizioterapeutskoj djelatnosti u konkretnom slučaju predstavlja lex specialis kojim se uređuje fizioterapeutska djelatnost pa da niti jedan drugi zakon ne može derogirati primjenu njegovih odredbi, pritom ukazujući na članke 2., 7., 8. i 14. kao mjerodavne u konkretnom slučaju. Naglašava da fizioterapeutski tehničar nije fizioterapeut, odnosno da fizioterapeut ne predstavlja viši stupanj obrazovanja iz fizioterapeutskog tehničara u istom zdravstvenom usmjerenju. Navodi da su za postupak izdavanja odobrenja za samostalni rad fizioterapeuta mjerodavne odredbe članka 14. i 15. Zakona o fizioterapeutskoj djelatnosti, odredbe članka 171., 172, 168. stavak 2. i 3. te članak 169. Zakona o zdravstvenoj zaštiti te članak 8. Pravilnika o izdavanju, obnavljanju i oduzimanju odobrenja za samostalni rad, a ne odredbe članka 168. stavak 4. i 5 . Zakona o zdravstvenoj zaštiti koje da pogrešno primjenjuje prvostupanjski sud , pritom zaobilazeći primjenu mjerodavnog Zakona o fizioterapeutskoj djelatnosti te Pravilnika. Ističe da čak ni odredba članka 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zdravstvenoj zaštiti temeljem koje je prvostupanjski sud donio osporenu presudu, ne propisuje zanimanje prvostupnik fizioterapeut, a kako glasi odobrenje za samostalan rad kakvo je izdano tužitelju izrekom osporene presude. U nastavku žalbe ukazuje na dopis Ministarstva znanosti, obrazovanja i mladih od 22. studenog 2024. upućen Rektorskom zboru iz kojeg da proizlazi da stupanjem na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zdravstvenoj zaštiti nije došlo do promjena glede ulaska u praksu fizioterapeuta. Identično da proizlazi i iz dopisa Europske regije Svjetske fizioterapije upućenog Ministarstvu zdravstva od 16. listopada 2024. te dopisa Ministarstva zdravstva od 19. studenog 2024. Osim toga, navodi da odredba članka 168. stavak 4. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zdravstvenoj zaštiti predstavlja krnju normu koja se ne može primijeniti bez odredbi Zakona o fizioterapeutskoj djelatnosti kao mjerodavnog propisa u konkretnom slučaju. U završnom dijelu žalbe detaljno obrazlaže stajalište da prilikom donošenja izmjena i dopuna Zakona o zdravstvenoj zaštiti nije poštivana zakonska procedura, odnosno da Ministarstvo zdravstva nije poštivalo proceduru donošenja nacrta Prijedloga izmjena i dopuna Zakona o zdravstvenoj zaštiti, odnosno da je postupalo protivno odredbi članka 11. ZPPI -a, kao i da nije kontaktiralo tuženika kao krovnu strukovnu organizaciju prilikom izrade navedenih zakonskih izmjena. Navedeno postupanje Ministarstva zdravstva da je protivno i odredbama Direktive EU 2018/958 od 28. lipnja 2018. koja je inkorporirana u Zakon o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija, pri čemu posebno ukazuje na odredbu članka 7. predmetne Direktive. Predlaže poništiti osporenu presudu i odbiti tužbeni zahtjev tužitelja.

4. Tužitelj u odgovoru na žalbu u bitnom ističe da nisu osnovani žalbeni navodi tuženika, slijedom čega predlaže odbiti žalbu kao neosnovanu i potvrditi osporenu presudu.

5. Tuženik u očitovanju na odgovor na žalbu tužitelja ponavlja da Zakon o fizioterapeutskoj djelatnosti predstavlja pravnu stečevinu Europske unije i lex specialis u konkretnom slučaju, pa da ni jedan drugi zakon ne može derogirati njegove odredbe, naročito u situaciji kad nije ispoštovana zakonska procedura donošenja izmjena i dopuna Zakona o zdravstvenoj zaštiti. Zaključno predlaže poništiti osporenu presudu i odbiti tužbeni zahtjev tužitelja.

6. Tužitelj dodatnim podneskom od 10. lipnja 2025. ukazuje da je Ministarstvo zdravstva u postupku izvanrednog upravnog nadzora nad tuženikom izdalo odobrenje tužitelju za samostalan rad za prvostupnika fizioterapije na razdoblje od šest godina što da ujedno potvrđuje stajalište prvostupanjskog suda iz osporene presude.

7. Žalba tuženika nije osnovana.

8. Ocjenjujući zakonitost prvostupanjske presude u granicama razloga navedenih u žalbi sukladno odredbi članka 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24. i 39/26. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske – dalje: ZUS), ovaj Sud nalazi da je pobijana prvostupanjska presuda pravilna i zakonita kako u pogledu utvrđenog činjeničnog stanja tako i u pogledu primjene materijalnog prava, te ne nalazi povredu pravila sudskog postupka.

9. Prvenstveno se ističe da je prvostupanjski sud, suprotno žalbenom navodu tuženika, u obzir uzeo i vrednovao sve pravno relevantne prigovore istaknute tijekom prvostupanjskog upravnog spora, pri čemu je obrazloženje osporene presude sastavljeno sukladno odredbi članka 119. stavak 5. ZUS-a. Naime, sud nije dužan u obzir uzimati i obrazlagati svaki navod stranke, već isključivo one pravno relevantne, čemu je u konkretnom slučaju, po ocjeni ovog Suda, udovoljeno. Osim toga, ukazuje se tuženiku da prema ustaljenoj upravnosudskoj praksi (npr. odluka, poslovni broj: Usž-2022/2015, Usž-599/2015 i dr.) sud nije vezan doslovnim sadržajem tužbenog zahtjeva te nije vezan procesnopravnim kvalifikacijama tužbenog zahtjeva. Ovo stoga jer su ovlast, odnosno obveze upravnog suda prilikom odlučivanja o tužbenom zahtjevu propisane kogentnim odredbama članka 116. i 117. ZUS-a.

10. Osporenom presudom prvostupanjskog upravnog suda ocjenjeno je nepravilnim stajalište tuženika prema kojem tužitelj ne ispunjava pretpostavke za izdavanje odobrenja za samostalan rad za prvostupnika fizioterapeuta i upis u Registar prvostupnika fizioterapeuta. Naime, prema ocjeni prvostupanjskog suda, u trenutku podnošenja predmetnog zahtjeva tužitelja 22. travnja 2024. na snazi je bio Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o zdravstvenoj zaštiti („Narodne novine“, broj: 36/24, dalje: ZID ZZZ) koji je svojom odredbom članka 2. dopunio članak 168. Zakona o zdravstvenoj zaštiti („Narodne novine“, broj: 100/18, 125/19, 147/20, 119/22, 156/22 i 33/23) na način da su dodani stavci 4. i 5., a iz čijeg sadržaja proizlazi da su fizioterapeutski tehničar i prvostupnik fizioterapeut različita zanimanja, ali u okviru istog zdravstvenog usmjerenja, pa da je tuženik bez pravnog temelja od tužitelja zahtijevao dostavu dokaza o obavljenom pripravničkom stažu za prvostupnika fizioterapije i uvjerenje o položenom stručnom ispitu za prvostupnika fizioterapije, podredno ugovor o radu u okviru obavljanja pripravničkog staža za prvostupnika fizioterapije jer navedeno ne proizlazi iz ZID ZZZ-a.

11. Ovaj Sud je suglasan s navedenim stajalištem prvostupanjskog suda.

12. U konkretnom slučaju nije sporno da je tužitelj 22. travnja 2024. tuženiku podnio zahtjev za izdavanje odobrenja za samostalan rad za prvostupnika fizioterapeuta te upis u Registar prvostupnika fizioterapeuta, pri čemu je tuženik utvrdio da je uz zahtjev, između ostalog, priložena ovjerena preslika diplome o završetku stručnog preddiplomskog studija fizioterapije, broj: 602-03/23-06/934 od 18. ožujka 2024. izdana od Zdravstvenog veleučilišta u Zagrebu, ovjerena preslika uvjerenja o položenom stručnom ispitu za fizioterapeutskog tehničara izdana od Ministarstva zdravstva, KLASA: UP/I-133-04/23-03/456, URBROJ: 534-05-2-2/7-23-3 od 20. prosinca 2023. te ugovor o radu na određeno vrijeme o obavljanju pripravničkog staža za fizioterapeutskog tehničara, broj: 26-01/3-109-22 od 30. studenog 2022.

13. Odredbom članka 168. stavkom 1. Zakona o zdravstvenoj zaštiti („Narodne novine“, broj: 100/18, 125/19, 147/20, 119/22, 156/22 , 33/23 i 36/24, dalje: ZZZ) koja je bila na snazi u trenutku podnošenja predmetnog zahtjeva tužitelja propisano je da zdravstveni radnici stječu stručnu kvalifikaciju završetkom obrazovanja, stavkom 2. da iznimno od stavka 1. ovog članka, nakon završenog obrazovanja pripravnički staž obvezni su obaviti: primalja-asistentica, fizioterapeutski tehničar, prvostupnik fizioterapije, zdravstveno-laboratorijski tehničar, prvostupnik medicinsko-laboratorijske dijagnostike, sanitarni inženjeri, sanitarni tehničari, prvostupnik radne terapije, prvostupnik radiološke tehnologije, dentalni tehničar, dentalni asistent i farmaceutski tehničar. Iz stavka 3. proizlazi da je pripravnički staž rad pod nadzorom kojim se zdravstveni radnik osposobljava za samostalan rad, dok je stavkom 4. propisano da zdravstveni radnik iz stavka 2. ovog članka - fizioterapeutski tehničar, zdravstveno- laboratorijski tehničar i sanitarni tehničar koji je obavio pripravnički staž, položio stručni ispit i završio preddiplomski studij fizioterapije ili medicinsko-laboratorijske dijagnostike u istom zdravstvenom području, odnosno preddiplomski ili diplomski studij sanitarnog inženjerstva, nema obvezu ponavljanja pripravničkog staža niti obvezu ponovnog polaganja stručnog ispita, a iz stavka 5. proizlazi da je nadležna komora dužna izdati dozvolu za samostalan rad zdravstvenom radniku iz stavka 4. ovog članka na temelju dokaza o završenom preddiplomskom ili diplomskom studiju iz stavka 4. ovog članka.

14. Odredbom članka 14. stavak 4. Zakona o fizioterapeutskoj djelatnosti („Narodne novine“, broj: 120/08, dalje: ZFD) propisano je da se na sadržaj, duljinu trajanja pripravničkoga staža i način polaganja stručnoga ispita za fizioterapeute primjenjuju odredbe Zakona o zdravstvenoj zaštiti i provedbenih propisa donesenih na temelju toga Zakona, dok iz odredbe članka 15. stavak 7. ZFD-a proizlazi da uvjete, način i postupak davanja, obnavljanja i oduzimanja odobrenja za samostalan rad fizioterapeuta, fizioterapeutskog tehničara, radnog terapeuta i masera -kupeljara u fizikalnoj terapiji propisuje općim aktom Hrvatska komora fizioterapeuta.

15. Dakle, kako iz citiranih mjerodavnih odredbi ZFD-a proizlazi da se na pripravnički staž te način polaganja stručnog ispita za fizioterapeute primjenjuju odredbe ZZZ-a, to je i po ocjeni ovog Suda, pravilan zaključak prvostupanjskog suda da se u konkretnom slučaju kao mjerodavne u obzir uzimaju odredbe ZZZ-a, a ne isključivo ZFD te podzakonski propisi doneseni temeljem toga zakona kao lex specialis kako pogrešno smatra tuženik. S tim u vezi, pravilno zaključuje prvostupanjski sud u osporenoj presudi da nije bilo pravne osnove da tuženik od tužitelja zahtijeva da uz podneseni predmetni zahtjev dostavi dodatne dokaze čija dostava ne proizlazi iz smisla mjerodavne odredbe članka 168. ZZZ-a. Stoga okolnost što su odredbom članka 8. Pravilnika o izdavanju, obnavljanju i oduzimanju odobrenja za samostalan rad (licenca) Hrvatske komore fizioterapeuta od 14. rujna 2015. te njegovih kasnijih izmjena i dopuna, posljednje od 11. veljače 2023. propisani obvezni prilozi koje je potrebno dostaviti uz predmetni zahtjev, nije od utjecaja na donošenje drugačije odluke u konkretnom slučaju. Naime, Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o izdavanju, obnavljanju i oduzimanju odobrenja za samostalan rad (licenca) Hrvatske komore fizioterapeuta od 11. veljače 2023. kao opći akt bio je predmetom ocjene zakonitosti pred ovim Sudom u objektivnom sporu te su njegove odredbe članka 1.,2.,3.,4.,7., 8. i 22. stavak 2. ukinute presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz- 141/2023-14 od 27. veljače 2025. te su sukladno odredbi članka 162. stavak 4. ZUS- a prestale važiti 1. travnja 2025. U navedenoj presudi koja je u smislu odredbe članka 10. stavak 2. ZUS-a obvezna za sve, ovaj Sud ističe da je ZFD-om Komori dano ovlaštenje da svojim općim aktom propiše uvjete, način i postupak davanja, obnavljanja i oduzimanja odobrenja za samostalan rad fizioterapeuta, fizioterapeutskog tehničara, radnog terapeuta i masera-kupeljara u fizikalnoj terapiji. Međutim, važno je naglasiti da korištenje toga ovlaštenja ne smije ni na koji način prijeći zakonom propisane granice, odnosno opći akt koji uređuje navedena pitanja mora u cijelosti biti usklađen sa svim mjerodavnim zakonima, dok u konkretnom slučaju propisivanje posebnih dokaznih sredstava kojima se dokazuje obavljeni pripravnički staž, prelazi granice postavljene mjerodavnim zakonom u kojima se smije kretati Komora, kao tijelo ovlašteno za izdavanje licenci osobama koje ispunjavaju zakonom propisane uvjete.

16. Imajući na umu i navedeno obvezujuće stajalište ovog Suda izraženo u objektivnom sporu, prvostupanjski je sud, po ocjeni ovog Suda, koristeći se ovlaštenjem koje proizlazi iz odredbe članka 117. stavak 1. ZUS-a osnovano kao sud pune jurisdikcije sam riješio upravnu stvar te izdao odobrenje tužitelju za samostalan rad za prvostupnika fizioterapeuta te naložio tuženiku upis tužitelja u Registar fizioterapeuta. Time što je prvostupanjski sud naložio tuženiku upis u Registar prvostupnika fizioterapeuta, a ne Registar fizioterapeuta koji da jedini pravno egzistira prema žalbenom navodu tuženika, ne dovodi po ocjeni ovog Suda, do nemogućnosti izvršenja tog naloga, odnosno njegove ništavosti. Naime, iz odredbe članka 14. ZFD - a koja propisuje uvjete za obavljanje fizioterapeutske djelatnosti proizlazi da se upis vrši u registar fizioterapeuta pri Hrvatskoj komori fizioterapeuta. Budući da je u konkretnom slučaju nedvojbeno utvrđeno da tužitelj ispunjava zakonske pretpostavke za izdavanje odobrenja za samostalan rad za prvostupnika fizioterapeuta, to je obveza tuženika istog upisati u registar kakav u vidu ima odredba članka 14. ZFD-a, a što je, po ocjeni ovog Suda i bila intencija prvostupanjskog suda izražena u nalogu iz točke III. izreke osporene presude.

17. Nadalje, ovaj Sud ukazuje tuženiku da prema odredbi članka 49. stavak 3. ZUS- a sud u obzir uzima činjenice koje su utvrđene u postupku donošenja osporene odluke, kojima nije vezan i činjenice koje je sam utvrdio. Kako je u konkretnom slučaju već tuženik u upravnom postupku utvrdio koje je dokaze tužitelj dostavio uz podneseni predmetni zahtjev, a što je navedeno u obrazloženju osporenog rješenja, to je prvostupanjski sud osnovano, temeljem citirane odredbe članka 49. stavak 3. ZUS-a, navedene činjenice uzeo za dokazane budući da ih niti jedna stranka nije osporavala tijekom prvostupanjskog upravnog spora. Stoga dovođenje u pitanje osnovanosti utvrđenih činjenica od strane tuženika u žalbenom dijelu upravnog spora ne može dovesti do drugačije odluke u konkretnom slučaju.

18. S obzirom da tuženik niti ostalim žalbenim prigovorima kojima dovodi u pitanje zakonitost i pravilnost postupka donošenja ZID ZZZ-a koje ne mogu biti predmet razmatranja u okviru upravnog spora, kao niti stajalištima ovog Suda u predmetima istovrsne činjenične i pravne osnove zauzetima prije stupanja na snagu ZID ZZZ-a, nije doveo u pitanje pravilnost i zakonitost osporene prvostupanjske presude, to nema osnove za usvajanje njegove žalbe.

19. Slijedom svega navedenog, odlučeno je temeljem odredbe članka 135. stavak 1. ZUS-a kao u izreci ove presude.

U Zagrebu, 31. kolovoza 2026.

Predsjednica vijeća

Mirjana Čačić