Poslovni broj: Usž-2784/2026-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Ljiljane Karlovčan-Đurović, predsjednice vijeća, Sanje Štefan i Silvija Čovića, članova vijeća te sudske savjetnice Katarine Skrbinac, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja MČ, OIB: [osobni identifikacijski broj], iz [adresa], kojeg zastupa opunomoćenik Toni Primorac, OIB: [osobni identifikacijski broj], odvjetnik iz Rijeke, Prolaz Marije Krucifikse Kozulić 2/III, protiv tuženika Državnog inspektorata, OIB: 33706439962, Zagreb, Šubićeva 29, radi nedonošenja rješenja, odlučujući o žalbi tužitelja protiv točke II. izreke rješenja Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I-1459/2025-17 od 7. svibnja 2026., na sjednici vijeća održanoj 27. kolovoza 2026.

r i j e š i o  j e

I. Poništava se točka II. izreke rješenja Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I-1459/2025-17 od 7. svibnja 2026.

II. Nalaže se tuženiku da u roku od 15 dana od dana primitka ovog rješenja nadoknadi tužitelju troškove upravnog spora u iznosu od 2.812,50 (dvijetisućeosamstotinadvanaesteurapedesetcenti) eura, dok se u preostalom dijelu zahtjev tužitelja za naknadu troškova spora odbija.

Obrazloženje

1. Uvodno naznačenim prvostupanjskim rješenjem se, točki I. izreke, upravni spor obustavlja, u točki II. nalaže se tuženiku da u roku od 60 dana od dostave pravomoćne odluke o troškovima u ovom upravnom sporu, tužitelju nadoknadi troškove upravnog spora u iznosu od 250,00 eura, dok je u preostalom dijelu zahtjev tužitelja za naknadu troškova spora odbijen. U točki III. izreke istog rješenja je odlučeno da, ako tuženik u ostavljenom roku tužitelju ne nadoknadi troškove spora, tužitelju pripadaju i zatezne kamate, koje teku od dana donošenja odluke kojom je naloženo plaćanje troškova do isplate.

2. Protiv točke II. izreke pobijanog rješenja je tužitelj ovom Sudu podnio žalbu zbog pogrešne primjene materijalnog prava. Prije svega ističe da je prvostupanjski sud bez valjane pravne osobe odstupio od tarife. Dodaje da sud može ocjenjivati je li pojedina radnja bila potrebna i nužna za rješavanje spora, ali ne može arbitrarno odrediti visinu naknade po slobodnoj ocjeni, posebno jer sud nije imao zakonske ovlasti za takvo postupanje. Smatra da jednostavnost spora ili njegova složenost ne može biti kriterij za derogiranje tarife, jer niti mjerodavne odredbe ZUS-a to propisuju, tj. ne postoji kategorija požurnice kao zamjena za tužbu, niti se visina troška može vezati uz subjektivnu ocjenu složenosti podneska, već uz druge propisane kriterije. Stoga opravdanost izdatka i činjenica da je radnja poduzeta u postupku propisani su razlozi za priznavanje traženog troška, a mjerodavne odredbe propisuju tužbu zbog šutnje uprave kao procesnu radnju, tj. jasno propisuje pretpostavke i kriterije za priznavanje troškova spora.

Tužitelj u žalbi napominje i da je sud pogrešno primijenio pravnu stečevinu EU, tj. stajališta presuda Suda EU-a na odluku o parničnom/upravnom trošku, a i da se u konkretnoj stvari ne odlučuje o dopuštenosti odvjetničke tarife kao regulatornog instrumenta u smislu prava tržišnog natjecanja, već o naknadi troškova postupka pa sud ne može po vlastitoj ocjeni supstituirati tarifni sustav proizvoljnim iznosom i bez uspostave jasnog, općeg i predvidivog kriterija. Dodaje da odluka o trošku mora biti predvidiva i utemeljena na važećem pozitivnom pravu, jer se u protivnom narušava načelo pravne sigurnosti i jednakosti stranaka, a dosuđeni iznos od 250,00 eura za sastavljanje tužbe, u situaciji kada je uspio u sporu radikalno odstupa od očekivanog i propisanog mjerila bez zakonske osnove i objektivnih kriterija.

Zaključno, tužitelj napominje da je i sastavljanje drugih podnesaka od 26. prosinca 2025., 4. veljače 2026. i 23. travnja 2026. bilo nužno za rješavanje spora, jer se očitovao na navode iz odgovora na tužbu, razjasnio je sporne činjenice i time dao doprinos raspravljanju i pravilnom utvrđenju činjeničnog stanja. Smatra da je izjednačavanje uloge odvjetnika sa neukom strankom i ocjena da tužba predstavlja jednostavnu i tipiziranu radnju koju može sastaviti i neuka stranka samostalno, sasvim promašen zaključak i neprimjeren u odnosu na svrhu i smisao odvjetničke profesije, jer se pri tome zanemaruje da zastupanje po kvalificiranom opunomoćeniku-odvjetniku nije puko prepisivanje obrasca, već nužna stručna pomoć. Dodaje da se stručna procjena odnosi na dopuštenost tužbe, rokove, procesne pretpostavke i sadržaj te pravilnost tužbenog zahtjeva, a implikacija da stručna pomoć u nekim slučajevima nije nužno potrebna u izravnoj suprotnosti sa svrhom odvjetničke djelatnosti u pravnom poretku i pravom stranke na učinkovito ostvarenje sudske zaštite. Tužitelj nadalje iznosi i druge razloge zbog kojih smatra da konkretni pravni pristup u ovom slučaju kod odmjeravanja visine troška spora otvara ozbiljno pitanje arbitrarne i nepredvidive prakse pri odmjeravanju troškova i potencijalno može dovesti do nejednakog tretmana stranaka u usporedivim situacijama. Tužitelj traži da ovaj Sud poništi presudu u pobijanom dijelu, dosudi trošak upravnog spora u zatraženoj visini uz naknadu troška žalbenog postupka u pobliže naznačenom iznosu.

3. Tuženik nije dostavio odgovor na tužbu.

4. Žalba je osnovana.

5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga, a pazeći na razloge ništavosti po službenoj dužnosti u skladu sa odredbom članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine“ 36/24. i 39/26. – Odluka Ustavnog suda; dalje: ZUS), ovaj Sud ocjenjuje da prvostupanjska presuda u pobijanom dijelu nije pravilna i zakonita zbog pogrešne primjene materijalnog prava.

6. Naime, u predmetnom slučaju nije sporno da je tužitelj uspio u sporu zbog šutnje uprave te da mu s te osnove pripada pravo na nadoknadu troška sastava tužbe.

7. Međutim, ovdje je i dalje tijekom žalbenog stadija postupka sporno pitanje odmjerenog troška sastava tužbe u vezi ocjene je li zatraženi iznos troška primjeren stvarnom karakteru poduzete radnje, tj. podnesene tužbe u okolnostima konkretnog slučaja.

8. Prvostupanjski sud je navedenu naknadu za sastav tužbe ocijenio u kontekstu sporova pokrenutih zbog šutnje uprave zaključivši da je u okolnostima konkretnog predmeta nerazumno visoka i nerazmjerna. Naime, sud smatra da traženi iznos naknade izrazito prekoračuje ono što je nužno za ostvarenje legitimnih ciljeva i zbiljsko ostvarivanje prava tužitelja na pristup sudu. Uvažavajući sve okolnosti konkretnog slučaja, sud je zaključio da je opravdano, razumno u razmjerno za trošak sastava tužbe u ovom sporu priznati iznos od 100 bodova. Dalje sud iznosi da priznati iznos troška odgovara radnjama usporedive složenosti propisanih Tarifom, tj. da postoje opravdani razlozi za odstupanje od mehaničke primjene Tarife.

9. Također je sporno pitanje bilo i jesu li drugi podnesci tužitelja (od 26. prosinca 2025., od 4. veljače 2026. i od 23. travnja 2026.) bili nužni za rješavanje spora, tj. radi li se o opravdanom izdatku.

10. Odredba članka 144. stavka 1. ZUS-a propisuje da troškove spora čine opravdani izdaci učinjeni tijekom ili u povodu spora, a daljnji stavak 3. te zakonske odredbe propisuje da se vrijednost predmeta spora smatra neprocjenjivom. Prema Tbr. 27. točki 1. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika ("Narodne novine", 138/23. i 107/25. – dalje: Tarifa) za sastavljanje tužbe, odgovora na tužbu, prijedlog za donošenje privremene mjere, prijedloga za nagodbu te obrazloženih podnesaka s činjeničnim ili pravnim navodima u prvostupanjskom upravnom sporu: - u procjenjivim predmetima odvjetniku pripada nagrada iz Tbr. 7. točke 1., a u neprocjenjivim predmetima odvjetniku pripada nagrada od 500 bodova.

11. U vezi priznavanja troškova upravnog spora napominje se da je Ustavni sud Republike Hrvatske, u odlukama broj: U-III-2753/2012 od 27. rujna 2016., U-III- 2086/2018 od 9. travnja 2019., U-III-2279/2019 od 9. travnja 2019. i drugim odlukama, istaknuo koji su ciljevi propisani odredbama ZUS-a, uključujući i ciljeve u vezi uređenja troškova upravnog spora. Posebno je dao osvrt na ostvarivanje ustavnog i konvencijskog prava na pravično suđenje, da treba ocijeniti postoji li razuman odnos razmjernosti između iskorištenih sredstava i legitimnog cilja koji se teži postići, a ukoliko troškovi nisu priznati, tj. ukoliko su ograničeni, da se s aspekta zaštite prava na pristup sudu mora odgovoriti je li u takvom slučaju, uvažavajući sve okolnosti konkretnog predmeta, došlo do protuustavnog ograničenja prava na pristup sudu. Također je Ustavni sud posebno napomenuo da se svrha pravila po kojima se strankama koje pokreću upravne sporove troškovi spora mogu ne naknaditi sastoji u izbjegavanju neopravdanog pokretanja sporova i nerazumno visokih troškova sporova, tj. odvraćanjem potencijalnih tužitelja od pokretanja neutemeljenih sporova ili podnošenja previsokih tužbenih zahtjeva bez snošenja posljedica.

12. Primjenjujući iznesena stajališta Ustavnog suda u situaciji konkretnog slučaja, ovaj Sud ocjenjuje da je prvostupanjski sud na ustavnopravno neprihvatljiv način i na štetu tužitelja interpretirao odredbe članka 144. stavaka 1. i 3. ZUS-a, koje uređuju troškove spora i mjerodavne odredbe Tarife, tj. da ih je u konkretnom sporu pogrešno protumačio.

13. Sa time u vezi se ukazuje na propisani cilj pokretanja upravnog spora, ostvariti upravno-pravnu zaštitu kroz institut redovitog pravnog lijeka u vezi postupanja tuženika i u situaciji kada tuženik nije dao odgovore o (ne)osnovanosti navoda koje je tužitelj naveo u podnescima, što znači da to podrazumijeva da ne samo da stranka ima pravo podnijeti žalbu/prigovor, već da je nadležno tijelo o tom pravnom lijeku dužno odlučiti u zakonom propisanom roku.

14. Uvažavajući ishod konkretnog upravnog spora, može se zaključiti da je tužba zbog "šutnje uprave" bila pravno osnovana i da je postigla legitiman cilj, jer je tužitelj izvršio pritisak na tuženika da u određenom roku odluči o njegovom prigovoru, tj. da je tuženik svojim nepostupanjem u zakonom propisanom roku prouzrokovao pokretanje upravnog spora i nastanak troškova, a ne tužitelj.

15. Dodaje se da tužitelj ima pravo disponirati svojim procesnim ovlaštenjima, tj. odlučiti hoće li ili ne pri traženju pravne zaštite, angažirati kvalificiranog opunomoćenika-odvjetnika, jer se ne može predmnijevati da je stranka upoznata s pravnim institutima i sredstvima pravne zaštite, uključivo i u situaciji zaštite od tzv. "šutnje uprave". Dodaje se i da nije razumno očekivati da stranka poznaje procesne pretpostavke, rokove i način ostvarivanja pravne zaštite u konkretnom slučaju, a složenost pravne radnje ne proizlazi samo iz formalnog opsega podneska, već i potrebe pravilne primjene mjerodavnih odredbi propisa, poznavanja sudske prakse i pravilne pravne kvalifikacije činjeničnog stanja.

16. Stoga, ovaj Sud ocjenjuje da izdatak u vezi sastava tužbe u neprocjenjivim predmetima ne može ovisiti o pravnoj prirodi i složenosti predmeta niti zakonodavna regulativa daje prostor za ocjenu visine izdatka sastava tužbe, ovisno o vrsti, pravnoj prirodi i složenosti upravnog spora, nego nagradu u visini od 500 bodova za sastavljanje tužbe propisuje u svim neprocjenjivim upravnim sporovima. Pravno shvaćanje protivno tome nema uporište u mjerodavnim odredbama propisa, već prema ocjeni ovog Suda, daje mogućnost da se na arbitraran i nedosljedan način odmjerava visina troškova upravnog spora, bez jasnih i predvidivih pravila, što narušava pravnu sigurnost i nije prihvatljivo s aspekta ostvarivanja navedenih ustavnih prava.

17. Slijedom navedenog, a kako se vrijednost predmeta spora smatra neprocjenjivom prema članku 144. stavku 3. ZUS-a te uvažavajući ishod spora, tužitelju je trebao, prema odredbi Tbr. 27. Tarife, priznati trošak sastava tužbe (500 bodova) i sastava žalbe (625 bodova), tj. ukupno 1125,00 bodova, a što pomnoženo s vrijednošću boda od 2,00 eura iznosi 2.250,00 eura. Navedeni iznos priznatih troškova, uvećan za iznos PDV-a od 25% (562,50 eura) iznosi ukupno 2.812,50 eura. Zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora je u preostalom dijelu, za sastav podnesaka od 26. prosinca 2025., 4. veljače 2026. i 23. travnja 2026., odbijen kao neosnovan, jer je ovaj Sud, uvažavajući njihov sadržaj, ocijenio da nisu bili opravdani i nužni za rješavanje predmetnog spora.

18. Stoga je ovaj Sud, na temelju odredbe članka 135. stavka 2. ZUS -a, poništio presudu u osporenom dijelu (točka II. izreke) te priznao tužitelju troškove spora u naznačenoj visini, odlučivši kao u izreci ovog rješenja.

U Zagrebu 27. kolovoza 2026.

Predsjednica vijeća:

Ljiljana Karlovčan-Đurović