REPUBLIKA HRVATSKA
VRHOVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Broj: U-zpz 90/2021-4
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca dr. sc. Jadranka Juga predsjednika vijeća, Gordane Jalšovečki članice vijeća i sutkinje izvjestiteljice, Branka Medančića člana vijeća, Slavka Pavkovića člana vijeća i Damira Kontreca člana vijeća, u upravnom sporu tužitelja Hrvatske banke za obnovu i razvitak iz Zagreba, Strossmayerov trg 9, kojeg zastupa JO, mag iur., protiv tuženog Povjerenika za informiranje Republike Hrvatske, Zagreb, Jurišićeva 19., uz sudjelovanje zainteresirane osobe MO, J, [adresa], radi ostvarenja prava na pristup informacijama, odlučujući o zahtjevu Državnog odvjetništva Republike Hrvatske broj GZ-DO-262/2021-4 od 21. rujna 2021., protiv presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj UsII-50/21-7 od 2. travnja 2021., u sjednici održanoj 8. studenoga 2022.
p r e s u d i o j e :
Zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj UsII-50/21-7 od 2. travnja 2021., odbija se kao neosnovan.
Obrazloženje
1. Pravomoćnom presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj UsII- 50/21-7 od 2. travnja 2021. odbijen je tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Povjerenika za informiranje klasa: UP/II-008-07/20-01/1270, urbroj: 401-01/05-20-2 od 24. prosinca 2020.
2. Protiv te je presude Državno odvjetništvo Republike Hrvatske podnijelo Vrhovnom sudu Republike Hrvatske zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude zbog povrede odredbi Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16 i 29/17 - u daljnjem tekstu: ZUS). Predlaže da Vrhovni sud Republike Hrvatske prihvati zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude te da preinači citiranu presudu, usvoji tužbeni zahtjev tužitelja, poništi rješenje Povjerenika za informiranje Republike Hrvatske i ostavi na snazi rješenje Hrvatske banke za obnovu i razvitak br. 39/18-2 od 2. studenoga 2020.
3. Odgovor na zahtjev nije podnesen.
4. Zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude nije osnovan.
5. Vrhovni sud Republike Hrvatske na temelju odredbe čl. 78. st. 6. ZUS ispitao je pobijanu presudu u okviru granica zahtjeva.
6. Zahtjevom iz tužbe protiv rješenja Povjerenika za informiranje tužitelj je zatražio poništenje rješenja Povjerenika za informiranje kojim je poništeno navedeno rješenje Hrvatske banke za obnovu i razvitak i odobreno pravo na pristup preslici popisa korisnika kredita i iznosa kredita u razdoblju od 1. siječnja 2008. do 1. lipnja 2018. s kamatom do 2%, te naređeno tužitelju da postupi po rješenju u roku osam dana od pravomoćnosti.
7. U tužbi se tužitelj poziva na odredbe Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak ("Narodne novine broj 138/06 i 25/13 – dalje: Zakon o HBOR-u), koji u čl. 23. st. 1. izričito jasno određuje ako zakonom nije drugačije određeno, da se na HBOR primjenjuju između ostalog odredbe Zakon o kreditnim institucijama ("Narodne novine" broj 159/13, 19/15, 102/15, 15/18, 70/19). Također se poziva na Zakon o financijskom osiguranju i Zakon o transparentnosti tokova javnih sredstava ("Narodne novine" broj 72/13 i 47/14 – dalje: ZOTTJS) koji kod korištenja javnih sredstava propisuju mogućnost zaštite tajnosti podataka, ističući kako svi subjekti financijskog tržišta, među kojima je i HBOR, prilikom ugovaranja instrumenata financijskog osiguranja kao uvjet valjanosti tog posla moraju dobiti suglasnost za priopćavanje podataka koji su zaštićeni kao bankovna tajna. Čl. 16. st. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama ("Narodne novine" broj 25/13, 85/15 – dalje: ZPPI) ne definira pojam raspolaganja javnim sredstvima ni javni interes, pa postoji pravna praznina koju je potrebno nadomjestiti tumačenjem pojma "javnih sredstava".
8. Visoki upravni sud Republike Hrvatske odbio je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Povjerenika za informiranje. Pritom se pozvao na odredbu čl. 16. st. 3. ZPPI i istakao (u obrazloženju svoje odluke) da je tuženik pravilno postupio kada je poništio navedeno rješenje tužitelja i odobrio zainteresiranoj osobi pravo na pristup informacijama.
9. Pravno shvaćanje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske je pravilno.
10. Naime, pravo na slobodu misli, slobodu mišljenja i izražavanja, izrijekom jamče svi relevantni međunarodni dokumenti o ljudskim pravima i slobodama, ali i ustavi suvremenih demokratskih zemalja, a među ovima i Ustav Republike Hrvatske. Opća deklaracija o pravima čovjeka u čl. 19. utvrđuje da svatko ima pravo na slobodu mišljenja i izražavanja, koje pravo je priznato i Rezolucijom 59. Opće skupštine Ujedinjenih naroda iz 1946., a ono obuhvaća slobodu zadržavanja mišljenja bez vanjskih pritisaka te slobodu traženja, primanja i širenja informacija i ideja putem bilo kojeg sredstva javnog priopćavanja i bez obzira na granice. Slično proklamira i Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima u članku 19. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, s time da u čl. 10. jamči slobodu izražavanja - koja obuhvaća slobodu mišljenja, primanja i širenja informacija i ideja, bez miješanja javne vlasti i bez obzira na granice.
11. Europski sud za ljudska prava razvio je praksu u ovom području, čime je sugerirano da pod određenim uvjetima okolnosti iz navedenog čl. 10. impliciraju pravo pristupa dokumentima kojima raspolažu javne institucije i tijela.
12. Članak 10. Konvencije ne sprječava države da podvrgnu režimu dozvola ustanove koje obavljaju djelatnosti radija i televizije te kinematografsku djelatnost. Konkretno, kako ostvarivanje navedenih sloboda obuhvaća dužnosti i odgovornosti, ono može biti podvrgnuto formalnostima, uvjetima, ograničenjima ili kaznama propisanim zakonom, onim - u demokratskom društvu nužnim radi interesa državne sigurnosti, teritorijalne cjelovitosti ili javnog reda i mira, radi sprječavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala, radi zaštite ugleda ili prava drugih, radi sprječavanja odavanja povjerljivih informacija ili radi očuvanja autoriteta i nepristranosti sudbene vlasti.
13. Međutim, to uvijek valja sagledati uz ono osnovno: javnost ima pravo dobiti informaciju od općeg interesa, a za svaku mjeru kojom se ograničava pristup takvoj informaciji moraju postojati osobito važni razlozi.
14. Pravo javnosti na pristup informacijama od općeg interesa ne jamči pravo pristupa svim službenim dokumentima. Prilikom procjene prava opravdanosti miješanja u to pravo potrebno je cijeniti je li miješanje razmjerno i uzeti u obzir svrhu zbog koje se informacija traži, prirodu informacije koja se traži, ulogu podnositelja zahtjeva i je li informacija spremna i dostupna (tako u predmetu Magyar Helsinki Bizottsag protiv Mađarske).
15. U tome dijelu ovaj sud ukazuje na predmet Rosiann v. Romania u slučaju u kojemu novinar od Gradske uprave traži podatke o raspolaganju javnim sredstvima. Pristup ovima mu je onemogućen, ali je Europski sud za ljudska prava našao povredu njegovog prava u čl. 10. Konvencije i ocijenio nužnim postojanje učinkovitih mehanizama da bi se osiguralo praktično i stvarno pravo na pristup javnim dokumentima.
16. U našem pravnom sustavu, pravo na pristup informacijama uređeno je Zakonom o pravu na pristup informacijama (ZPPI-om). Prema odredbi čl. 6. ZPPI informacije su dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima toga Zakona.
17. Odredbom čl. 15. st. 2. toč. 4. navedenog Zakona propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informacijama ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka. Prema odredbi čl. 16. st. 3. ZPPI informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne su javnosti i bez provođenja postupka iz st. 1. tog članka, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak. 18. Odredbom čl. 2. st. 1. toč. 1. Zakona o zaštiti osobnih podataka propisano je da je osobni podatak svaka informacija koja se odnosi na identificiranu fizičku osobu ili fizičku osobu koja se može identificirati, a osoba koja se može identificirati je osoba čiji se identitet može utvrditi izravno ili neizravno, posebno na osnovi identifikacijskog broja ili jednog ili više obilježja specifičnih za njezin fizički, psihološki, mentalni, gospodarski, kulturni ili socijalni identitet.
19. Odredbama čl. 7. st. 1. toč. 1. do 8. istog Zakona propisani su pravni temelji prikupljanja i obrade osobnih podataka, dok je odredbom čl. 11. st. 3. navedenog Zakona propisano da je zabranjeno davanje osobnih podataka na korištenje drugim primateljima, a za čiju obradu, odnosno korištenje nisu ovlašteni prema odredbama čl. 7. i čl. 8. st. 2. istog Zakona, te ako je svrha za koju se osobni podaci traže na korištenje suprotna odredbama čl. 6. st. 2. i 3. Zakona.
20. U ovom je slučaju riječ o zahtjevu novinara MO za pristup informacijama od HBOR-a kao tijela javne vlasti kroz pravo na pristup na informaciju i to u odnosu na dostavu podataka o korisnicima kredita i iznosima kredita za razdoblje od 1. siječnja 2008. do 1. lipnja 2018.
21. Ovaj sud ocjenjuje da je novinar imao pravo na pristup takvim podacima jer su za to bile ostvarene pretpostavke iz već navedene odredbe čl. 16. st. 3. ZPPI.
22. Zakonom o transparentnosti tokova javnih sredstava uređuje se transparentnost financijskih odnosa između tijela javne vlasti u Republici Hrvatskoj i javnih poduzetnika, odnosno poduzetnika s posebnim ovlastima. HBOR je kao razvojna izvozna banka u sto postotnom vlasništvu Republike Hrvatske, osnovan sa svrhom kreditiranja obnove i razvitka hrvatskog gospodarstva, čiji su položaj i ustroj, poslovi, vlasništvo i ovlaštenja kao posebne financijske institucije uređeni Zakonom o HBOR. 23. Između ostalog, Zakonom o HBOR propisano je da temeljni kapital tužitelja uplaćuje Republika Hrvatska iz Državnog proračuna i Republika Hrvatska jamči za obveze tužitelja bezuvjetno, neopozivo i na prvi poziv i to bez izdavanja posebne jamstvene isprave.
24. Propisano je i da djelatnosti i poslove iz čl. 10. Zakona o HBOR isti obavlja sukladno propisima o državnim potporama, a u čl. 7. Zakona o državnim potporama ("Narodne novine" broj 47/14) propisano je da Vlada Republike Hrvatske oblikuje politiku državnih potpora Republike Hrvatske određujući njome prioritetne ciljeve i svrhu učinkovitog korištenja sredstava Državnog proračuna Republike Hrvatske.
25. Stoga, po ocjeni ovoga suda, kako sredstva iz Državnog proračuna Republike Hrvatske spadaju u javna sredstva, i na ista se u svakom slučaju primjenjuje navedena odredba čl. 16. st. 3. ZPPI.
26. Valja pritom imati na umu i da sama činjenica da nešto predstavlja osobni podatak ne znači da isti mora automatski biti i nedostupan. U odnosu na osobne podatke koji su sadržani u određenim zapisima podataka, zakonodavac je propisao obvezu tijelima javne vlasti da u slučaju kada utvrde da postoji neko od ograničenja iz čl. 15. st. 2., toč. 2., toč. 3., 4., 5., 6. i 7., te st. 3. ZPPI, provedu test razmjernosti javnog interesa, izuzev kad se radi o informacijama o raspolaganju javnim sredstvima koje su dostupne javnosti bez provođenja navedenog testa. Imena i prezimena fizičkih osoba, iznos koji je uplaćen i svrha uplate u konkretnom slučaju ne bi bila zaštićena. Naime, nasuprot zaštiti osobnih podataka stoji temeljno pravo građana, kao nositelja suvereniteta nad obnašanjem vlasti, obavljati kontrolu trošenja javnih sredstava, a koje pravo uključuje transparentnost rada banke koja je u državnom vlasništvu i koja je osnovana sa svrhom kreditiranja obnove i razvitka hrvatskog gospodarstva, čija se djelatnost i poslovi obavljaju sukladno propisima o državnim potporama i koju u konačnici financiraju građani i pravne osobe.
27. U odnosu na to, Zakon o kreditnim institucijama ne može se u konkretnom slučaju uzimati kao lex specialis; pravno načelo "lex specialis derogat legi generali" može se primijeniti jedino kada u materijalnopravnim odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama ne bi postojalo izuzeće koje se odnosi na postojanje bankovne tajne kao posebne vrste poslovne tajne.
28. Primjer potvrde prvenstva javnog interesa u odnosu na zaštitu osobnih podataka izražen je u odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-2599/12 od 7. travnja 2016. u odnosu na traženje životopisa osoba koje su se prijavile za članove ili predsjednika Povjerenstva za sprečavanje sukoba interesa, kao i u odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-5112/11 od 7. travnja 2016. u odnosu na dostavljanje ili omogućavanje uvida u evidenciju ulazaka i izlazaka fizičkih osoba iz zgrade Vlade Republike Hrvatske, pri čemu su obje odluke donesene prema ranijem važećem Zakonu o pravu na pristup informacijama ("Narodne novine" broj 172/03 i 38/11).
29. Navedene odluke ukazuju da se pitanje dostupnosti osobnih podataka tijela javne vlasti ne može razmatrati jednostrano, ne uzimajući u obzir druge vrijednosti koje Ustav Republike Hrvatske štiti.
30. Stoga je opravdano zaključiti da je presudom čije se preispitivanje traži pravilno odlučeno da se odbije tužbeni zahtjev i ocjenu da je tuženikovo rješenje zakonito, te da se podaci traženi po novinaru moraju učiniti dostupnima javnosti. Javnost ima pravo dobiti informaciju o tim podacima, jer su od općeg interesa, a za mjeru kojom bi se ograničio pristup ovima ne postoje osobito važni razlozi.
31. Stoga, po ocjeni ovog suda, navedena odluka koja se pobija zahtjevom je zakonita, te je zbog navedenog valjalo zahtjev za izvanrednim preispitivanjem zakonitosti pravomoćne presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske odbiti i presuditi kao u izreci.
Zagreb, 8. studenoga 2022.
Predsjednik vijeća:
dr. sc. Jadranko Jug
