Poslovni broj: Usž-779/22-2
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Marine Kosović Marković, predsjednice vijeća, mr.sc. Inge Vezmar Barlek i Mirjane Čačić, članica vijeća, te sudske savjetnice Dijane Filipčić, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice Općine B., B., koju zastupaju opunomoćenici odvjetnici u Odvjetničkom društvu J. & V. d.o.o., R., protiv tuženice Karlovačke županije, Upravnog odjela za gospodarstvo, K., uz sudjelovanje zainteresirane osobe Hrvatskih autocesta d.o.o., Z., radi komunalnog doprinosa, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I-836/2019-16 od 23. studenoga 2021., na sjednici vijeća održanoj 30. rujna 2022.
p r e s u d i o j e
Žalba tužiteljice se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I-836/2019-16 od 23. studenoga 2021.
Obrazloženje
1. Osporavanom presudom Upravnog suda u Rijeci odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženice, KLASA: UP/II-363-01/19-01/21, URBROJ: 2133/1- 01/03-19-02 od 7. svibnja 2019. (točka I. izreke) te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora (točka II. izreke).
2. Predmetnim rješenjem tuženice je, povodom žalbe zainteresirane osobe, poništeno rješenje Općine B., Jedinstvenog upravnog odjela, KLASA: UP/I-363- 01/19-01/01, URBROJ: 2133/12-01/01-19-01 od 4. veljače 2019. kojim je zainteresiranoj osobi utvrđena obveza plaćanja komunalnog doprinosa u iznosu od 3.785.955,10 kuna za izgradnju državne ceste - autoceste Z. - S., dionice II A 1 B. - J., od km 1+200,00 do km 27+072,05 i čvorišta „B. I.“ te za izgradnju državne ceste - autoceste Z. - S., dionice III A1 B. - J. od km 1+200,00 do km 27+072,05 i čvorišta „B. I.“, u dijelu gdje prolazi područjem Općine B. na više k.č., k.o. H., P., G., O. na D., ukupne površine 806.149 m2.
3. Prvostupanjski upravni sud je rješenje tuženice ocijenio zakonitim pozivom, između ostalih, na odredbu članka 77. stavka 4. točke 3. Zakona o komunalnom gospodarstvu („Narodne novine“, broj: 68/18. i 110/18., dalje: ZoKG/18.) i članka 42. stavka 4. Zakona o cestama („Narodne novine“, broj: 84/11., 18/13., 22/13., 54/13., 148/13. i 92/14.) radi čega je presudio na temelju članka 57. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. - odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 29/17. i 110/21., dalje: ZUS).
4. Protiv osporavane odluke žalbu je izjavila tužiteljica zbog bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava.
4.1. U žalbi u bitnom navodi kako ovlaštenje za donošenje rješenja o komunalnom doprinosu proizlazi iz odredbi Zakona o komunalnom gospodarstvu („Narodne novine“, broj: 36/95., 109/95., 21/96., 70/97., 128/99., 57/00., 129/00., 59/01., 26/03., 82/04., 110/04., 178/04., 38/09., 79/09., 153/09., 153/09., 49/11., 84/11., 90/11., 144/12., 56/13., 94/13., 153/13., 147/14. i 36/15., dalje: ZoKG/95.), osobito članka 31. stavka 3. i članka 32. stavka 2. Smatra da na primjenu navedenog propisa upućuju odredbe članka 130. stavaka 1. i 3. ZoKG/18. koje navodi. Budući da je prvostupanjsko upravno rješenje doneseno prije isteka roka propisanog člankom 130. stavkom 1. ZoKG/18., to je mjerodavna Odluka o komunalnom doprinosu Općine Bosiljevo od 29. prosinca 2001., a shodno tome i ZoKG/95. Navedeni zakon ne sadrži odredbe o oslobođenju investitora od obveze plaćanja komunalnog doprinosa za građenje i ozakonjenje prometne infrastrukture. U prilog svojim tvrdnjama poziva se na odluku Suda poslovni broj: Us-10041/2010 od 31. listopada 2012. i Us-10042/10 od 16. svibnja 2012. iz kojih proizlazi da je potrebno primijeniti odluku o komunalnom doprinosu koja je važeća u vrijeme pokretanja postupka izdavanja građevinske dozvole.
4.2. U odnosu na visinu utvrđenog komunalnog doprinosa poziva se na članke 8., 11. i 13. Odluke o komunalnom doprinosu Općine Bosiljevo u vezi s člankom 31. stavkom 10. ZoKG/95, kao i praksu Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: UsI- 644/15 od 12. svibnja 2016., presudu Suda poslovni broj: Us-9986/2011 od 15. svibnja 2014. te nastavno pojašnjava način obračuna komunalnog doprinosa.
4.3. Ujedno navodi kako se zainteresirana osoba pogrešno poziva na zastaru prava na utvrđivanje komunalnog doprinosa jer ZoKG/95. ne propisuje prekluzivni rok nakon kojeg se ne bi mogla utvrditi obveza plaćanja komunalnog doprinosa u kojem smislu se izjasnila i sudska praksa (presuda Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: UsI-644/15 od 12. svibnja 2016. i UsI-616/15 od 6. svibnja 2016., presuda Suda poslovni broj: Us-10042/2010 od 16. svibnja 2012.).
4.4. Smatra neprimjenjivom i odredbu članka 42. stavka 4. Zakona o cestama jer je određivanje obveznika i visine komunalnog doprinosa uređeno Zakonom o komunalnom gospodarstvu i odlukom o komunalnom doprinosu jedinice lokalne i regionalne samouprave.
4.5. Ističe i da je u identičnom predmetu doneseno rješenje o komunalnom doprinosu od 21. srpnja 2016. kojim su A. R.-Z. d.d. utvrđene obveznikom plaćanja komunalnog doprinosa te je navedeni predmet pravomoćno okončan presudom Suda poslovni broj: Usž-5042/18 od 10. listopada 2019.
4.6. Napominje i da je pogrešno utvrđena prva radnja prvostupanjskog javnopravnog tijela u ovom postupku (donošenje rješenja o komunalnom doprinosu) jer je to protivno pravnom shvaćanju zauzetom na sjednici Suda od 17. ožujka 2008. prema kojem se komunalni doprinos utvrđuje vlasniku građevne čestice na kojoj se gradi građevina, odnosno investitoru, prema podzakonskom propisu odnosno odluci o komunalnom doprinosu koja je na snazi u vrijeme pokretanja postupka izdavanja akta na temelju kojeg se može graditi. Slijedom toga, prvu radnju javnopravnog tijela predstavlja postupanje u postupku izdavanja građevinske dozvole, bez obzira što su postupak izdavanja građevinske dozvole i postupak utvrđivanja komunalnog doprinosa dva različita postupka, jer se radi o uskoj vezanosti tih postupaka budući da jedan ne bi bio moguć bez drugoga.
4.7. Rješenje tuženice smatra nedovoljno obrazloženim jer nisu ocijenjeni svi navodi žalbe te se poziva na članak 120. stavak 3. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: ZUP). Ujedno smatra kako nisu bili ispunjeni uvjeti za oglašivanje rješenja ništavim u smislu članka 128. ZUP-a.
5. Tuženica, iako pozvana sukladno odredbi članka 71. stavka 3. ZUS-a, nije dostavila odgovor na žalbu.
6. Zainteresirana osoba u odgovoru na žalbu navodi kako tužiteljica neosnovano osporava zakonitost presude prvostupanjskog suda donesene na temelju zakonito provedenog postupka u kojem je potpuno utvrđeno činjenično stanje na koje je ispravno primijenjeno materijalno pravo.
6.1. Naime, sud je pravilno utvrdio da se u konkretnoj upravnoj stvari treba primijeniti ZoKG/18. koji je stupio na snagu 4. kolovoza 2018. jer je donošenje prvostupanjskog rješenja 4. veljače 2019. prva radnja poduzeta od strane javnopravnog tijela.
6.2. Primjenom odredbe članka 77. stavka 4. ZoKG-a prvostupanjski sud je pravilno odbio tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženice, odnosno ispravno ocijenio da zainteresirana osoba, kao investitor izgradnje autoceste, nije obveznik plaćanja komunalnog doprinosa. Bespredmetno je stoga pozivanje tužiteljice na upravnosudsku praksu dostavljenu u spis jer se odnosi isključivo na tumačenje i primjenu ZoKG/95. Pritom ističe kako je i prvostupanjsko upravno rješenje doneseno primjenom ZoKG/18.
6.3. Neosnovanim smatra i pozivanje tužiteljice na odredbe članka 130. stavaka 1. i 3. ZoKG/18. jer se oni odnose na obvezu predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave na donošenje odluke o komunalnom doprinosu kao općeg akta pa ta odredba nema nikakvog utjecaja na utvrđenje obveze Hrvatskih autocesta d.o.o. kao investitora na plaćanje komunalnog doprinosa pojedinačnim aktom niti se ta odredba može tumačiti kao osnova za primjenu ZoKG/95.
6.4. Smatra nejasnim navode tužiteljice kojima osporava relevantnost odredaba Zakona o cestama (članka 42. stavka 4.) u dijelu u kojem je propisano da se ne plaća komunalni doprinos za izgradnju autocesta, smatrajući mjerodavnim propisom isključivo ZoKG/95. Jedno od općih načela prava je lex specialis derogat legi generali, odnosno da posebna pravna norma ukida opću pravnu normu. Jasan primjer primjene navedenog načela je pitanje uređenja obveznika plaćanja komunalnog doprinosa iz Zakona o cestama i ZoKG/95. Tek donošenjem ZoKG/18. usuglašeni su opći i posebni propis jer na temelju oba navedena zakona investitor izgradnje autoceste nije obveznik plaćanja komunalnog doprinosa.
6.5. Nadalje, tužiteljica pogrešno smatra da prvu radnju prvostupanjskog javnopravnog tijela predstavlja postupanje u postupku izdavanja građevinske dozvole, pritom istodobno priznajući da su postupak utvrđivanja komunalnog doprinosa i postupak izdavanja građevinske dozvole dva različita postupka. Postupak za izdavanje građevinske dozvole za izgradnju autoceste pokreće investitor pred resornim ministarstvom, koje potom i izdaje građevinsku dozvolu, dok postupak utvrđivanja obveze plaćanja komunalnog doprinosa po službenoj dužnosti pokreće jedinica lokalne samouprave. Prema tome, radi se o dva potpuno odvojena upravna postupka koja vode dva različita javnopravna tijela. Pogrešno tužiteljica smatra da postupak za utvrđivanje komunalnog doprinosa počinje pravomoćnošću građevinske dozvole jer navedeno ne proizlazi iz niti jednog relevantnog propisa.
6.6. Kako je žalba tužiteljice u cijelosti zakonski neutemeljena, predlaže Sudu žalbu odbiti i potvrditi osporavanu presudu.
7. Žalba nije osnovana.
8. Ispitujući osporavanu odluku u granicama razloga navedenih u žalbi u smislu članka 73. stavka 1. ZUS-a, koju stranke protiv presude upravnog suda mogu podnijeti zbog bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu i pogrešne primjene materijalnog prava (članak 66. stavak 1. ZUS-a), ovaj Sud nalazi da se pobijana odluka prvostupanjskog suda, uz obrazloženje kakvo je njome dano, ne može ocijeniti nezakonitom.
9. U konkretnom predmetu zainteresiranoj osobi je po službenoj dužnosti utvrđen komunalni doprinos rješenjem prvostupanjskog javnopravnog tijela, a povodom pravomoćne građevinske dozvole od 26. srpnja 2002. te njene pravomoćne izmjene i dopune od 4. lipnja 2003., primjenom Odluke o komunalnom doprinosu Općine Bosiljevo od 29. prosinca 2001. koja je bila na snazi u vrijeme donošenja građevinske dozvole, odnosno njene izmjene i dopune.
10. Međutim, tuženica je (suprotno tvrdnji tužiteljice o oglašivanju rješenja ništavim) poništila navedeno rješenje prvostupanjskog javnopravnog tijela pozivom na odredbu članka 77. stavka 4. točke 3. ZoKG/18. i odredbu članka 42. stavka 4. Zakona o cestama.
11. Naime, s obzirom da iz spisa predmeta ne proizlazi da prva radnja prvostupanjskog javnopravnog tijela (članak 40. stavak 3. ZUP-a) ne bi bila donošenje navedenog prvostupanjskog rješenja o utvrđivanju komunalnog doprinosa 4. veljače 2019., to i ovaj Sud nalazi kako je zakonito primijenjen ZoKG/18., pri čemu valja reći i da, suprotno mišljenju tužiteljice, odredbe članka 130. ZoKG/18. ne upućuju na primjenu ZoKG/95. već uređuju pitanja donošenja odluka o komunalnom doprinosu, komunalnoj naknadi i komunalnom redu kao općih akata.
12. S obzirom da je člankom 77. stavkom 4. točkom 3. ZoKG/18. propisano da se komunalni doprinos ne plaća, između ostalog, za građenje i ozakonjenje prometne infrastrukture, Sud nalazi neodlučnim navode tužiteljice o primjeni Odluke o komunalnom doprinosu Općine Bosiljevo u odnosu na visinu komunalnog doprinosa i odredbi ZoKG/95. o prekluzivnom roku i zastari, kao i popratnoj upravnosudskoj praksi na koju se poziva jer se ne odnosi na naprijed navedeno sporno pravno pitanje primjene mjerodavnog prava.
13. Prema tome, Sud nalazi zakonitom presudu prvostupanjskog suda kojom je potvrđeno predmetno rješenje tuženice doneseno u zakonito provedenom postupku. Naime, prvostupanjska presuda je, suprotno žalbenim tvrdnjama, donesena valjanom primjenom mjerodavnog prava primijenjenog na pravilno i potpuno utvrđeno činjenično stanje utemeljeno na pravilnoj ocjeni dokaza provedenih u postupku relevantnih za donošenje zakonite odluke uz obrazloženje u kojem su izneseni jasni i valjani razlozi kojima se sud rukovodio prilikom donošenja odluke, koje stoga u cijelosti prihvaća i ovaj Sud.
14. Dakle, tužiteljica žalbenim navodima nije dovela u sumnju zakonitost osporavane presude, radi čega ovaj Sud nije našao osnove za usvajanje žalbe.
15. Valjalo je stoga, na temelju odredbe članka 74. stavka 1. ZUS-a, odlučiti kao u izreci ove presude.
U Zagrebu 30. rujna 2022.
Predsjednica vijeća
Marina Kosović Marković, v.r.
