Poslovni broj: Usoz-136/21-5
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda dr. sc. Sanje Otočan, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović, Gordane Marušić-Babić, Ljiljane Karlovčan-Đurović i Blanše Turić, članica vijeća, uz sudjelovanje više sudske savjetnice Ivane Mamić Vuković, zapisničarke, u postupku ocjene zakonitosti općeg akta po zahtjevu Ministarstva pravosuđa i uprave Republike Hrvatske, Z., na sjednici vijeća održanoj 26. rujna 2022.
p r e s u d i o j e
Zahtjev se odbija.
Obrazloženje
1. Ministarstvo pravosuđa i uprave Republike Hrvatske podnijelo je na temelju članka 82. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (“Narodne novine”, 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 150/11., 144/12., 19/13. – pročišćeni tekst, 137/15. – ispravak, 123/17., 98/19. i 144/20.; u daljnjem tekstu:
ZoLP(R)S) zahtjev za ocjenu zakonitosti Pravilnika o provedbi jednostavne nabave Grada Solina, KLASA: 021-05/21-01/08 URBROJ: 2180/01-02-01-21-5 od 22. rujna 2021. („Službeni vjesnik Grada Solina“, 11/21.).
2. Podnositelj zahtjeva ističe da je odlukom gradonačelnika Grada Solina od 30. rujna 2021. obustavljen od primjene osporavani opći akt te da je podnositelj zahtjeva 19. studenoga 2021. donio odluku kojom je odluka gradonačelnika Grada Solina od 30. rujna 2021. ocijenjena osnovanom.
3. Obrazlažući zahtjev, podnositelj navodi da je osporavanim Pravilnikom stavljen izvan snage Pravilnik o provedbi jednostavne nabave Grada Solina koji je donio gradonačelnik Grada Solina 9. siječnja 2018. Nadalje ističe da je pitanje donošenja akata kojima se uređuje postupak javne nabave uređeno Zakonom o javnoj nabavi („Narodne novine“, 120/16.; u daljnjem tekstu: ZJN) za čiji je nadzor nad primjenom ovlašteno Ministarstvo gospodarstva i održivog razvoja. Međutim, što se tiče pitanja nadležnosti za donošenje pravilnika o provedbi jednostavne nabave u kontekstu ovlasti predstavničkog i izvršnog tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, općinama, gradovima i županijama je dostavljena Uputa Ministarstva uprave od 8. kolovoza 2017. u kojoj je, među ostalim, navedeno da opći akt iz članka 15. stavka 2. ZJN-a može donijeti i izvršno tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. Predstavničko tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave donosi odluke i druge opće akte kojima se uređuju pitanja iz samoupravnog djelokruga jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, dok općinski načelnik, gradonačelnik odnosno župan, u okviru svojih ovlasti, može donositi opće akte ako je za to ovlašten posebnim propisom, kao što je, primjerice, slučaj s pravilnikom o unutarnjem redu na čije donošenje ga ovlašćuje Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“, 86/08., 61/11., 4/18., 96/18. i 112/19.). U takvim je slučajevima riječ o općim aktima internog karaktera, tj. o aktima koji ne djeluju erga omnes. Ministarstvo uprave smatralo je da bi akt iz članka 15. stavka 2. ZJN-a bio upravo akt takvog karaktera. Stoga bi, ovisno o procjeni pojedine jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, s obzirom na pitanja funkcionalne operativnosti i djelotvornosti postupaka jednostavne nabave, opći akt iz članka 15. stavka 2. ZJN-a moglo donijeti i izvršno tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.
4. U konkretnom je slučaju Pravilnik o provedbi jednostavne nabave Grada Solina od 9. siječnja 2018. (u daljnjem tekstu: Pravilnik/18.) donijelo izvršno tijelo Grada Solina (gradonačelnik), dok je osporavani Pravilnik, kojim je stavljen izvan snage Pravilnik/18., donijelo predstavničko tijelo Grada Solina. Dakle, riječ je o aktima istog ranga, koji uređuju istu materiju, a koje su donijeli različiti donositelji.
5. Podnositelj zahtjeva navodi da je jedno od temeljnih pravnih načela da akt mijenja, dopunjuje odnosno stavlja izvan snage tijelo koje je akt donijelo. Stoga smatra da je Gradsko vijeće Grada Solina u konkretnom slučaju, stavljanjem izvan snage Pravilnika/18., prekoračilo svoje, zakonom propisane, ovlasti, stavivši izvan snage opći akt koji nije donijelo. Tako je, prema mišljenju podnositelja, stvorena pravna nesigurnost koja se očituje u mogućnosti da jedno tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave svojom odlukom utječe na pitanje važenja akta koji je donijelo drugo tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.
6. Drugi razlog nezakonitosti osporavanog Pravilnika podnositelj vidi u njegovu stupanju na snagu, smatrajući osporavani opći akt nesuglasnim s člankom 73. stavcima 2. i 4. ZoLP(R)S-a, a koje odredbe smatra komplementarnim članku 90. stavku 4. Ustava Republike Hrvatske kojim je propisano da zakon stupa na snagu najranije osmi dan od dana objave, osim ako nije zbog osobito opravdanih razloga, zakonom drugačije određeno. Navodi da je isključivo predstavničko tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, kao donositelj općeg akta, ovlašteno općim aktom utvrditi osobito opravdane razloge zbog kojih opći akt može iznimno stupiti na snagu prvog, a ne osmog dana od dana objave. Poziva se na presudu ovoga Suda, poslovni broj: Usoz-90/17-7 od 30. siječnja 2018. odnosno stajališta Suda izražena u toj presudi. Ističući da iz zapisnika sa 4. sjednice Gradskog vijeća Grada Solina na kojoj je donesen osporavani Pravilnik proizlazi da nisu raspravljeni ni navedeni razlozi zbog kojih je opravdano iznimno odstupiti od pravila o stupanju na snagu općeg akta niti su ti razlozi navedeni u obrazloženju prijedloga osporavanog Pravilnika, podnositelj smatra da u konkretnom slučaju nisu bili ispunjeni uvjeti za stupanje na snagu općeg akta prvog dana od dana njegove objave.
7. Donositelj općeg akta nije udovoljio pozivu Suda da dostavi očitovanje o zahtjevu.
8. Osporavani Pravilnik donijelo je Gradsko vijeće Grada Solina na temelju članka 15. ZJN-a i članka 28. Statuta Grada Solina (“Službeni vjesnik Grada Solina”, 7/09., 4/13., 7/13., 3/18., 4/18. – pročišćeni tekst, 2/20. i 3/21.) na sjednici održanoj 22. rujna 2021.
9. Pravilnikom se uređuje postupak nabave roba i usluga procijenjene vrijednosti nabave manje od 200.000,00 kuna (bez PDV-a) i nabave radova procijenjene vrijednosti nabave manje od 500.000,00 kuna (bez PDV-a) (članak 1. stavak 1. Pravilnika).
10. Članak 12. Pravilnika propisuje:
Članak 12.
(1) Stupanjem na snagu ovog Pravilnika prestaje važiti Pravilnik od 9. siječnja 2018. godine.
11. Članak 13. Pravilnika propisuje:
Članak 13.
(1) Ovaj Pravilnik stupa na snagu prvog dana od dana objave u “Službenom vjesniku Grada Solina.
12. Ocjenjujući zakonitost osporavanog općeg akta, Sud utvrđuje da je Gradsko vijeće Grada Solina ovlašteno donijeti osporavani Pravilnik.
13. Jednostavna nabava uređena je člankom 15. ZJN-a koji u mjerodavnim odredbama propisuje:
„Članak 15.
(…)
(2) Pravila, uvjete i postupke jednostavne nabave utvrđuje naručitelj općim aktom, uzimajući u obzir načela javne nabave te mogućnost primjene elektroničkih sredstava komunikacije.
(3) Naručitelj je obvezan opći akt iz stavka 2. ovoga članka te sve njegove kasnije promjene objaviti na internetskim stranicama.
(4) Iznimno od odredbi stavaka 2. i 3. ovoga članka, pravila, postupke i način provedbe jednostavne nabave u diplomatskim misijama i konzularnim uredima Republike Hrvatske u inozemstvu do pragova iz članka 12. stavka 1. točke 2. ovoga Zakona propisuje čelnik središnjeg tijela državne uprave nadležnog za vanjske poslove, pravilnikom.“
14. Dakle, citiranim odredbama ZJN-a dana je ovlast naručiteljima u postupcima jednostavne nabave (među kojima mogu biti i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave) propisati pravila, uvjete i postupke jednostavne nabave općim aktom. Pritom ZJN ne propisuje koje je tijelo ovlašteno donijeti takvu odluku. Stoga je s tim u vezi mjerodavan ZoLP(R)S.
15. Sukladno članku 35. točki 2. i članku 73. stavku 1. ZoLP(R)S-a, predstavničko tijelo jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave donosi odluke i druge opće akte kojima uređuje pitanja iz samoupravnog djelokruga jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave.
16. Ovlasti gradonačelnika propisane su člankom 48. stavkom 1. ZoLP(R)S-a. Tom je odredbom, među ostalim, propisano da gradonačelnik priprema prijedloge općih akata, izvršava ili osigurava izvršavanje općih akata predstavničkog tijela, upravlja nekretninama i pokretninama u vlasništvu jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave kao i njezinim prihodima i rashodima, u skladu sa zakonom i statutom, odlučuje o stjecanju i otuđivanju nekretnina i pokretnina jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave i drugom raspolaganju imovinom u skladu sa ZoLP(R)S-om, statutom jedinice i posebnim propisima te obavlja i druge poslove utvrđene zakonom i statutom.
17. Prema članku 19. stavku 2. Statuta Grada Solina, ako zakonom ili drugim propisom nije jasno određeno koje je tijelo nadležno za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga Grada, poslovi koji se odnose na uređivanje odnosa legislativne naravi u nadležnosti su Gradskog vijeća, a poslovi izvršne naravi u nadležnosti su gradonačelnika.
18. Članak 20. stavak 1. Statuta Grada Solina, među ostalim, propisuje da Gradsko vijeće u okviru svojih prava i dužnosti donosi opće i druge akte te obavlja druge poslove u skladu s Ustavom, zakonom i Statutom Grada Solina.
19. Članak 39. Statuta Grada Solina uređuje ovlasti gradonačelnika, među kojima su i sljedeće ovlasti:
– priprema prijedloge općih akata,
– izvršava i osigurava izvršavanje općih akata Gradskog vijeća,
– upravlja nekretninama, pokretninama i imovinskim pravima u vlasništvu Grada u skladu sa zakonom, Statutom i općim aktom Gradskog vijeća,
– donosi pravilnik o unutarnjem redu za upravna tijela Grada,
– daje mišljenje o prijedlozima koje podnose drugi ovlašteni predlagatelji.
20. Članak 101. Statuta Grada Solina propisuje da gradonačelnik donosi pravilnike, poslovnike, preporuke, rješenja, zaključke, upute, naputke i druge opće akte kad je za to ovlašten zakonom ili općim aktom Gradskog vijeća.
21. Člankom 28. Statuta Grada Solina na temelju kojega je donesen osporavani
Pravilnik, među ostalim je propisano:
“Članak 28.
Gradsko vijeće:
…
2. donosi opće i druge akte kojima uređuje pitanja iz samoupravnog djelokruga Grada,“
22. Iz odredbe članka 101. Statuta Grada Solina proizlazi da je gradonačelnik ovlašten donositi opće akte samo kad je za to ovlašten zakonom ili općim aktom Gradskog vijeća.
23. Budući da gradonačelniku ni zakonom ni Statutom Grada Solina ni drugim aktom nije dana ovlast za donošenje općeg akta kao što je konkretni, dok takva ovlast prema članku 28. Statuta Grada Solina pripada Gradskom vijeću, Sud zaključuje da je osporeni opći akt donijelo tijelo koje je ovlašteno za njegovo donošenje. Ovakav zaključak ne može dovesti u pitanje ni činjenica da je u konkretnom slučaju opći akt jednog tijela (izvršnog tijela jedinice lokalne samouprave) – Pravilnik/18., drugo tijelo (predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave) stavilo izvan snage svojim općim aktom. Ovo stoga što pravni poredak ne poznaje zapreku da tijelo koje je nadležno za donošenje nekog općeg akta donese opći akt kojim se stavlja izvan snage opći akt koji je do tada uređivao istu materiju (neovisno o njegovom donositelju). Pored toga, valja reći i to da okolnost što je jedno tijelo jedinice lokalne samouprave, bez uporišta u zakonu, statutu i/ili općem aktu jedinice lokalne samouprave, donijelo neki opći akt, ne ovlašćuje to (nenadležno) tijelo mijenjati odnosno dopunjavati taj opći akt niti donositi (novi) opći akt kojim se stavlja izvan snage raniji opći akt, već te ovlasti pripadaju isključivo onom tijelu kojemu je mjerodavni zakon, statut i/ili opći akt jedinice lokalne samouprave takvu ovlast dao.
24. Primjenjujući navedeno na konkretan slučaj, valja zaključiti da je Gradsko vijeće Grada Solina, kao tijelo koje je nadležno za donošenje općeg akta o jednostavnoj nabavi, jedino tijelo koje je ovlašteno za donošenje općeg akta kao što je konkretni, a koja ovlast uključuje i stavljanje izvan snage ranijeg općeg akta, neovisno o tome tko je bio njegov donositelj.
25. Što se tiče pozivanja podnositelja na Uputu Ministarstva uprave od 8. kolovoza 2017. u kojoj je, među ostalim, navedeno da opći akt iz članka 15. stavka 2. ZJN-a može donijeti i izvršno tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, valja istaknuti da navedena Uputa ne može derogirati niti izmijeniti zakonom i statutom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave danu ovlast predstavničkom tijelu jedinice za donošenje općih akata.
26. Sljedeće je pitanje u ovom objektivnom upravnom sporu je li odredba osporavanog Pravilnika koja propisuje dan njegova stupanja na snagu u skladu sa zakonom.
27. Članak 13. Pravilnika propisuje da Pravilnik stupa na snagu prvog dana od dana objave u “Službenom vjesniku Grada Solina”.
28. ZoLP(R)S u članku 73. stavku 4. propisuje:
„Članak 73.
...
Opći akt stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave. Iznimno, općim se aktom može iz osobito opravdanih razloga odrediti da stupa na snagu prvog dana od dana objave.
…”
29. Člankom 105. stavkom 3. Statuta Grada Solina propisano je da opći akti stupaju na snagu osmog dana od dana objave, osim ako nije, zbog osobito opravdanih razloga, općim aktom propisano da opći akt stupa na snagu prvog dana od dana objave.
30. Iz navedenih odredaba ZoLP(R)S-a i Statuta Grada Solina slijedi da opći akt prije stupanja na snagu mora biti objavljen u službenom glasilu jedinice lokalne samouprave te da stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave, a samo iznimno prvog dana od dana objave. Iznimka od pravila o stupanju općeg akta na snagu nakon isteka vakacijskog razdoblja od osam dana od dana objave dopuštena je samo iz opravdanih razloga. Prema višekratno izraženom stajalištu ovoga Suda, opravdani razlozi za stupanje općeg akta na snagu prvog dana po objavi moraju biti navedeni u obrazloženju prijedloga općeg akta podnesenom predstavničkom tijelu na usvajanje odnosno moraju biti razvidni iz zapisnika sa sjednice predstavničkog tijela na kojoj je opći akt donesen.
31. Budući da iz prijedloga osporavanog Pravilnika nisu razvidni razlozi zbog kojih bi bilo opravdano iznimno odstupiti od pravila o stupanju općeg akta na snagu niti su oni navedeni u zapisniku sa sjednice predstavničkog tijela na kojoj je osporavani Pravilnik donesen, Sud je ocijenio nezakonitim članak 13. Pravilnika prema kojemu je Pravilnik stupio na snagu prvog dana od dana objave u “Službenom vjesniku Grada Solina”.
32. Međutim, nezakonitost završne odredbe članka 13. osporavanog Pravilnika ne dovodi do nezakonitosti cijelog Pravilnika jer se primjenjuje opće pravilo prema kojem je opći akt stupio na snagu osmi dan od dana njegove objave s tim da je vacatio legis počeo teći prvi dan nakon objave akta.
33. Slijedom iznesenoga, Sud je, odgovarajućom primjenom članka 57. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 29/17. i 110/21.), odlučio kao u izreci.
U Zagrebu 26. rujna 2022.
PREDSJEDNICA VIJEĆA
dr. sc. Sanja Otočan, v.r.
