Poslovni broj: 32 UsI-3635/2021-16
Republika Hrvatska
Upravni sud u Zagrebu
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
I
R J E Š E NJ E
Upravni sud u Zagrebu, po sucu Janji Topol, uz sudjelovanje zapisničarke Ivane Miloš u upravnom sporu tužiteljice A. B. OIB…. iz Z., protiv tuženika Državnog zavoda za statistiku, OIB…., Z., radi poništavanja rješenja i utvrđivanja nezakonitog postupanja, 18. kolovoza 2022.,
p r e s u d i o j e
I Odbija se tužbeni zahtjev tužiteljice A. B. OIB…. iz Z., u dijelu u kojem zahtijeva poništavanje rješenje tuženika Državnog zavoda za statistiku klasa UP/I- 112-02/21-01/36, ur. broj 555-01-02-02-21-2 od 21. lipnja 2021.
II Odbija se zahtjev tužiteljice A. B. OIB…. iz Z., za naknadu troškova upravnog spora.
r i j e š i o j e:
Odbacuje se tužba u dijelu koji glasi:
„1. Usvaja se tužbeni zahtjev tužiteljice A. B. iz Z., OIB:…., u kojemu tužiteljica navodi kako odgovorna osoba institucije, koja predstavlja i upravlja Državnim zavodom za statistiku, Z., OIB:…., nije postupila u skladu sa odredbom članka 28. stavkom 1. ZSUK-a dana 15. listopada 2019. prilikom sporazumno trajnog premještaja bivšeg rukovoditelja unutarnje revizije odnosno prilikom sklapanja ugovora o radu, donošenja rješenja o rasporedu na radno mjesto voditelja Samostalne službe za unutarnju reviziju.
2. Usvaja se tužbeni zahtjev tužiteljice A. B. iz Z., OIB:…., u kojemu tužiteljica tvrdi kako joj je navedenim postupanjem javnopravnih tijela iz područja upravnog prava, o kojemu se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes te je došlo do diskriminacije, nejednakosti pred zakonom i ostalih povreda temeljnih Ijudskih prava koja su zajamčena Ustavom Republike Hrvatske.
3. Nalaže se tuženiku isplatiti tužiteljici A. B., OIB:…., bruto iznos razlike plaće odnosno naknada materijalne štete za razdoblje od 1. travnja 2021. godine na dalje, koji će tužiteljica pobliže odrediti u mjesečnim iznosima nakon što tuženik dostavi obračun razlike plaće ili se on utvrdi financijsko - knjigovodstvenim vještačenjem, zajedno sa zakonskom zateznom kamatom tekućom od dospijeća svakog pojedinog mjesečnog iznosa do isplate po prosječnoj kamatnoj stopi na stanja kredita odobrenih za razdoblje dulje od godine dana nefinancijskim trgovačkim društvima izračunatoj za referentno razdoblje koje prethodi tekućem polugodištu uvećanoj za tri postotna poena, izuzev zakonskih zateznih kamata na porez na dohodak i prirez porezu na dohodak, sve u roku od osam dana pod prijetnjom ovrhe jer je tužiteljica trebala biti raspoređena na radno mjesto voditelja Samostalne službe za unutarnju reviziju pod rednim brojem 357. Pravilnika o unutarnjem redu Državnog zavoda za statistiku Klasa: 011-01/20-01/12, Urbroj:555-01-02-02-20-4 ili kao vršitelj dužnosti umjesto bivšeg rukovoditelj unutarnje revizije.
4. Nalaže se bivšem rukovoditelju unutarnje revizije da vrati razliku plaće u državni proračun od 01. travnja 2021. godinu jer isti nije smio biti na navedenom radnom mjestu.
5. Nalaže se tuženiku isplatiti tužiteljici A. B., OIB:…., bruto iznos razlike plaće odnosno naknada materijalne štete za razdoblje od 15. listopada 2019. godine do daljnjega, koji će tužiteljica pobliže odrediti u mjesečnim iznosima nakon što tuženik dostavi obračun razlike plaće ili se on utvrdi financijsko - knjigovodstvenim vještačenjem, zajedno sa zakonskom zateznom kamatom tekućom od dospijeća svakog pojedinog mjesečnog iznosa do isplate po prosječnoj kamatnoj stopi na stanja kredita odobrenih za razdoblje dulje od godine dana nefinancijskim trgovačkim društvima izračunatoj za referentno razdoblje koje prethodi tekućem polugodištu uvećanoj za tri postotna poena, izuzev zakonskih zateznih kamata na porez na dohodak i prirez porezu na dohodak, sve u roku od osam dana pod prijetnjom ovrhe jer je tužiteljica trebala biti raspoređena na radno mjesto višeg unutarnjeg revizora pod rednim brojem 357. Pravilnika o unutarnjem redu Državnog zavoda za statistiku Klasa: 01101/20-01/12, Urbroj:555-01-02-02-20-4 od 8. listopada 2020. s obzirom da jednako do 31. ožujka 2021. nisu udovoljavali uvjetu iz odredbe članka 28. stavka 1. ZSUK-a, ali je tužiteljica imala bolje kompetencije od istoga i s obzirom da tužiteljica od 1. travnja 2021. udovoljava svim uvjetima iz ZSUK-a, a od 15. travnja 2021. do daljnjega obavlja sve poslove rukovoditelja unutarnje revizije.
6. Nalaže se bivšem rukovoditelju unutarnje revizije da vrati novce u državnu blagajnu od dana rasporeda na radno mjesto.
7. Da tuženik Državni zavodom za statistiku, Z., OIB:… tužiteljici A. B., OIB:…., isplati i druge materijalne i ne materijalne štete koje je prouzročilo tijelo nezakonitim postupanjem.
8. Kako osim što je odgovorna osoba Državnog zavoda za statistiku nezakonito rasporedila bivšeg rukovoditelja unutarnje revizije još i nezakonito obavljala poslove rukovoditelja unutarnje revizije.
9. Kako Državni zavod za statistiku treba tužiteljicu rasporediti na odgovarajuće radno mjesto.
10. Kako Državni zavod za statistiku, odnosno bivši rukovoditelj unutarnje revizije nije smio tužiteljicu ocijeniti za 2019. i 2020. godinu.“
Obrazloženje
1. Osporavanim rješenjem tuženika klasa UP/I-112-02/21-01/36, ur. broj 555-01- 02-02-21-2 od 21. lipnja 2021. odbačena je kao nedopuštena žalba tužiteljice od 31. svibnja 2021. podnesena tuženiku radi nedonošenja rješenja tuženika o „prigovoru“ tužiteljice od 31. ožujka 2021., u bitnom uz argumentaciju da elektronička poruka tužiteljice od 31. ožujka 2021. ne predstavlja prigovor prema odredbama Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine 47/2009, 110/2021, dalje ZUP) i da se ne odnosi na situaciju u kojoj se uopće može podnijeti prigovor prema odredbama ZUP-a, već da predstavlja predstavku o kojoj se ne donosi rješenje.
2. Iz sadržaja tužbe i navoda tužiteljice iznesenih tijekom ovog spora proizlazi da tužiteljica u ovom sporu osporava zakonitost osporavanog rješenja tuženika, a time i zakonitost postupanja tuženika povodom njezinog podneska od 31. ožujka 2021., te zakonitost postupanja tuženika u postupku donošenja rješenja o rasporedu M. T. na radno mjesto voditelja Samostalne službe za unutarnju reviziju. Tužiteljica navodi da su joj nezakonitim postupanjem tuženika u postupku donošenja rješenja o rasporedu M. T. na radno mjesto voditelja Samostalne službe za unutarnju reviziju povrijeđena prava i pravni interes, jer je M. T. nezakonito raspoređen na radno mjesto za koje u predmetno vrijeme nije ispunjavao uvjete, dok ona te uvjete ispunjava. Slijedom toga smatra da se u konkretnom slučaju radi o situaciji propisanoj odredbom članka 156. ZUP-a, odnosno da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo i pravni interes. Obrazložila je da je njezin podnesak od 31. ožujka 2021. predstavljao prigovor protiv takvog postupanja tuženika, koji je podnesen u skladu s odredbama članka 156. i 122. ZUP-a, a o kojem je tuženik morao odlučiti rješenjem. Smatra da ju je tuženik morao pozvati da ispravi prigovor prema odredbi članka 73. ZUP-a, kako bi isti bio prihvaćen kao prigovor prema odredbama članka 122. ZUP-a.
Istaknula je da rješenje tuženika sadrži pogrešnu uputu o pravnom lijeku, jer u konkretnom slučaju ne postoji drugostupanjsko tijelo, već da je tuženik morao odlučiti rješenjem. U daljnjim navodima iznesenima u tužbi i tijekom spora tužiteljica je u bitnom isticala navodne nezakonitosti u postupku donošenja rješenja o rasporedu M. T. te u postupku njenog ocjenjivanja za 2019. i 2020. godinu. Tužiteljica zahtijeva poništavanje rješenja tuženika, utvrđenje nezakonitosti u postupku donošenja rješenja o rasporedu M. T. i radu čelnika tijela, utvrđenje nezakonitosti u postupku njenog ocjenjivanja za 2019. i 2020. godinu, naknadu štete od tuženika (razlika bruto plaće), nalaganje da izvrši isplatu u državni proračun te nalaganje tužniku da ju rasporedi na odgovarajuće radno mjesto.
3. Tuženik je u odgovoru na tužbu u cijelosti osporio osnovanost tužbenog zahtjeva, ostajući kod svog stava da elektronička poruka tužiteljice od 31. ožujka 2021. predstavlja predstavku o kojoj se ne donosi rješenje, a ne prigovor koji bi bio podnesen prema odredbama članaka 156. i 122. ZUP-a. Podredno je obrazložio da je postupak rasporeda M. T. proveden zakonito i da je povodom istovjetne predstavke tužiteljice podnesene Ministarstvu pravosuđa i uprave proveden inspekcijski nadzor nad radom tuženika u kojem je utvrđeno da nije bilo nezakonitosti.
4. Odbor za državnu službu je u podnesku od 4. siječnja 2022. naveo da je tuženik u uputi o pravnom lijeku osporavanog rješenja pogrešno uputio tužiteljicu da ista ima pravo podnijeti žalbu Odboru za državnu službu, no da za rješavanje o istoj on nije nadležan, niti postoji drugo tijelo koje bi bilo nadležno za rješavanje u konkretnom slučaju. Radi navedenog Odbor za državnu službu odbacio je žalbu tužiteljice radi nenadležnosti.
5. Sud je održao usmenu i javnu raspravu, čime je strankama dana mogućnost izjasniti se o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora u skladu s odredbom čl. 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine broj: 20/10., 143/12., 152/14., 29/17., 110/21., dalje ZUS).
6. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja te razmatrajući sporna pitanja, sud je pročitao isprave u spisu i spis Odbora za državnu službu.
7. Tužbeni zahtjev je djelomično neosnovan i djelomično nedopušten.
8. Sud je čitanjem isprava u spisu utvrdio slijedeće činjenično stanje.
8.1. Tuženik je rješenjima o rasporedu od 15. listopada 2019. i 5. studenog 2020. rasporedio službenika M. T. na radno mjesto voditelja službe u Samostalnu službu za unutarnju reviziju tuženika.
8.2. Tužiteljica je 31. ožujka 2021. glavnoj ravnateljici tuženika podnijela elektroničku poruku u kojoj je ukazala na nepravilnost i nezakonitost rasporeda M. T. na radno mjesto rukovoditelja unutarnje revizije, uz argumentaciju da isti u predmetno vrijeme nije ispunjavao propisane uvjete za to radno mjesto.
8.3. Glavna ravnateljica tuženika je 15. travnja 2021. tužiteljici odgovorila elektroničkom porukom te argumentirala razloge radi kojih smatra da je raspored M. T. proveden zakonito.
8.4. Tužiteljica je 20. svibnja 2021. elektroničkom poštom proslijedila svoju elektroničku poruku od 31. ožujka 2021. i odgovor glavne ravnateljice od 15. travnja 2021. Sektoru za ljudske potencijale, pravne i opće poslove, uz obrazloženje da njezin podnesak od 31. ožujka 2021. predstavlja prigovor na nezakonito postupanje tuženika te da je tuženik o navedenom dužan donijeti rješenje.
8.5. Tuženik nije donio rješenje.
8.6. Tužiteljica je 31. svibnja 2021. podnijela žalbu radi nedonošenja rješenja o njezinom „prigovoru“ od 31. ožujka 2021.
8.7. Povodom žalbe tužiteljice čelnik tijela tuženika donosi u ovom sporu osporavano rješenje klasa UP/I-112-02/21-01/36, ur. broj 555-01-02-02-21-2 od 21. lipnja 2021., kojim je odbacio žalbu tužiteljice podnesenu radi nedonošenja rješenja o prigovoru kao nedopuštenu, uz obrazloženje da je iz sadržaja elektroničke poruke od 31. ožujka 2021. vidljivo da se ne radi o pitanjima i situacijama u kojima se može podnijeti prigovor prema ZUP-u te da isti nije podnesen u skladu s odredbom članka 122. ZUP-a. Tuženik smatra da elektronička poruka tužiteljice od 31. ožujka 2021. nije prigovor o kojem treba odlučiti rješenjem, već da predstavlja predstavku na koju je glavna ravnateljica detaljno odgovorila u elektroničkoj poruci od 31. ožujka 2021.
U osporavanoj odluci tuženik je pogrešnom uputom o pravnom lijeku uputio tužitelja da protiv ovog rješenja može izjaviti žalbu Odboru za državnu službu.
8.8. Tužiteljica je 16. srpnja 2021. postupila u skladu s pogrešnom uputom o pravnom lijeku te podnijela žalbu protiv rješenja tuženika od 21. lipnja 2021.
8.9. Žalba je od strane Odbora za državnu službu rješenjem klasa UP/II-112- 07/21-01/682, ur. Broj 566-01/15-21-2 od 22. listopada 2021. odbačena radi nenadležnosti, uz obrazloženje da je tuženik dao tužiteljici pogrešnu uputu o pravnom lijeku te da Odbor za državnu službu nije nadležan za rješavanje ovog predmeta u drugom stupnju.
8.10. Povodom istovjetne predstavke tužiteljice o nepravilnosti i nezakonitosti u postupku zapošljavanja M. T., podnesene Ministarstvu pravosuđa i uprave, Sektoru upravne inspekcije, Službi za inspekciju državne uprave, proveden je 15. i 16. prosinca 2020. neposredni inspekcijski nadzor nad radom Državnog zavoda za statistiku, o čemu su doneseni zapisnik od 23. travnja 2021. i dopunski zapisnik od 7. lipnja 2021., te prilikom kojeg nadzora je zaključno utvrđeno da nema osnova za poduzimanje mjera iz nadležnosti upravne inspekcije. Tužiteljica je o navedenom obaviještena odgovorom Ministarstva pravosuđa i uprave od 7. lipnja 2021.
9. U odnosu na pravo tužitelja na pokretanje ovog upravnog spora ističe se da, sukladno odredbi članka 111. ZUP-a, kad je u rješenju dana pogrešna uputa o pravnom lijeku, stranka može postupiti po važećim propisima ili po uputi. Stranka koja postupi po pogrešnoj uputi ne može zbog toga imati štetnih posljedica. Slijedom navedenog, tužiteljica u konkretnom slučaju ne može imati štetnu posljedicu radi podnošenja (pravodobne) žalbe Odboru za državnu službu, niti radi odbacivanja žalbe od strane istog tijela.
Budući da je pojedinačnu odluku kojom je odlučeno o pravu tužiteljice - osporavano rješenje, donijela glavna ravnateljica Državnog zavoda za statistiku kao čelnik tuženika kao jedinog tijela te da nema nadležnog drugostupanjskog tijela, tuženik je tužiteljici dao pogrešnu uputu o pravnom lijeku, radi čega ona ne može snositi štetne posljedice. Slijedom navedenog, predmet ovog upravnog spora je na temelju odredbe članka 3. stavka 1. točke 1. ZUS-a, ocjena zakonitosti rješenja tuženika klasa UP/I-112-02/21-01/36, ur. broj 555-01-02-02-21-2 od 21. lipnja 2021., dok Odbor za državnu službu u konkretnom slučaju nije tuženik u ovom sporu, niti je sud ocjenjivao zakonitost odluke istog.
10. U odnosu na odluku o neosnovanosti tužbenog zahtjeva, sud ističe da je pravilan stav tuženika da elektronička poruka tužitelja od 31. ožujka 2021. predstavlja predstavku o kojoj se ne donosi rješenje, već postoji samo obveza javnopravnog tijela da na istu odgovori u primjerenom roku.
10.1. Odredbom članka 69. Zakona o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave (Narodne novine br. 33/1996, 92/2001, 44/2006, 58/2006, 69/2007, 38/2009, 100/2016, 73/2017, ZR), propisano je da građani mogu podnositi predstavke tijelima državne vlasti.
Odredbom članka 64. ZR-a propisano je da je tijelo državne vlasti dužno u primjerenom roku odgovoriti građanima koji su predstavku podnijeli.
Odredbom članka 65. ZR-a propisano je da predstavke građana ne obvezuju tijelo kojem se podnose.
Odredbom članka 32. Zakona o sustavu državne uprave (Narodne novine br. 66/2019, dalje ZSDU) propisano je da je na predstavke i pritužbe koji upućuju na nezakonitost ili nepravilnost u obavljanju poslova državne uprave nadležno tijelo dužno odgovoriti u roku od 30 dana.
Dakle, u odnosu na predstavku podnositelj ima pravo u propisanom roku dobiti odgovor (u formi dopisa - neupravnog akta). Međutim, negativan odgovor na takvu predstavku, kao niti odgovor čijim sadržajem nije zadovoljan, podnositelj nije ovlašten osporavati prigovorom. Zaštitom od drugog postupanja javnopravnog tijela (članak 156. ZUP-a) moglo bi biti obuhvaćeno samo propuštanje dostave ikakvog odgovora u propisanom roku (uz ispunjenje ostalih pretpostavki propisanih u članku 156. ZUP-a). Slijedom navedenog, budući da je tužiteljica 31. ožujka 2021. podnijela predstavku, na koju je tuženik u primjerenom roku odgovorio, tuženik povodom predstavke i povodom daljnjih podnesaka tužiteljice, u pogledu merituma stvari, nije bio dužan niti ovlašten donositi daljnje upravne ili neupravne akte.
10.2. Sud smatra potrebnim obrazložiti da se u konkretnom slučaju nije radilo o predstavci koja bi bila povod za pokretanje upravnog postupka protiv tuženika u skladu s odredbom članka 42. stavaka 1. i 2. ZUP-a i članka 29. stavka 2. ZSDU, jer je povodom predstavke tužiteljice podnesene Ministarstvu pravosuđa i uprave u istoj stvari nadležno tijelo već provelo inspekcijski nadzor nad radom tuženika, u kojem je u konačnici utvrđeno da u postupku rasporeda M. T. nije bilo nezakonitosti.
10.3. Radi svega navedenog, tuženik je pravilno odlučio kada je osporavanim rješenjem odbacio kao nedopuštenu žalbu tužiteljice od 31. svibnja 2021. te osporavanim upravnim aktom nije povrijeđen zakon na štetu tužitelja, stoga je sud na temelju članka 57. stavka 1. ZUS-a odbio tužbeni zahtjev kao neosnovan.
11. U odnosu na odluku suda o odbacivanju dijela tužbe, a koji se u bitnom odnosi na navodno nezakonito postupanje tuženika, ističe se da predmet upravnog spora prema odredbi članka 3. stavka 1. ZUS-a može biti samo ocjena zakonitosti postupanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava kojim je povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes stranke protiv kojeg nije dopušteno izjaviti redoviti pravni lijek (točka 2.). Navedena odredba odnosi se isključivo na postupanje kod kojeg se o prigovoru ne odlučuje upravnim aktom i tuženik je pružatelj javne usluge iz članka 157. i 158. ZUP-a (što se ne odnosi na ovaj predmet), budući da se postupak u svim ostalim slučajevima završava donošenjem upravnog akta.
11.1. Nadalje, sud uočava kako se tužiteljica u tužbi poziva na odredbe Zakona o sustavu unutarnjih kontrola u javnom sektoru (Narodne novine, broj 78/15 i 102/19, dalje: ZSUK), međutim odredbama tog zakona nije propisan pravni put zaštite treće osobe kad je riječ o postavljanju rukovoditelja unutarnje revizije.
11.2. U konkretnom se slučaju ne radi niti o drugom obliku postupanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava o kojem se ne donosi rješenje, a kojim bi bilo povrijeđeno osobno pravo i/ili pravni interes tužiteljice, prema odredbama članaka 155. i 156. ZUP-a. Kako je ranije navedeno, zaštitom od drugog postupanja javnopravnog tijela (članak 156. ZUP-a) moglo bi biti obuhvaćeno samo propuštanje dostave ikakvog odgovora u propisanom roku (uz ispunjenje ostalih pretpostavki propisanih u članku 156. ZUP-a).
11.3. S obzirom na to da je sud utvrdio da zahtjev za utvrđenje nezakonitog postupanja ne mogu biti predmet ovog upravnog spora, predmet istog ne mogu biti niti nuzgredni zahtjevi za naknadu štete od tuženika, a niti nalaganje isplate M. T. u državni proračun, jer isti nije stranka u ovom sporu.
11.4. Slijedom svega navedenog, sud je utvrdio da u odnosu na ovaj dio tužbe ne postoje pretpostavke za vođenje ovog upravnog spora, jer je tužba podnesena u stvari koja ne može biti predmet upravnog spora (članak 30. stavak 1. točka 7. ZUS- a), radi čega je tužbu u ovom dijelu odbacio kao nedopuštenu.
12. Budući da je tužiteljica u cijelosti izgubila u sporu time nema pravo niti na naknadu troškova spora u skladu s odredbom članka 79. stavka 4. ZUS-a.
U Zagrebu, 18. kolovoza 2022.
Sudac:
Janja Topol, v.r.
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude i rješenja dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude. Žalba odgađa izvršenje pobijane presude (članak 66. i članak 70. ZUS-a).
