REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

Rijeka, Erazma Barčića 5

Poslovni broj: 11 Us I-365/2022-6

U I M E R E P U B L I K E H R V AT S K E

P R E S U D A

I

R J E Š E NJ E

Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Dubravki Zec, uz sudjelovanje zapisničarke Glorije Fićor, u upravnom sporu tužiteljice M. J. iz M., koju zastupa opunomoćenik D. Č., odvjetnik u P., protiv tuženika Državnog inspektorata, Područnog ureda Rijeka, Službe građevinske inspekcije, Ispostava Pazin, P., radi rekonstrukcije građevine, 14. srpnja 2022.,

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev radi oglašavanja ništavim i poništenja rješenja Državnog inspektorata, Područnog ureda Rijeka, Službe građevinske inspekcije, Ispostave u Pazinu KLASA: UP/I-362-02/22-02/182, URBROJ: 443-02-02-17-22-3 od 2. ožujka 2022.

r i j e š i o  j e

Odbija se prijedlog tužiteljice za određivanje odgodnog učinka tužbe.

Obrazloženje

1. Rješenjem Državnog inspektorata, Područnog ureda Rijeka, Službe građevinske inspekcije, Ispostave u Pazinu KLASA: UP/I-362-02/22-02/182, URBROJ: 443-02-02-17-22-3 od 2. ožujka 2022. u toč. 1. naređeno je vlasnici/investitorici, ovdje tužiteljici da u roku od 90 dana od dana zaprimanja ovog rješenja uskladi gradnju (rekonstrukciju) građevine ugostiteljsko-turističke namjene – caffe bar – buffet na k.č. .. k.o. M. građenu (rekonstruiranu) protivno pravomoćnoj građevinskoj dozvoli KLASA: UP/I-361-03/19-01/000126, URBROJ: 2168/02-03/010- 19-0008 od 3. prosinca 2019., s propisima kojima se uređuje gradnja. U toč. 2. naređeno je vlasnici/investitorici, ovdje tužiteljici, da u roku od daljnjih 15 dana ukloni gradnju protivnu navedenoj građevinskoj dozvoli (etažu I i II kata), ukoliko ne postupi po naredbi iz toč. 1. izreke utvđeno je da se protivnost gradnje građevine ugostiteljsko – turističke namjene – caffe bar – buffet sastoji u etažnosti građevine. Građevinskom dozvolom odobrena je etaža prizemlja dok je u naravi započeta gradnja treće etaže. U toč. 4.-10. sadržana su ostala popratna upozorenja.

2. Tužiteljica je protiv tuženika pravodobno ovom sudu podnijela tužbu kojom osporava zakonitost navedenog rješenja zbog pogrešne primjene materijalnog prava, povrede pravila postupka te nepravilno utvrđenog činjeničnog stanja. U tužbi u bitnom navodi da joj je za gradnju na predmetnoj čestici izdana pravomoćna građevinska dozvola te da je nakon početka gradnje sukladno dozvoli i po prostornom planu zatražila izdavanje izmjene građevinske dozvole te je priložila odgovarajuću dokumentaciju, i to glavni projekt, a o kojoj općina Medulin još uvijek nije donijela konačno rješenje. Smatra da se radi o eklatantnom primjeru šutnje administracije, dok s druge strane tuženik kao Državni inspektorat postupa ekspresno i donosi pobijano rješenje. Predlaže stoga sudu donošenje presude kojom se poništava rješenje tuženika bez vraćanja predmeta na ponovni postupak tuženiku ili kojom se isto oglašava ništavim. Ujedno je zatraženo temeljem odredbe čl. 26. st. 2. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17 i 110/21, dalje: ZUS) određivanje odgodnog učinka tužbe.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom ponavlja navode iz osporenog rješenja i predlaže da sud tužbeni zahtjev odbije.

4. U tijeku spora održana je rasprava na ročištu održanom 6. srpnja 2022. Na predmetnom ročištu opunomoćenik tužiteljice je istaknuo kako ostaje u cijelosti kod navoda iz tužbe, ukazujući na činjenicu da pobijano rješenje uopće ne sadrži mjerodavne odredbe Zakona o gradnji, već se spominje samo provedbeni zakon - Zakon o Državnom inspektoratu. Naime, tužiteljica je mišljenja da je ona sukladno odredbama čl. 106a., 125. i 126. Zakona o gradnji mogla pristupiti gradnji i to s obzirom da postoji pravomoćna dozvola, ona je mogla na temelju izmjene i dopune glavnog projekta nastaviti s gradnjom, što je i učinila budući da je ishodila glavni projekt koji je rađen od stručnih osoba te je nadzor povjerila nadzornom inženjeru, a koji sasvim sigurno ne bi izradili tu dokumentaciju da se gradnja ne može nastaviti onako kako je učinjeno na terenu. Tim odredbama propisano je da se izmjene i dopune građevinske dozvole mogu ishoditi sve do podnošenja zahtjeva za izdavanje uporabne dozvole. Dakle nije bilo ni potrebno ishoditi izmjenu i dopunu građevinske dozvole jer je izrađen glavni projekt. Unatoč tome tužiteljica je podnijela uredan zahtjev za izdavanje izmjena i dopuna građevinske dozvole, a Općina Medulin umjesto da postupa po tom zahtjevu i u tom zakonskom roku izda rješenje o izmjeni i dopuni građevinske dozvole, ona je počela prijavljivati tužiteljicu Državnom inspektoratu i održavati konferencije za medije ispred tog objekta. Čitavo to vrijeme njen zahtjev bio je u ladici te je ona podnijela žalbu zbog šutnje administracije, a Ministarstvo je odmah reagiralo i tražilo očitovanje od Općine zašto nisu donijeli rješenje u propisanom roku. Nakon toga Općina prije dva dana dostavlja potpisanom opunomoćeniku tužiteljice zaključak kojim poziva da se dopuni zahtjev na način da se pisano izjasni po kojem se prostornom planu planira ishođenje izmjena i dopuna građevinske dozvole. Dakle, očito je predmet tek sada uzet u rad, a takav zaključak mogao se i odmah uputiti, ali je očito razvidno da zahtjev tužiteljice nije nezakonit, odnosno da nije protivan prostorno-planskoj dokumentaciji, jer da jeste već bi bio odbijen. Tu dokumentaciju je tužiteljica dostavila u spis. Tužiteljica smatra da je temeljem odredbe čl. 45. st. 2. ZUS-a potrebno ovaj spor prekinuti do pravomoćnog okončanja postupka pred Općinom Medulin radi izmjena i dopuna građevinske dozvole. U tom dijelu ukazuje i na situaciju koja bi se mogla dogoditi, a koja uredno ukazuje i na opravdanost donošenja rješenja o odgodi izvršenja, a to je da se naloži uklanjanje objekta te da potom bude donijeto rješenje kojim se dozvoljava nastavak gradnje, što bi značilo da će za tužiteljicu nastati nenadoknadiva šteta jer će se očito u takvoj situaciji morati ukloniti kompletan objekt pa i onaj dio za koji postoji pravomoćna građevinska dozvola jer statički izračuni neće moći podnijeti uklanjanje većeg dijela zgrade bez utjecaja na prizemni dio. Predložila je saslušanje nadzornog inženjera D. B., glavnog projektanta E. S. te provođenje građevinskog vještačenja radi utvrđivanja činjenica da li je predmetni zahtjev u skladu s prostornim planom Općine Medulin.

5. Radi ocjene zakonitosti pobijanog rješenja tuženika izvršen je uvid u dokumentaciju koja prileži spisu upravnog spora te dostavljenom spisu upravnog postupka. Pri tome je sud odbio provesti ostale po tužiteljici predložene dokaze ocijenivši da potonji nisu relevantni za rješavanje ove upravne stvari kraj činjenica koje su u ovom sporu nesporne te činjenica koje su utvrđene uvidom u dokumentaciju koja prileži spisima predmeta upravnog postupka i upravnog spora.

6. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, sud je utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. U pogledu dijela tužbenog zahtjeva za oglašivanje ništavim osporenog rješenja valja reći kako se radi se o izvanrednom pravnom lijeku, pri čemu je ništavost najteži oblik nezakonitosti upravnog akta za koji se vežu najteže pravne posljedice. Ništavi akt ne proizvodi pravne učinke pa se oglašivanjem akta ništavim, smatraju ništavim i pravni učinci akta. Upravni akt može se oglasiti ništavim bez vremenskog ograničenja, a protekom vremena ništavi akt ne može konvalidirati. Zato su razlozi oglašivanja rješenja ništavim taksativno propisani zakonom i javnopravno tijelo odnosno sud ne može rješenje oglasiti ništavim izvan tih zakonom propisanih razloga.

8. Odredbom čl. 128. st. 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ broj 47/09 i 110/21, dalje: ZUP) propisano je da se rješenje može oglasiti ništavim iz slijedećih razloga: 1. ako je doneseno u stvari iz sudske nadležnosti, 2. ako je doneseno u stvari o kojoj se ne može rješavati u upravnom postupku, 3. ako njegovo izvršenje nije pravno ili stvarno moguće, 4. ako se njegovim izvršenjem čini kazneno djelo, 5. ako je doneseno bez prethodnog zahtjeva stranke, a na koje stranka naknadno izričito ili prešutno nije pristala, 6. ako sadržava nepravilnost koja je po izričitoj zakonskoj odredbi razlog za ništavost rješenja.

9. Cijeneći sadržaj citirane odredbe sud nije našao da bi u konkretnom slučaju bio ispunjen bilo koji od navedenih razloga za oglašivanje osporenog rješenja ništavim, pri čemu tužiteljica u sporu izričito niti ne navodi neki od razloga predviđenih zakonom, već samo paušalno ukazuje na ništavost.

10. Slijedom navedenog, valjalo je odbiti tužbeni zahtjev radi oglašavanja ništavim osporenog rješenja tuženika.

11. U odnosu na preostali dio tužbenog zahtjeva valja navesti slijedeće.

12. Odredbom čl. 112. st. 1. Zakona o državnom inspektoratu ("Narodne novine" broj 115/18 dalje: ZDI) propisano je da u provedbi inspekcijskog nadzora građevinski inspektor rješenjem naređuje investitoru odnosno vlasniku građevine rok u kojemu je obvezan uskladiti: 1. građenje s građevinskom dozvolom ako utvrdi da se građevina gradi protivno izvršnoj građevinskoj dozvoli, 2. građenje s glavnim projektom, drugim propisima ili pravilima struke koji se odnose na građenje građevine ako utvrdi da se građevina koja se može graditi bez građevinske dozvole gradi protivno glavnom projektu, propisima odnosno pravilima, 3. građevinu izgrađenu protivno građevinskoj dozvoli odnosno glavnom projektu s propisima kojima se uređuje gradnja. Odredbom st. 2. istog članka propisano je da prije donošenja rješenja iz st. 1. toč. 1. i 2. ovoga članka građevinski inspektor naređuje investitoru odnosno vlasniku građevine i mjeru obustave građenja do usklađenja građenja s građevinskom dozvolom odnosno s glavnim projektom, prostornim planom, drugim propisima ili pravilima struke, a što utvrđuje tim rješenjem. St. 3. istog članka propisano je da rješenjem iz st. 1. ovoga članka građevinski inspektor naređuje investitoru i poduzimanje mjere uklanjanja građevine odnosno njezina dijela ako u određenom roku ne uskladi građenje odnosno građevinu na način određen tim rješenjem. Odredbom st. 4. istog članka određeno je da se iznimno od st. 1. toč. 1. i 2. ovoga članka, usklađivanje građenja s građevinskom dozvolom odnosno glavnim projektom, drugim propisima ili pravilima struke koji se odnose na građenje građevine ne naređuje ako se utvrde neotklonjive nepravilnosti zbog kojih je ugrožena stabilnost građevine i stabilnost okolnih građevina ili je na drugi način ugrožen život ljudi.

13. U konkretom slučaju tužiteljica ne osporava gradnju protivno pravomoćnoj građevinskoj dozvoli već svoje postupke opravdava činjenicom da je u konkretnom slučaju podnesen zahtjev za izdavanje izmjene već izdane građevinske dozvole.

14. Međutim, vezano za predmetno valja reći kako čl. 106.a, 125. i 126. Zakona o gradnji („Narodne novine“ broj 153/13, 20/17, 39/19, 125/19, dalje: Zakon o gradnji), na koje se poziva tužiteljica, nije propisano da bi se u tijeku gradnje moglo odstupiti od građevinske dozvole prije nego što se traži izmjena ili dopuna građevinske dozvole već naprotiv da se od građevinske dozvole u tijeku gradnje može odstupiti ako se ishoduje izmjena ili dopuna građevinske dozvole, stoga su tužbeni navodi neosnovani i u tom dijelu. Ovo iz razloga što se sukladno odredbi čl. 106. a st. 2. Zakona o gradnji izmjene tijekom građenja može učiniti na temelju izmjene i/ili dopune glavnog projekta koji je sastavni dio građevinske dozvole na temelju koje se gradi samo ukoliko se radi o radovima kojima se ne mijenja usklađenost građevine s utvrđenim lokacijskim uvjetima, s što u konkretnom slučaju nesporno nije ispunjeno, obzirom da je tužiteljica odstupila od osnovne građevinske dozvole promjenom broja etaža (građevinskom dozvolom odobrena etaža prizemlja dok je u naravi započeta gradnja treće etaže).

15. Nastavno na navedeno valja reći kako je sud odbio prijedlog tužiteljice da ovaj spor prekine do donošenja odluke o izmjeni građevinske dozvole, budući da se gradnji može pristupiti tek po izvršnosti izmjene građevinske dozvole (čl. 125. st. 2. u vezi čl. 53. st. 3. Zakona o gradnji), stoga to pitanje ne može biti prethodno pitanje u odnosu na pobijano rješenje kojim je tužiteljici naloženo usklađenje gradnje.

16. Iz istog razloga tužiteljica neosnovano smatra kako se u postupku donošenja pobijanog rješenja tuženika glede pitanja izdavanja izmjene građevinske dozvole radilo o prethodnom pitanju sukladno odredbi čl. 55. ZUP-a.

17. Nadalje, sud smatra neosnovanima i navode tužiteljice glede navodno nejasne i neprovedive izreke pobijanog rješenja tuženika. Naime, izreka pobijanog rješenja sastavljena je u skladu s ranije citiranom odredbom čl. 112. st. 1. ZDI-a. U konkretnom slučaju iz izreke pobijanog rješenja nedvojbeno je jasno o kojim se odstupanjima od građevinske dozvole radi, a radi kojeg je naloženo usklađenje s građevinskom dozvolom, odnosno s propisma kojima se uređuje gradnja.

18. Nastavno, ističe se kako navodi tužiteljice kojima se ukazuje na povredu pravila upravnog postupka nisu osnovani. Naime, odredbom čl. 30. ZUP-a propisano je da se u postupku stranci mora omogućiti izjašnjavanje o svim činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje upravne stvari te se bez prethodnog izjašnjavanja stranke postupak može provesti samo ako se usvaja zahtjev stranke ili ako odluka u postupku nema negativan učinak na pravne interese stranke ili kad je tako propisano zakonom.

19. U konkretnom slučaju tako nije propisano zakonom, rješenje tuženika ima negativan učinak na pravne interese tužiteljice, no u postupanju tuženika nema elemenata nezakonitosti, kako to pogrešno ukazuje tužiteljica, obzirom je dostava kojom je tužiteljici kao stranci omogućilo izjašnjavanje izvršena na zakonom propisan način. Naime, uvidom u spis upravnog postupka utvrđeno je da je tužiteljica, kao što to i sama priznaje u tužbi, sudjelovala u upravnom postupku, obzirom da se po pozivu tuženika očitovala u vezi predmetne gradnje.

20. Dakle, iz navedenog je razvidno kako je tužiteljici omogućeno da se očituje u upravnom postupku sukladno citiranoj odredbi čl. 30. ZUP-a te time nije povrijeđeno pravo tužiteljice na izjašnjavanje.

21. Pri tome se ističe da odredba čl. 106. st. 4. ZDI-a znači da se rješenje može donijeti i bez saslušanja stranke, ali ne i bez prethodnog očitovanja stranke na činjenice koje su utvrđene inspekcijskim pregledom. Navedeni stav je izražen i u odluci Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž-4007/18 od 17. travnja 2019. u kojoj je navedeno da izvođenje dokaza saslušanjem stranke i sudjelovanje stranke u postupku nisu jednoznačni pojmovi te je nadalje navedeno da je saslušanje stranke jedan od načina utvrđivanja činjenica bitnih za donošenje pravilne i zakonite odluke u upravnom postupku dok je sudjelovanje stranke u postupku jedan od osnovnih elemenata prava na pravičan postupak kojim je stranci omogućeno da se izjasni o svim bitnim okolnostima važnim za rješavanje upravne stvari, a što je u konkretnom slučaju tužiteljici omogućeno.

22. U odnosu na prigovor tužiteljice kako joj je protuzakonito zabranjena gradnja u cijelosti, smatrajući kako se zabrana gradnje ne može ni na koji način odnositi na gradnju suklano pravomoćnoj građevinskoj dozvoli, tužiteljici se ukazuje na izričit sadržaj odredbe čl. 119. st. 3. ZDI-a kojom je propisano da je nakon zatvaranja gradilišta posebnim službenim znakom zabranjeno svako građenje na zatvorenom gradilištu, osim radova koji se izvode radi izvršenja rješenja građevinskog inspektora. Stoga se i navedeni prigovori tužiteljice ocjenjuju neosnovanima.

23. Slijedom svega navedenog, na temelju odredbe čl. 57. st. 1. ZUS-a odlučeno kao u izreci ove presude.

24. Odluka o trošku temelji se na čl. 79. st. 4. ZUS-a pa tužiteljici, koja je u cijelosti izgubila predmetni spor, ne pripada pravo na naknadu troškova spora.

25. Tužiteljica je okviru tužbe postavila i prijedlog za određivanje odgodnog učinka tužbe, navodeći u bitnome da će joj izvršenjem osporenog rješenja nastati enormna šteta.

26. Odredbom čl. 26. st. 2. ZUS-a propisano je da sud može odlučiti da tužba ima odgodni učinak ako bi se izvršenjem pojedinačne odluke ili upravnog ugovora tužitelju nanijela šteta koja bi se teško mogla popraviti, ako zakonom nije propisano da žalba ne odgađa izvršenje pojedinačne odluke, a odgoda nije protivna javnom interesu.

27. Dakle, da bi sud odredio odgodni učinak tužbe uvjeti iz citirane odredbe čl. 26. st. 2. ZUS-a trebaju biti kumulativno ispunjeni. Međutim, u konkretnom slučaju ti uvjeti nisu ispunjeni budući da tužiteljica u prilog svojih navoda o nastanku štete nije priložila dokaze iz kojih bi bilo razvidno da bi se tužiteljici nanijela šteta koja bi se mogla teško popraviti. Neispunjavanje jednog od zakonom propisanih uvjeta je razlog za odbijanje prijedloga za određivanje odgodnog učinka tužbe.

28. Stoga, kako nisu ispunjeni uvjeti iz čl. 26. st. 2. ZUS-a valjalo je odbiti prijedlog tužiteljice za određivanje odgodnog učinka tužbe i odlučiti kao u izreci rješenja.

U Rijeci 14. srpnja 2022.

Sutkinja

Dubravka Zec v.r.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokome upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana dostave presude.

Protiv rješenja o odgodnom učinku žalba nije dopuštena.