REPUBLIKA HRVATSKA

VRHOVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Broj: Revr 684/2017-2

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Vrhovni sud Republike Hrvatske, u vijeću sastavljenom od sudaca Ivana Vučemila predsjednika vijeća, Darka Milkovića člana vijeća i suca izvjestitelja, Viktorije Lovrić članice vijeća, Jasenke Žabčić članice vijeća i Marine Paulić članice vijeća, u pravnoj stvari I tužiteljice KT OIB [osobni identifikacijski broj] iz [adresa]., koju zastupa punomoćnik Davorin Grgić, odvjetnik u Zagrebu i II tužiteljice KTG OIB [osobni identifikacijski broj] iz [adresa]., koju zastupa punomoćnik Davorin Grić, odvjetnik u Zagrebu i ZT, dipl. pravniku, protiv tuženice Republike Hrvatske, zastupana po Općinskom državnom odvjetništvu u Zagrebu, Građansko upravni odjel, radi naknade štete, odlučujući o reviziji tuženice protiv presude Županijskog suda u Zagrebu, poslovni broj Gž R- 879/14-2 od 4. travnja 2017., kojom je potvrđena presuda Općinskog radnog suda u Zagrebu, poslovni broj Pr-12409/13-43 od 15. travnja 2014. ispravljena rješenjem istog suda poslovni broj Pr-12409/13-46 od 25. travnja 2014. i rješenjem o ispravku od 11. srpnja 2017., u sjednici održanoj 12. srpnja 2022.,

p r e s u d i o  j e :

Prihvaća se revizija tuženice te se preinačuje presuda Županijskog suda u Zagrebu, poslovni broj Gž R-879/14-2 od 4. travnja 2017. i presuda Općinskog radnog suda u Zagrebu, poslovni broj Pr-12409/13-43 od 15. travnja 2014. ispravljena rješenjem o ispravku od 25. travnja 2014. i od 11. srpnja 2017. i sudi;

Odbija se kao neosnovan tužbeni zahtjev kojim I tužiteljica LT i II tužiteljica KTG traže da im Republika Hrvatska isplate 2.825.251,00 kn sa zakonskom zateznom kamatom tekućom na iznos od 553.511,24 kn od 1. siječnja 2006. do isplate, na iznos od 582.092,38 kn od 1. siječnja 2007. pa do isplate, na iznos od 649.888,61 kn od 1. siječnja 2008. pa do isplate, na iznos od 778.448,00 kn od 1. siječnja 2009. pa do isplate i na iznos 261.310,60 kn od 1. siječnja 2007. pa do isplate.

Nalaže se tužiteljicama da tuženici naknadi parnični trošak od 202.450,00 kn, u roku od 8 dana.

Obrazloženje

1. Ispravljenom prvostupanjskom presudom naloženo je tuženici da I i II tužiteljicama isplati 2.825.251,00 kn sa zateznim kamatama na pojedine iznose pobliže određene u izreci (toč. I izreke) te da im naknadi parnični trošak od 221.620,10 kn sa zateznom kamatom od presuđenja pa do isplate (toč. II izreke).

2. Drugostupanjskom presudom potvrđena je prvostupanjska presuda.

3. Protiv navedene presude reviziju je podnijela tuženica zbog pogrešne primjene materijalnog prava. Predlaže preinačiti drugostupanjsku presudu i prvostupanjsku presudu i odbiti tužbeni zahtjev tužitelja, podredno ukinuti nižestupanjske presude i predmet vratiti sudu prvog stupanja na ponovno suđenje.

4. U odgovoru na reviziju tužiteljice ističu da revizijski navodi nisu osnovani pa predlažu odbiti reviziju.

5. Revizija je osnovana.

6. Postupajući prema odredbi čl. 392. a) st. 1., Zakona o parničnom postupku ("Narodne novine", broj 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 2/07, 84/08, 96/08, 123/08, 148/11 i 25/13 – dalje: ZPP), Vrhovni sud Republike Hrvatske je u povodu revizije ispitao pobijanu presudu samo u onom dijelu u kojem se ona pobija revizijom i samo u granicama razloga određeno navedenih u reviziji.

7. Predmet spora je zahtjev tužiteljice za naknadu štete za koju tvrde da im je prouzročena od strane nadležnih tijela tuženice na način da im je neosnovano uskraćeno donošenje rješenja o odobrenju za rad u vidu izgubljene zarade u razdoblju od 1. rujna 2005. kada su trebale početi s obavljanjem ljekarničke djelatnosti pa do 30. rujna 2009., kad je izrađen periodički obračun.

8. Tijekom prvostupanjskom postupka sud prvog stupnja utvrdio je sljedeće;

- da su tužiteljice zaposlene kao magistre farmacije u ljekarni „Črnomerec” Prilaz baruna Filipovića 11., koja se još uvijek nalazi u sustavu Doma zdravlja Zagreb-Zapad,

- da je na temelju Programa o davanju u zakup iz 1996. Grad Zagreb na temelju čl. 32. st. 2. Zakona o zdravstvenoj djelatnosti i čl. 3. Pravilnika o uvjetima za davanje u zakup zdravstvenih ustanova primarne zdravstvene zaštite i lječilišta donio 17. srpnja 1996. Črnomerec s tim da je točkom III tog zaključka utvrđeno da se ljekarnička jedinica daje u zakup djelatnicima Doma zdravlja Črnomerec koje rade u navedenoj ljekarničkoj jedinici, a točkom IV je utvrđeno da će troškove vezane uz ljekarničku jedinicu snositi ti djelatnici (konkretno I i II tužiteljice) koje su doista o svom trošku ljekarnu preuredile na način da je udovoljavala uvjetima za rad,

- da su tužiteljice pravomoćnom i ovršnom presudom Općinskog suda u Zagrebu posl. broj P3037/01 od 25. lipnja 2001. stekle pravo zakupa navedene ljekarne te je naloženo Domu zdravlja Črnomerec zaključiti s tužiteljicama ugovor o zakupu koji je sa Domom zdravlja Zagreb-Zapad sklopljen rješenjem o ovrsi istog suda posl. br. Ovr-1426/05 od 6. srpnja 2005., dana 13. srpnja 2005., s time da je po odluci Upravnog vijeća privatna praksa tužiteljica trebala započeti 1. rujna 2005.,

- da sukladno odredbi čl.13. Pravilnika o uvjetima za davanje u zakup zdravstvenih ustanova primarne zdravstvene zaštite i lječilišta Odluku o početku davanja u zakup jedinice zakupa donosi Upravno vijeće Doma zdravlja uz suglasnost županije,

- da je na 15. sjednici Upravnog vijeća održanoj 13. srpnja 2005. donesena Odluka o izmjeni programa zakupa i Odluke o početku davanja u zakup jedinice zakupa te su obje odluke proslijeđene Gradskom poglavarstvu Grada Zagreba, kako bi se ishodila suglasnost na iste,

- da je Gradsko poglavarstvo Grada Zagreba 22. srpnja 2005. donijelo Zaključak kojim se uskraćuje suglasnost na Odluku o izmjenama i dopunama Programa zakupa Doma zdravlja Zagreb-Zapad kao i Zaključak kojim je uskraćena suglasnost na Odluku o početku davanja u zakup predmetne ljekarničke jedinice zakupa Doma zdravlja Zagreb-Zapad,

- da su tužiteljice 12. srpnja 2005. putem Doma zdravlja Zagreb podnijele Ministarstvu zdravstva i socijalne skrbi u smislu čl. 142. i 143. Zakona o zdravstvenoj zaštiti uz potrebnu dokumentaciju i osobni zahtjev za donošenje rješenja o odobrenju za rad, na koje se ono oglušilo,

- da je po primitku navedenog zahtjeva Ministarstvu zdravstva i socijalne skrbi dopisom od 12. rujna 2005. zatražilo od Gradskog poglavarstva hitno očitovanje o razlozima zbog kojih to tijelo uskraćuje izdavanje traženih suglasnosti unatoč postojanju pravomoćne i ovršne presude,

- da se Gradsko poglavarstvo očitovalo da je glavni razlog uskrate davanja tražene suglasnosti da se građanima grada Zagreba osigura dostupna i kvalitetna zdravstvena zaštita, koja se između ostalog postiže i stabilnim financijskim stanjem u sustavu zdravstva odnosno stabilnim i pozitivnim poslovanjem domova zdravlja i to na način da se višak sredstava ostvaren kao dobit u ljekarničkoj djelatnosti upotrijebi za obavljanje i razvoj zdravstvene djelatnosti odnosno da Dom zdravlja u cijelosti posluje pozitivno, da su tužiteljice 11. studenoga 2005. podnijele Upravnom sudu RH tužbu zbog šutnje administracije koja je presudom tog suda Us-10486/05 od 23. travnja 2008. uvažena, a Ministarstvu zdravstva i socijalne skrbi RH je naloženo da u roku od 30 dana donese rješenje o zahtjevu tužiteljica,

- da je Ministarstvu zdravstva i socijalne skrbi RH rješenjem Klasa: UP/I-543- 05/05-02/38 ur br. 534-07-02-1/1-08-9 od 1. kolovoza 2008. odbilo zahtjev tužitelja za izdavanje rješenja o odobrenju obavljanja grupne prakse u zakupu u ljekarničkoj jedinici u Domu zdravlja Zagreb-Zapad u Zagrebu, Prilaz baruna Filipovića 11., s obrazloženjem da je zahtjev tužiteljice bez suglasnosti Gradskog poglavarstva Grada Zagreba nepotpun (Okružnica od 15. listopada 1996.),

- da su tužiteljice 4. rujna 2008. podnijele Upravnom sudu RH tužbu radi poništenja navedenog rješenja tuženika od 1. kolovoza 2008.,

- da je Upravni sud RH presudom posl. br. Us-9122/2008 od 2.12.2010. poništio pobijano rješenje jer je utvrdilo da je istim povrijeđen zakon na štetu tužiteljice te je naložio utuženom tijelu donošenje novog rješenja sukladno čl. 139. Zakona o zdravstvenog zaštiti kojim su propisani uvjeti koji moraju biti ispunjeni da bi privatnu praksu samostalno mogao obavljati zdravstveni djelatnik s visokom stručnom spremom,

- da je Ministarstvo zdravlja unatoč obvezi navedenoj u citiranoj presudi nije donijelo traženo rješenje,

- da su tužiteljice 13.4.2011., podnijele prijedlog Visokom upravnom sudu RH na temelju čl. 64. Zakona o upravnim sporovima,

- da je Visoki upravni su RH rješenjem posl. br. Us-3863/11 od 19.12. 2012. prihvatio zahtjev tužiteljica i naložio Ministarstvu zdravlja RH da u roku od 30 dana donese rješenje u svezi sa zahtjevom tužiteljica, koje unatoč navedenom i dalje ne postupa po istom i ne donosi nikakvo rješenje u svezi sa zahtjevom tužiteljica.

9. Na temelju takvog utvrđenja prvostupanjski sud zaključuje da su kraj izdane suglasnosti Grada Zagreba na davanje u zakup ljekarničke jedinice Doma zdravlja Črnomerec (pravnog prednika tuženika) Zaključkom od 17. srpnja 1996. na jedini postojeći Program davanja u zakup iz 1996. i donošenja pravomoćne sudske presude prvostupanjskog suda posl. br. P-3037/01 od 25.6.2001. kojom je utvrđeno da su tužiteljice stekle pravo zakupa ljekarne u zgradi [adresa], a Domu zdravlja Črnomerec je naloženo sklopiti ugovor o zakupu s tužiteljicama, koji je i sklopljen u postupku ovrhe, sve kasnije izmjene i dopune Programa iz 2005. nemaju nikakav pravni učinak na postojeći obveznopravni odnos, a da odbijanje zahtjeva tužiteljica za izdavanje rješenja o odobrenju obavljanja grupne privatne prakse u zakupu u ljekarničkoj jedinici u Domu zdravlja Zagreb – Zapad u Zagrebu, Prilaz baruna Filipovića 11., te nepostupanje po presudi Upravnog suda RH i rješenju Visokog upravnog suda RH, sve od strane Ministarstva zdravlja RH predstavlja nezakonit rad i kao takav štetnu radnju kojom je tužiteljicama počinjena utužena šteta koja je nastala kao neposredna posljedica nezakonitog rada navedenog ministarstva jer inače šteta ne bi nastala da njega nije bilo.

10. Drugostupanjski sud u pobijanoj presudi zaključuje da u okolnostima konkretnog slučaja-kada je evidentno riječ o nezakonitom radu Ministarstva zdravlja koje je, unatoč postojanju suglasnosti Grada Zagreba na davanje u zakup ljekarničke jedinice Doma zdravlja Črnomerec (pravnog prednika tuženika) od 17. srpnja 1996. na jedini postojeći Program davanja u zakup iz 1996. i pravomoćne sudske presude broj P-3037/01 od 25.6.2001. kojom je utvrđeno da su tužiteljice stekle pravo zakupa adaptaciji navedene ljekarne o trošku tužiteljica radi udovoljavanja uvjetima za rad, nezakonito odbilo zahtjev I i II tužiteljica za izdavanje rješenja o odobrenju obavljanja grupne privatne prakse u zakupu u ljekarničkoj jedinici u Domu zdravlja Zagreb- Zapad u Zagrebu, Prilaz baruna Filipovića 11., i nezakonito kroz dugi niz godina odbijalo postupiti po presudi Upravnog suda RH i rješenju Visokog upravnog suda RH, pa da stog je utužena šteta posljedica upravo tih propusta i da u konkretnom slučaju postoji pravno relevantna uzročna veza između rečenog nezakonitog i nepravilnog rada i nastale štete, a slijedom toga i obveza tuženice za naknadu utvrđene štete tužiteljicama.

11. Tuženica u reviziji ističe ne može odgovarati prema odredbi čl.13. Zakona o sustavu državne uprave ("Narodne novine", broj 75/93) jer se u konkretnom slučaju ne radi o nepravilnostima u radu ili nezakonitom radu Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi. Ističe da tužena ne može odgovarati za rad tijela jedinica područne (regionalne) samouprave, odnosno pravnih osoba koje imaju javne ovlasti jer se ne radi po povjerenim poslovima državne uprave, nego o poslovima koji su posebnim propisom (Pravilnikom o uvjetima za davanje u zakup ustanova primarne zdravstvene zaštite i lječilišta) dani u isključivu nadležnost Gradskog poglavarstva Grada Zagreba. Navodi da činjenica da je osnivač ustanove (Grad Zagreb) svojim postupcima na način da je odbio dati suglasnost na Odluku o davanju u zakup, ne može imati za posljedicu odgovornost tužene.

12. Navedeni prigovor tužene je osnovan.

13. Naime, nižestupanjski sudovi ispuštaju iz vida da je Gradsko poglavarstvo Grada Zagreba 22. srpnja 2005. donijelo Zaključak kojim se uskraćuje suglasnost na Odluku o izmjenama i dopunama Programa zakupa Doma zdravlja Zagreb-Zapad kao i Zaključak kojim je uskraćena suglasnost na Odluku o početku davanja u zakup predmetne ljekarničke jedinice zakupa Doma zdravlja Zagreb-Zapad. Dakle, time je osnivač predmetnog Doma zdravlja izmijenio, odnosno stavio izvan snage prvotnu suglasnost koju je dao na Program o davanju u zakup iz 1996. (Program zakupa kao i njegove izmjene, te odluku o početku davanja u zakup jedinice zakupa prema odredbama Pravilnik o uvjetima za davanje u zakup zdravstvenih ustanova primarne zdravstvene zaštite lječilišta "Narodne novine", broj 6/96, 29/97, 1/98, 45/99, 121/99, 112/00, 87/02, 150/02 i 7/03). U tom smislu je pogrešan zaključak prvostupanjskog suda da sve kasnije izmjene i dopune Programa iz 2005. nemaju nikakve učinke na postojeći (dotadašnji) obvezno pravni odnos.

14. Budući da je čl. 3. Pravilnika o uvjetima za davanje u zakup zdravstvenih ustanova primarne zdravstvene zaštite i lječilišta propisano da odluku o početku davanja u zakup jedince zakupa donosi upravno vijeće doma zdravlja uz suglasnost županije, odnosno grada Zagreba – to proizlazi da u predmetnom slučaju nije postojala prethodna suglasnost osnivača ustanove za davanje navedenog prostora u zakup, a što je propisani uvjet za donošenje pozitivnog Rješenja o odobravanju obavljanja grupne privatne prakse u zakupu u ljekarničkoj jedinici. To stoga što je postupak davanje u zakup jedinica zakupa doma zdravlja, postupak beneficiranog načina privatizacije koja je uvjetovana koordinacijom upravnog vijeća i ravnatelja zdravstvene ustanove uz suglasnost županijskog poglavarstva a u konkretnom slučaju Gradskog poglavarstva Grada Zagreba.

15. U vezi s tim, osnovano tužena u reviziji ističe da nije nigdje propisana obveza davanja suglasnosti za davanje u zakup prostorija za obavljanje ljekarničke djelatnosti tj. za beneficiranu privatizaciju već da je to propisano samo kao mogućnost (a ne kao obveza). Osnivač može uskratiti suglasnost za davanje u zakup zbog svojih ekonomskih razloga koje je i u konkretnom slučaju i predmetni osnivač naznačio. Osnivač je u svom dopisu od 6. listopada 2005. koji je uputio Ministarstvu zdravstva i socijalne skrbi obrazložio da je odbio dati suglasnost na zakup zbog osiguranja dostupne i kvalitetne zdravstvene zaštite, a koja se između ostalog postiže i stabilnim financijskim stanjem, odnosno poslovanjem domova zdravlja i to na način da se višak sredstava kao dobiti u ljekarničkoj djelatnosti, sukladno čl. 27. Zakona o ustanovama, upotrijebi za obavljanje i razvoj zdravstvene djelatnosti, odnosno da Dom zdravlja posluje pozitivno. Dom zdravlja Zapad bez ljekarne prihoduje godišnje 19.515.778,00 kn dok su rashodi 20.008,00 kn, dakle rezultat je negativan odnosno 492.871,00 kn. Nasuprot tome, poslovanje ljekarničke djelatnosti je pozitivno i to u godišnjem iznosu 685.379,00 kn pa u konačno Dom zdravlja posluje pozitivno za 192.508,00 kn. Navedeno obrazloženje osnivača je logično jer se financiranje domova zdravlja ne vrši isključivo iz sredstava državnog proračuna već se domovi zdravlja sufinanciraju i iz državnog proračuna i proračuna jedinica lokalne uprave i samouprave koji su njihovi osnivači.

16. Budući da je osnivač ustanove uskratio dati suglasnost za zakup, to postupanje ne može imati za posljedicu odgovornost tužene. Naime, obzirom da je uskraćena suglasnost to Ministarstvo zdravstva nije bilo u mogućnosti donijeti odluku o početku rada u privatnoj praksi. Upravo je radi rješenja pitanja tužiteljica navedeno Ministarstvo zatražilo žurno očitovanje od Gradskog poglavarstva Grada Zagreba o razlozima zbog kojih navedeno tijelo uskraćuje izdavanje suglasnosti, pri čemu je obrazloženje bilo da je suglasnost uskraćena isključivo zbog financijskih razloga.

17. U tom smislu pogrešan je i zaključak drugostupanjskog suda da je tužena odgovorna jer nije postupila po odlukama Upravnog suda RH, odnosno Visokog upravnog suda RH. Odluka Visokog upravnog suda RH donesena je povodom šutnje administracije dok je odlukom Upravnog suda RH poništeno rješenje Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi klasa UP- I-543-05-02/38 zato što se osporeno rješenje poziva na odredbu čl. 142. Zakona o zdravstvenog zaštiti te da rješenjem nije utvrđeno ispunjavaju li tužiteljice uvjete iz čl. 139. Zakona (čl. 142. Zakona o zdravstvenoj zaštiti propisano je da zahtjev za obavljanje privatne prakse se podnosi ministru nadležnom za zdravstvo koji rješenjem utvrđuje jesu li ispunjeni uvjeti za obavljanje privatne prakse sukladno čl. 139. Zakona). Dakle, niti jednom od odluka nije tužiteljicama priznato pravo na zakup.

18. Slijedom navedenog, osnovano tužena u reviziji prigovara da nisu ispunjeni uvjeti iz čl. 13. Zakona o sustavu državne uprave jer se u konkretnom slučaju ne radi o nepravilnostima u radu ili nezakonitom radu Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi. Stoga je na temelju čl. 395. st. 1. ZPP valjalo preinačiti pobijanu presudu i odbiti tužbeni zahtjev tužiteljica.

19. Na temelju čl. 154. st. 1. ZPP i čl. 163. ZPP a sukladno Odvjetničkoj tarifi o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika ("Narodne novine" broj 142/12) i to za i priloženom troškovniku i to za sastav odgovora na tužbu 1000 b i sastav podnesaka od 30. 6. 2008., 1000 b, sastav podneska od 2. 2. 2010., 2.825 b zastupanje na ročištima od 1. 4. 2009. i 3. 2. 2010. svako po 1000 b, te na ročištu 14.

4. 2010. i 16. 1. 2014. svako po 2.825, sastav žalbe 3.531 bod i sastav revizije 4.239 bodova, što ukupno iznosi 20.245 bodova uz vrijednost od boda od 10,00 kn tako da su tužiteljice dužne tuženici naknaditi trošak od 202.450,00 kn

Zagreb, 12. srpnja 2022.

Predsjednik vijeća:

Ivan Vučemil