Poslovni broj: UsI-2463/21-29
REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U ZAGREBU
Avenija Dubrovnik 6 i 8
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Ivanu Levaku, te zapisničarki Mateji Marjanović, u upravnom sporu tužitelja M. d.o.o., Z., OIB: ..., kojega zastupa opunomoćenik T. S., odvjetnik u OD B. D. V., Z., protiv tuženika Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, Z., OIB: ..., kojeg zastupaju opunomoćenici N. F., dipl.iur. i D. J., dipl.iur., radi financijskih ispravaka odobrenih sredstava, nakon zaključene javne i usmene rasprave dana 27. lipnja 2022. godine, u nazočnosti opunomoćenika tužitelja i tuženika, dana 1. srpnja 2022. godine,
p r e s u d i o j e
I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, KLASA: UP/I-910-04/19-02/551, URBROJ: 538-05- 2-2-2/92-19-10 od 21. studenog 2019. godine.
II. Odbija se tužitelj sa zahtjevom za naknadu troškova upravnog spora.
Obrazloženje
1. Tužitelj je podnio tužbu ovom sudu dana 12. prosinca 2019. godine protiv rješenja Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, KLASA: UP/I- 910-04/19-02/551, URBROJ: 538-05-2-2-2/92-19-10 od 21. studenog 2019. godine, kojim se u točki I. izreke usvaja prigovor tužitelja, izjavljen na postupanje Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost povodom Odluke o utvrđenoj nepravilnosti, KLASA: 018-07/17-03/184, URBROJ: 563-11-1/253-19-60 od 24. srpnja 2019. godine, i to u dijelu kojim se osporava točka 1. Odluke. Točkom II. izreke pobijanog rješenja odbija se prigovor tužitelja, izjavljen na postupanje Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost povodom Odluke o utvrđenoj nepravilnosti, KLASA: 018- 07/17-03/184, URBROJ: 563-11-1/253-19-60 od 24. srpnja 2019. godine, i to u dijelu kojim se osporava točka 2. Odluke. Točkom III. izreke nalaže se Fondu za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost da ponovno razmotri sve činjenice, te odluči povodom sumnje na nepravilnost, s tim da se u točki IV. izreke odbija zahtjev korisnika, ovdje tužitelja za naknadom troška u iznosu od 7.250,00 kn u korist suvlasnika zgrade na adresi Z..
2. Tužitelj navodi da je počinjena bitna povreda upravnog postupka iz članka 98. stavka 5. ZUP-a, jer se u točki I. i II. izreke pobijanog rješenja navodi da se prigovor djelomično usvaja, a djelomično odbija, jer Odluka o nepravilnostima od 24. srpnja 2019. godine ne sadrži nikakvu izreku podijeljenu u dvije točke. Pri tome se naglašava da je korisnik, ovdje tužitelj u ime i za račun suvlasnika višestambene zgrade na adresi u Z., sklopio ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava za projekt „Energetska obnova višestambene zgrade na adresi Z.“, registracijski broj ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava KK.04.2.2.01.0169, pa su prema tome podnositelji prigovora bili suvlasnici zgrade na predmetnoj adresi, koji su podnijeli prigovor protiv Odluke o nepravilnostima od 24. srpnja 2019. godine. Tužitelj ističe da se radi o upravnom ugovoru, te se poziva na članak 154. i članak 122. ZUP-a. Isti smatra da je dopušten prigovor tuženiku temeljem članka 154. ZUP-a protiv Odluke o nepravilnostima od 24. srpnja 2019. godine, te da je protiv pobijanog rješenja dopušteno pokrenuti upravni spor. U navedenim aktima počinjena je bitna povreda upravnog postupka iz članka 98. stavka 5. ZUP-a, jer su isti nerazumljivi i paušalni, te je pogrešno primijenjeno materijalno pravo. Tužitelj smatra da ugovaranje arbitrarne klauzule iz članka 18.7. Općih uvjeta ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava, kako se navodi u obrazloženju pobijanog rješenja, je zaključeno – sklopljeno na njegovu štetu. Jer, tužitelju nije prilikom zaključenja ugovora niti na koji način predočen propis, uputa i smjernica Europske komisije, koje se u pogledu određivanja financijskih korekcija primjenjuju na države članice Europske unije, a pri čemu se naglašava da nema nacionalnih akata, kojima se uređuje navedeno područje. Tužitelju je nejasno kako je tuženik utvrđivao sadržaj Aneksa 2. Uputa za prijavitelje – Postupci nabave za pravne osobe i obrtnike, a u dokaznom postupku proveo u ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava. Kako su podnositelji prigovora – korisnici bili suvlasnici predmetne zgrade, isti nisu niti pravne osobe, a niti obrtnici. Nadalje, Aneks 2. Uputa za prijavitelje nije niti opći akt, a niti opći akt donesen na temelju zakonskih ovlasti. U obrazloženju pobijanog rješenja se navodi da je pravo i obveza Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost kontrolirati je li korisnikovo postupanje prilikom provođenja nabave bilo sukladno Aneksu 2. Uputa, te korigirati nepravilnosti sukladno smjernicama Europske komisije, točnije Smjernicama za utvrđivanje financijskih ispravaka koje se u slučaju nepoštivanja pravila o javnoj nabavi Europske komisije primjenjuju na izdatke, koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija. Takve smjernice nisu bile predočene tužitelju, te nisu bile sastavni dio ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava. Nadalje, tuženik se poziva na članak 150. stavak 4. ZUP-a, koji propisuje da se upravni ugovor sklapa u pisanom obliku. Prema članku 151. stavku 2. ZUP-a, upravni ugovor je ništetan i iz razloga ništetnosti propisanih zakonom koji uređuje obvezne odnose, dok je prema članku 151. stavku 3. ZUP-a upravni ugovor ništetan i kad je ništetan dio tog ugovora, osim ako bi ugovor proizvodio pravne učinke i bez tog dijela. Tu se tužitelj poziva na članak 296. Zakona o obveznim odnosima, koji propisuje koje su odredbe općih uvjeta ugovora ništetne, te na članak 351. ZOO. Tužitelj tvrdi da se o načinu određivanja financijskih korekcija u ukupnom iznosu, u postotku ili za svaki dan zakašnjenja ili na koji drugi način uopće nije moglo pregovarati, pa je primjena takvog ugovorena načina izračuna financijskih korekcija ima karakter ugovorne kazne iz članka 350. do 356. ZOO, jer su nepravedne i protivne moralu, te nerazmjerno visoke. Stoga tužitelj predlaže smanjiti iznos financijske korekcije (ugovorne kazne) temeljem članka 354. ZOO, ako se nađe da je ona nerazmjerno visoka s obzirom na vrijednost i značenje objekta obveze, a na koju okolnost nerazmjernosti se predlaže vještačenje. Osim toga, tužitelj navodi da je povrijeđeno načelo razmjernosti iz članka 6. ZUP-a, a prilikom donošenja odluke o nepravilnostima od 24. srpnja 2019. godine, te pobijanog rješenja. Jer, u obrazloženju pobijanih akata uopće se ne spominje na koji način i je li uopće to načelo primjenjivo. Tužitelj osporava da je uopće mogla biti određena korekcija na paušalan način i primjenom nepostojećeg koeficijenta, ali da je primijenjeno pravilno načelo razmjernosti iz članka 6. ZUP-a, iznos korekcije bi se drugačije računao. Također, počinjena je bitna povreda načela upravnog postupka izjašnjavanja stranke iz članka 30., te članka 50. do 52. ZUP-a, jer Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost nije upoznao podnositelja prigovora o utvrđenim činjenicama, te o utvrđenim činjenicama nije omogućio očitovanje prilikom donošenja Odluke o nepravilnostima. Tuženik nije upoznao podnositelja prigovora o utvrđenim činjenicama, te nije o utvrđenim činjenicama omogućio očitovanje prilikom donošenja pobijanog rješenja. To se navodi vezano uz članak 122. stavak 2. ZUP-a. Isto tako prema načelima iz članka 144. stavka 2. Uredbe (EU) br. 1303/2013 prije podnošenja odluke o financijskoj korekciji, pokreće se postupak slanjem obavijesti o privremenim zaključcima svog ispitivanja, te komentara u roku od dva mjeseca. Tužitelj smatra da treba uzeti u obzir složenost postupka, te primijeniti temeljno načelo priznavanja prava na naknadu troškova, a to je načelo uspjeha (načelo causae).
3. Slijedom iznesenog tužitelj predlaže da sud poništi napadano rješenje i predmet vrati na ponovno postupanje. Isti traži naknadu troškova upravnog spora.
4. Tijekom upravnog spora tužitelj je dopunio svoje navode iz tužbe, te dao odgovor na netočne navode tuženika iz odgovora na tužbu. Pri tome isti naglašava da je pobijano rješenje nezakonito, te se poziva na recentnu upravno sudsku praksu u istovrsnim predmetima. Naime, pobijano rješenje je doneseno o stvari o kojoj se ne može rješavati u upravnom postupku. Stoga tuženik nije u uvodu pobijanog rješenja naveo propis o nadležnosti, što samo za sebe predstavlja procesnu povredu. Dakle, tuženik je prilikom donošenja rješenja postupao bez potrebnih zakonskih ovlasti, izvan svog djelokruga i bez ikakve nadležnosti. Tuženik je sam priznao u odgovoru na tužbu da pobijano rješenje proizlazi iz postupka koji nije upravni postupak. Ako sam tuženik tvrdi da se ne radi u upravnom postupku, tada se opravdano nameće pitanje kakav je to postupak, s time da tuženik nije zauzeo nikakav stav, a niti je ponudio bilo kakve argumente. Prema tuženiku je donošenju pobijanog rješenja prethodio neki neidentificirani postupak, koji nije upravni postupak, a da je u tom postupku pravna zaštita osigurana kroz institut prigovora, a o kojem je pak odlučeno pobijanim rješenjem. Tužitelj smatra da se ne radi o institutu prigovora iz ZUP-a, s time da prigovor iz ZUP-a se izjavljuje protiv upravnog ugovora ili drugog postupanja, kada se ne donosi rješenje (članak 12. stavak 3.), a isti se izjavljuje čelniku tijela, osim ako je ZUP-om drugačije propisano shodno članku 122. ZUP-a. Jedini slučaj, kada se prigovor ne izjavljuje čelniku tijela, je slučaj izjave tijelu koje na temelju zakona obavlja nadzor nad javnopravnim tijelom s kojim je stranka sklopila upravni ugovor (članak 154. ZUP-a). Dakle, prigovor o kojem je tužitelj odlučio nema gore navedena obilježja, pa je tuženik pobijanim rješenjem odlučio o prigovoru, koji je u biti pravno nepoznata kategorija u RH, te takav prigovor nije predviđen nijednim propisom i ne postoji ni propis koji bi određivao da se o takvom prigovoru odlučuje rješenjem. Stoga je očito da tuženik svoju ovlast za određivanje financijskih korekcija temelji na građansko pravnom ugovoru s tužiteljem. U propisima ne postoji nikakva javnopravna ovlast tuženika, Fonda ili Ministarstva na donošenje odluka o financijskim korekcijama, koje bi imale svojstvo pojedinačnog upravnog akta. Valjani pravni odnos u vezi dodijeljenih bespovratnih sredstava postoji samo na temelju ugovora i samo između tužitelja, Fonda i Ministarstva, kao ugovornih strana tog ugovora. Ako bilo koja strana smatra da su se ostvarili uvjeti za izricanje financijskih korekcija predviđenih u ugovoru, tada se u naplati takvih financijskih korekcija mora služiti pravnim sredstvima građanskog prava, a ne smije posezati i nametati pravna sredstava upravnog prava. Iz članka 28. Općih uvjeta proizlazi da su ugovorne strane dogovorile obvezujući protokol mirenja prije rješavanja spora pred sudom. Takvo disponiranje pravom na sudsku zaštitu tipično je obilježje obveznog prava i odnosa koordinacije, a strano je upravnom pravu i odnosu subordinacije. Tužitelj dalje navodi glede materijalnopravnih razloga nezakonitosti pobijanog rješenja da se Aneks 2. ne može primijeniti na tužitelja, budući da se radi o korisnicima bespovratnih sredstava, koji su fizičke osobe – suvlasnici zgrade na predmetnoj adresi. U Aneksu 2. su navedena pravila, koja se odnose na pravne osobe i obrtnike, te ista ne predstavljaju ni opći akt, a niti sastavni dio ugovora. Dakle, pravila iz Aneksa 2. ne obvezuju tužitelja, pa mu se ne može predbaciti da ih je povrijedio, a niti mu se ne može zbog toga odrediti financijska korekcija. Osim toga, tuženik je naveo neistinu prilikom tvrdnje da su Smjernice sastavni dio ugovora. Jer, Smjernice nisu navedene u Općim uvjetima, kao ni bilo kakva pravila o načinu određivanja financijskih korekcija. Da bi se odredila financijska korekcija, potrebno je utvrditi nepravilnost, koja se utvrđuje posebnom analizom za svaki pojedini slučaj. Tuženik nije proveo nikakvu analizu i nije posebno ocjenjivao okolnosti slučaja, već je nepravilnost i korekciju odredio paušalno i bez obrazloženja. Stoga je tužitelj specificirao svoj tužbenih zahtjev na način da sud usvoji tužbeni zahtjev i oglasi ništavim rješenje tuženika od 21. studenog 2019. godine i naloži tuženiku da istom naknadi troškove upravnog spora. Ukoliko sud smatra da je pobijano rješenje samo nezakonito, ali ne i ništavo, tužitelj predlaže da sud poništi pobijano rješenje od 21. studenog 2019. godine, a naloži tuženiku nadoknaditi tužitelju troškove upravnog spora.
5. U svom odgovoru na tužbu tuženik ostaje kod razloga i navoda iznijetih u obrazloženju pobijanog rješenja, te predlaže da sud odbije tužbu i tužbeni zahtjev. Pri tome tuženik ističe kako tužitelj u tužbi ponavlja navode iz prigovora izjavljenog na Odluku o utvrđenoj nepravilnosti od 24. srpnja 2019. godine, a o kojim navodima je razmatrano i riješeno u postupku koji je rezultirao donošenjem pobijanog rješenja. Pri tome se tuženik poziva na točku 12. Dokumentacije o nabavi, u kojoj je tužitelj propisao rok plaćanja 60 dana od ispostave računa, dok se člankom 4. Ugovora o izvođenju radova obvezao izvođaču isplatiti avans u visini 20 % ugovorene vrijednosti (sa uključenim PDV-om) po potpisu ugovora, te po uplati sredstava predujma od Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost, a koji se uračunava u ukupnu cijenu radova, te dalje po privremenim situacijama. Takvim postupanjem počinjena je nepravilnost, te je stoga određena financijska korekcija. Tuženik ističe da je sukladno članku 1. Zakona o uspostavi institucionalnog okvira za provedbu europskih strukturnih i investicijskih fondova u RH u financijskom razdoblju 2014.-2020. („Narodne novine“, broj: 92/14.) – dalje: Zakon, propisano da se u svrhu provedbe Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. godine o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo, te ostavljanju izvan snage Uredbe vijeća (EZ) br. 1883/2006 od 11. srpnja 2006. (dalje: Uredba) uspostavlja institucionalni okvir za upravljanje i provedbu europskih strukturnih i investicijskih fondova u RH u financijskom razdoblju 2014. – 2020. (dalje: ESI Fondovi), određuje institucije koje obavljaju funkcije Koordinacijskog tijela za upravljanje ESI fondovima i Neovisnog revizorskog tijela, te njihove funkcije i odgovornosti. Nadalje, u članku 5. Uredbe o tijelima u Sustavima upravljanja i kontrole korištenja Europskog socijalnog fonda, Europskog fonda za regionalni razvoj i Kohezijskog fonda, u vezi s ciljem „Ulaganje za rast i radna mjesta“ („Narodne novine“, broj: 107/14, 23/15, 129/15, 15/17. i 18/17.) propisano je da središnje tijelo državne uprave nadležno za poslove regionalnog razvoja i fondova EU Upravljačko tijelo za Operativni program „Konkurentnost i kohezija“, te, između ostaloga, provodi aktivnosti prevencija, otkrivanja i ispravljanja nepravilnosti, te, uzimajući u obzir utvrđene rizike, korektivne mjere i povrate nepropisno plaćenih iznosa s kamatama, utvrđuje učinkovite i razmjerne mjere za suzbijanje prijevara. Tuženik ističe da je u tijeku postupka rješavanja po prigovoru ovdje tužitelja utvrđeno da isti nije javni naručitelj u smislu Zakona o javnoj nabavi, te je navedenu nabavu radova, robe i/ili usluga za potrebe projekta trebao provoditi sukladno pravilima koje se primjenjuju na osobe koji nisu obveznici Zakona o javnoj nabavi, sukladno Aneksu 2. Nadalje, Aneks 2. je objavljen kao dio Uputa za prijavitelje Poziva na dostavu projektnih prijedloga, referenti broj:
KK.04.2.2.01, pa tuženik naglašava kako je isti oglašen na taj način upravo iz razloga da svi zainteresirani subjekti, odnosno potencijalni korisnici budu pravovremeno upoznati s pravilima projekta. U točki 5.2. Uputa za prijavitelje Poziva za dostavu projektnih prijedloga „Energetska obnova višestambenih zgrada“ propisano je da se kod podnošenja projektnih prijedloga i tijekom provedbe projekata, korisnici moraju pridržavati postupka javne nabave za subjekte koji su obveznici Zakona o javnoj nabavi, te načela opisanih u Aneksu 2. Uputa „Postupci nabave za osobe koje nisu obveznici zakona o javnoj nabavi“, ako se radi o subjektima koji nisu obveznici Zakona o javnoj nabavi. Troškovi projekata, koji uključuju nabavu mogu biti prihvatljivi samo pod uvjetom da je nabava provedena u skladu sa svim načelima i pravilima Zakona o javnoj nabavi, odnosno u skladu s odredbama Aneksa 2. Uputa. Svi postupci nabave provedeni u okviru prijavljenog projekta, a prije datuma stupanja na snagu Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava, moraju biti provedeni sukladno s načelima i pravilima propisanima u Zakonu o javnoj nabavi, odnosno odredbama iz Aneksa 2. Uputa, kako bi se mogli smatrati prihvatljivim. PT2 će provoditi postupak ex-post kontrole javne nabave prema uzorku. Kod postupaka nabava, gdje je utvrđeno postupanje koje nije u potpunosti usklađeno s načelima i pravilima javne nabave, te opisanim u Aneksu 2. Uputa, PT2 može donijeti odluku o financijskim korekcijama. Dakle, korisnik je s predmetnim pravilima bio upoznat, te je podnošenjem projektne prijave prihvatio projekt provesti u skladu sa zahtjevima utvrđenim Uputama. Tuženik ističe da se sukladno članku 1. stavku 2. Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava ista dodjeljuju korisniku sukladno uvjetima utvrđenim u Općim uvjetima i Posebnim uvjetima navedenog ugovora, a za koje je tužitelj izjavio da ih je u cijelosti primio na znanje i prihvatio. Korisniku su ugovorom dana na raspolaganja sredstava koja nije dužan vratiti, za svrhu provedbe projekta, a koja je nepoštivanjem odredbi Aneksa 2. izravno ugrožena postupanjem tužitelja. Tuženik navodi da je Smjernicama za utvrđivanje financijskih ispravaka, koje u slučaju nepoštivanja pravila o javnoj nabavi Komisija primjenjuje na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija, određen za svaku vrstu nepravilnosti u rasponu stopa ispravaka od 5 %, 10 %, 25 – 100%. Smjernicama je propisano da je ozbiljnost nepravilnosti povezana sa nesukladnošću s pravilima o javnoj nabavi i povezanog financijskog učinka na proračun Unije, koji se procjenjuju uzimanjem u obzir sljedećih čimbenika: razine tržišnog natjecanja, transparentnosti i jednakog postupanja. Sadržajem definicije nepravilnosti obuhvaćena je, kako stvarna šteta, tako i potencijalna šteta u situacijama kada nije moguće količinski točno odrediti financijske posljedice za određeni ugovor o nabavi. Tuženik se poziva na članak 143. stavak 1. i 2., te na članak 144. stavak 1. Uredbe EU br. 1303/2013. Nadalje, u postupku donošenja rješenja od 21. studenog 2019. godine utvrđeno je da je tužitelj u provođenju postupka nabave počinio nepravilnost, koja se odnosi na izmjenu načina plaćanja ugovorene cijene ugovaranjem isplate avansa izvođaču radova (odabranom ponuditelju), a što je protivno točki 12. Dokumentacije o nabavi, pa je utvrđeno postojanje nepravilnosti broj: 22 (znatna izmjena elemenata ugovora određenih u pozivu za nadmetanje ili Dokumentaciji o nadmetanju) sukladno Smjernicama. Za navedenu vrstu nepravilnosti propisana je stopa ispravka od 25 % iznosa ugovora plus vrijednost dodatnog iznosa ugovora proizašlog iz znatne izmjene elemenata ugovora. Nepravilnost je opisana na način da bitni elementi sklapanja ugovora uključuju, ali nisu ograničeni na cijenu, prirodu radova, rok dovršetka, uvjete plaćanja i korištene materijale, te da uvijek treba za svaki pojedini slučaj napraviti analizu, kako bi se utvrdio bitan element. Tako je tužitelj navedenom izmjenom načina plaćanja u ugovoru o izvođenju građevinskih radova, a koja nije bila predviđena dokumentacijom o nadmetanju, istog stavio u povlašteni položaj u odnosu na druge potencijalne ponuditelje, te narušio načelo transparentnosti i jednakog postupanja. Rok, način i uvjeti plaćanja smatraju se bitnim elementima ugovora, te se njihovom izmjenom, u odnosu na prvobitno propisano dokumentacijom o nadmetanju narušila ekonomska ravnoteža u korist jednog gospodarskog subjekta/ugovaratelja. Takvo postupanje tužitelja imalo je odvraćajući učinak za ostale potencijalne ponuditelje, jer treba uzeti u obzir i činjenicu da je u roku za dostavu ponuda zaprimljena samo jedna ponuda. U slučaju da je mogućnost avansnog plaćanja bila predviđena dokumentacijom za nadmetanje, ista je mogla dovesti do većeg broja ponuditelja, čime bi se postigla i viša razina tržišnog natjecanja. Tužitelj ne smije postupke nabave provoditi na način koji može imati učinak ograničenja tržišnog natjecanja i diskriminacije, odnosno koji bi na bilo koji način mogli dovesti do narušavanja tržišnog natjecanja ili imati diskriminirajući učinak, a što bi moglo našteti proračunu EU, tako da optereti proračun neopravdanim izdatkom. Osim toga tuženik ističe da postupak donošenja Odluke o utvrđenoj nepravilnosti nije upravni postupak, pa posredničko tijelo nije niti bilo u obvezi tražiti pojašnjenje korisnika. Također, pravna zaštita korisnika je osigurana kroz institut podnošenja prigovora na Odluku o utvrđenoj nepravilnosti, a u postupku odlučivanja po prigovoru doneseno je rješenje protiv kojega korisnik može pokrenuti upravni spor, a što znači da je pravna zaštita i u toj fazi postupka osigurana. Nadalje, tužitelj je potpisom ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava pristao na primjenu Smjernica. Naime, iste su sastavni dio ugovora, Dodatak 1.2.-Opći uvjeti-koji se primjenjuju na projekte financirane iz Europskih strukturnih i investicijskih fondova u financijskom razdoblju 2014.-2020., a kojima je u članku 18.7. propisano kako korisnik pristaje da mu Posredničko tijelo razine 2 (PT2) odredi financijske korekcije ili, ako je primjenjivo ekstrapolirane financijske korekcije, primjenjujući pri tome propise, upute i smjernice EK, koje se u pogledu određivanja financijskih korekcija primjenjuju na države članice EU ili nacionalne akte, kojima se uređuje navedeno područje.
6. Tijekom upravnog spora tuženik je naveo da ostaje kod prijedloga da sud odbaci tužbu u dijelu u kojem se pobija točka II. izreke pobijanog rješenja od 21. studenog 2019. godine, s obzirom da je ispunjeno više pretpostavki iz članka 30. stavka 1. ZUS-a. Nadalje, isti se protivi i nadalje tužbi i tužbenom zahtjevu, budući da je pobijano rješenje doneseno sukladno odredbama zakona. Isti smatra da članak 18. stavak 7. Općih uvjeta ugovora upućuje na nacionalne akte, kojima se uređuju nepravilnosti, a što posljedično upućuje na odredbe ZOO. Tuženik ističe da su u pobijanom rješenju navedene relevantne odredbe Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. godine, Zakona o uspostavi institucionalnog okvira za provedbu europskih strukturnih i investicijskih fondova u RH u financijskom razdoblju 2014.-2020. i Uredbe o tijelima u sustavima upravljanja i kontrole korištenja Europskog socijalnog fonda, Europskog fonda za regionalni razvoj i Kohezijskog fonda, u vezi s ciljem „Ulaganje za rast i radna mjesta“, a iz kojih odredbi proizlazi nadležnost tuženika za rješavanje o prigovoru. Nadalje, u pobijanom rješenju su navedene relevantne odredbe Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava, koje uređuju postupanje u slučaju utvrđivanja pogrešaka, nepravilnosti i prijevara u postupanju korisnika bespovratnih sredstava. Pri tome se tuženik poziva na članak 18. stavak 7. Općih uvjeta ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava, te na članak 1. Odluke Europske komisije od 19. prosinca 2013. godine o određivanju i odobrenju smjernica za utvrđivanje financijskih ispravaka, koje u slučaju nepoštovanja pravila o javnoj nabavi, Komisija primjenjuje na izdatke, koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija. Taj članak propisuje da se tom odlukom u njezinom Prilogu određuju smjernice za utvrđivanje financijskih ispravaka, koje u slučaju nepoštovanja pravila o javnoj nabavi treba primijeniti na izdatke, koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija za programska razdoblja 2007.-2013. i 2014.- 2020. Pri tome tuženik napominje da metoda „podijeljenog upravljanja“ ne predstavlja način provedbe proračuna EU, kad se određene provedbene zadaće delegiraju državama članicama, te se ista primjenjuje u sklopu provedbe instrumenata kohezijske politike. Dakle, u navedenom slučaju je provedba sredstava iz fondova EU prenesena na državu članicu, koja imenuje upravljačka tijela sa zadaćom objave Poziva za podnošenje prijedloga, a sve na temelju operativnih programa koja predstavljaju strategiju i kvalitetu upravljanja. S obzirom na činjenicu da je odgovornost za upravljanje na državi članici, u RH za Operativni program „Konkurentnost i kohezija“ ulogu upravljačkog tijela obavlja Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova EU, a Europska komisija samo nadzire provedbu sredstava iz fondova. Budući da ZOO ne uređuje pretpostavke za određivanje financijskih korekcija i visinu njihovih stopa, tuženik smatra da su upravo Smjernice akt kojim se uređuje područje određivanja financijskih korekcija prema ugovoru o dodjeli bespovratnih sredstava. Stoga tuženik smatra neosnovanim navod tužitelja da ovlast za određivanje financijskih korekcija tuženik temelji na građanskom pravnom ugovoru. Tuženik navodi da je u konkretnom slučaju utvrđena nepravilnost u postupku, koji tijela u sustavu upravljanja i kontrole korištenje europskih strukturnih i investicijskih fondova vode po službenoj dužnosti nezavisno od volje ugovornih strana, a na temelju obveze koja za svaku državu članicu proizlazi iz članka 122. Uredbe (EU) br. 1303/2013, a u svezi s člankom 72, 73. i 74. iste Uredbe. Nadalje, tuženik se poziva na članak 1., članak 5. podstavak 2., te na članak 7. Zakona. Također, tuženik upućuje na presudu Visokog upravnog suda RH, Poslovni broj: Usž- 4258/17 od 31. listopada 2018. godine, u kojoj je sud meritorno odlučivao u predmetu dodjele bespovratnih sredstava, te je uzeo u obzir obvezu upravljačkog tijela, koja proizlazi iz članka 5. stavka 3. točke 46. Uredbe i ocijenio da je u postupku uspostavljen učinkovit sustav za rješavanje prigovora. Tuženik ističe da on kao upravljačko tijelo u postupku rješavanja po prigovorima ispituje zakonitost postupanja posredničkih tijela u postupku donošenja odluka o nepravilnosti, te na taj način osigurava pravnu zaštitu korisnika bespovratnih sredstava shodno članku 74. stavku 3. Uredbe (EU) br. 1303/2013, dok prema shvaćanju Visokog upravnog suda RH iz presude, Poslovni broj: Usž-303/2019 proizlazi da bi pravnu zaštitu korisnik, samo u konkretnom slučaju koji se odnose na raskid ugovora, trebao tražiti pred redovnim sudom. Pred redovnim sudovima ispitivalo bi se ispunjenje ili neispunjenje ugovornih obveza, a ne zakonitost akata javnopravnih tijela, odnosno zakonitost postupanja javnopravnih tijela. Na taj način korisniku ne bi bio osiguran učinkovit mehanizam za provjeru pritužbi na ESI Fondove. Stoga tuženik zaključuje da je neosnovan navod tužitelja, kako tuženik nije nadležan za postupanje po prigovoru tužitelja. Isti dalje navodi da je tužitelj bio upoznat s predmetnim pravilima iz Aneksa 2. (Postupci nabave za osobe koje nisu obveznici ZJN) – Uputa za prijavitelje, te je podnošenjem projektne prijave prihvatio projekt provesti u skladu s zahtjevima utvrđenim u Uputama za prijavitelje.
7. Tužbeni zahtjev nije osnovan, a prema slobodnom uvjerenju suda, te na temelju razmatranja svih pravnih i činjeničnih pitanja, shodno članku 55. stavku 3. Zakona o upravnim sporovima.
8. Tijekom postupka izvršen je uvid u cjelokupni spis predmeta, te spis tuženika, a posebice u rješenje Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, KLASA: UP/I-910-04/19-02/551, URBROJ: 538-05-2-2-2/92-19-10 od 21. studenog 2019. godine, (stranica 11-19 spisa), Poziv na dostavu projektnih prijedloga: Energetska obnova višestambenih zgrada, Dodatak I.2., Opći uvjeti (stranica 41-57 spisa), Poziv na dostavu projektnih prijedloga: Energetska obnova višestambenih zgrada, Aneks II., Postupci za nabave za osobe koji nisu obveznici Zakona o javnoj nabavi (stranica 62-65 spisa), odluka o nepravilnosti od ožujka 2019. godine, odluka Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost, KLASA: 018- 07/17-03/184, URBROJ: 563-11-1/253-19-60 od 24. srpnja 2019. godine, posebne uvjete ugovora Energetske obnove višestambenih zgrada, Ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava za projekte koji se financiraju iz Fondova u financijskom razdoblju 2014.-2020. godine, Dodatak II. ugovoru o dodjeli bespovratnih sredstava, Ugovor o izvođenju građevinskih radova na energetskoj obnovi stambene zgrade od 18. prosinca 2018. godine, te I. i II. Aneks tog ugovora.
9. Kod donošenja odluke u ovom predmetu sud je polazio od sadržaja pobijanog rješenja od 21. studenog 2019. godine, kojim se u točki I. izreke usvaja prigovor tužitelja, izjavljen na postupanje Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost povodom Odluke o utvrđenoj nepravilnosti, KLASA: 018-07/17-03/184, URBROJ: 563-11-1/253-19-60 od 24. srpnja 2019. godine, i to u dijelu kojim se osporava točka 1. Odluke. Točkom II. izreke pobijanog rješenja odbija se prigovor tužitelja, izjavljen na postupanje Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost povodom Odluke o utvrđenoj nepravilnosti, KLASA: 018-07/17-03/184, URBROJ: 563-11-1/253-19-60 od 24. srpnja 2019. godine, i to u dijelu kojim se osporava točka 2. Odluke. Točkom III. izreke nalaže se Fondu za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost da ponovno razmotri sve činjenice, te odluči povodom sumnje na nepravilnost, s tim da se u točki IV. izreke odbija zahtjev korisnika, ovdje tužitelja za naknadom troška u iznosu od 7.250,00 kn u korist suvlasnika zgrade na adresi Z.. Naime, Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost (dalje: Fond) obavijestio je korisnika o bitnim elementima Odluke o utvrđenoj nepravilnosti, u kojoj u bitnome navodi kako se sumnja na nepravilnost odnosi na stavke Troškovnika, u kojima je korisnik upućivao na tipove, odnosno robne marke bez korištenja izraza „ili jednako vrijedno“, te na činjenicu da sklopljeni ugovor o izvođenju radova energetske obnove višestambene zgrade nije bio sukladan odredbama Dokumentacije o nabavi. Postupci nabave za osobe koje nisu obveznici Zakona o javnoj nabavi, koji propisuje da NOJN u opisu predmeta nabave ne smije isticati robne marke, osim u slučajevima kada je to jedini način da se isti točno opiše, ali tada svaka uputa na robnu marku mora biti popraćena izrazom „ili jednakovrijedno“. Zbog toga nije korisnik postupao u skladu s točkom 7.1. Aneksa 2., te je time počinio nepravilnost br. 11 iz Smjernica (Diskriminirajuće tehničke specifikacije) za koju je predviđena stopa ispravka od 25 %, s mogućnošću umanjenja na 10 ili 5 %, ovisno o ozbiljnosti nepravilnosti. Budući da je korisnik u Općem dijelu troškovnika naveo kako za sve proizvođače, tipove proizvoda, standarde ili norme, ako su navedeni u Troškovniku/tehničkim specifikacijama primjenjuje se „ili jednakovrijedno“, Fond je zaključio da su potencijalni ponuditelji bili upoznati s mogućnošću nuđenja jednakovrijednih proizvoda. Također, navedene stavke troškovnika predstavljaju 2,8 % ukupne vrijednosti nabave, te s obzirom na činjenicu da su korišteni izrazi „kao“, „slično“ i „tip kao“ Fond je utvrdio postojanje nepravilnosti, ali za istu nije odredio financijski ispravak. Nadalje, Fond pod točkom 2. navodi da je korisnik ugovorom o izvođenju građevinskih radova na energetskoj obnovi višestambene zgrade (članak 4.) predvidio isplatu predujma u visini 20 % ugovorene vrijednosti s uključenim PDV-om, što nije u skladu s Dokumentacijom o nabavi, koja u točki 12. propisuje rok plaćanja 60 dana od ispostave računa (situacije). Nadalje, Fond navodi kako je točkom 18. Dokumentacije o nabavi predviđena dostava jamstava i to: za ozbiljnost ponude, za uredno ispunjenje ugovora, te za otklanjanje nedostataka u jamstvenom roku, dok jamstvo za predujam nije predviđen. Stoga Fond zaključuje da je korisnik znatno izmijenio ugovorne odredbe o načinu plaćanja u odnosu na dokumentaciju o nabavi, jer rok, način i uvjeti plaćanja nisu bili transparentni, a niti jednaki za sve tijekom postupka. Naime, da je navedena izmjena bila dio dokumentacije o nabavi, ona je mogla utjecati na razinu tržišnog natjecanja na način da broj zainteresiranih ponuditelja bude veći. S tim u vezi, narušena je ekonomska ravnoteža u korist jednog ponuditelja, budući da treba razlikovati situacije u kojima se plaćanje izvršava avansno, odnosno prije bilo kakvog izvršenja radova od plaćanja koja se vrše prema privremenim situacijama, pri čemu se izdaju računi za izvršene radove. Stoga Fond utvrđuje da je korisnik počinio nepravilnost br. 22 iz Smjernica, te mu je odredio stopu ispravka ugovorene vrijednosti nabave. S obzirom na vrijednost ugovora od 2.742.640,00 kn s PDV-om, financijski učinak nepravilnost iznosi 685.660,00 kn. Međutim, EU sredstava u sufinanciranju navedenog projekta čine 60 %, odnosno 1.356.003,75 kn, pa je stoga Fond utvrdio nepravilan iznos u visini od 339.000,93 kn. 10. Kod donošenja odluke u ovom predmetu sud je polazio i od presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Poslovni broj: Usž-800/21-2 od 25. svibnja 2021. godine, kojom se poništava presuda Upravnog suda u Zagrebu, Poslovni broj: Uszp-19/19-15 od 13. studenoga 2020., i predmet vraća tom sudu na ponovni postupak, s time da je potonjom presudom poništeno rješenje Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, KLASA: UP/I-910-04/19-02/551, URBROJ: 538-05-2-2-2/92-19-10 od 21. studenog 2019. (točka I. izreke), te je naloženo tuženiku da u roku od 15 dana od pravomoćnosti presude nadoknadi tužitelju trošak upravnog spora u iznosu od 12.500,00 kn (točka II. izreke). Tako Visoki upravni sud RH navodi da se prema članku 1. Zakona o uspostavi institucionalnog okvira za provedbu europskih strukturnih i investicijskih fondova u Republici Hrvatskoj u financijskom razdoblju 2014. – 2020. (''Narodne novine'', broj: 92/14. – dalje: Zakon), mjerodavnog u konkretnom slučaju, tim Zakonom u svrhu provedbe Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. (SL L 347, 20. 12. 2013., u daljnjem tekstu: Uredba (EU) br. 1303/2013) uspostavlja institucionalni okvir za upravljanje i provedbu europskih strukturnih i investicijskih fondova u Republici Hrvatskoj u financijskom razdoblju 2014. - 2020. (u daljnjem tekstu: ESI fondovi), određuju institucije koje obavljaju funkcije Koordinacijskog tijela za upravljanje ESI fondovima i Neovisnog revizijskog tijela te njihove funkcije i odgovornosti. Nadalje, prema članku 1. Uredbe o tijelima u sustavima upravljanja i kontrole korištenja Europskog socijalnog fonda, Europskog fonda za regionalni razvoj i Kohezijskog fonda, u vezi s ciljem "Ulaganje za rast i radna mjesta'' (''Narodne novine'', broj 107/14., 23/15., 129/15., 15/17. i 18/17. – dalje: Uredba), koju je Vlada Republike Hrvatske donijela na temelju članka 7. stavka 2. Zakona, tom se Uredbom utvrđuje provedba Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. (SL L 347, 20.12.2013., u daljnjem tekstu: Uredba (EU) br. 1303/2013), određuju institucije koje imaju ulogu tijela u Sustavima upravljanja i kontrole korištenja Europskog socijalnog fonda, Europskog fonda za regionalni razvoj i Kohezijskog fonda (u daljnjem tekstu: Fondovi), u vezi s ciljem »Ulaganje za rast i radna mjesta«, navedene u članku 5. podstavcima 2. i 3. Zakona o uspostavi institucionalnog okvira za provedbu europskih strukturnih i investicijskih fondova u Republici Hrvatskoj u financijskom razdoblju 2014. – 2020. (u daljnjem tekstu: Zakon) te se razrađuju njihove funkcije, zadaće i odgovornosti. Nadalje, člankom 5. stavkom 3. točkom 28. Uredbe propisano je da upravljačko tijelo, osim funkcija iz članka 50. stavka 8., članka 63. stavaka 2. i 3., članaka 125. i 132., članka 140. stavaka 1. i 2., članka 43. stavka 3., te, ako je primjenjivo, članka 44. stavka 2., članka 46. stavka 1. i članka 70. stavka 2. Uredbe (EU) br. 1303/2013, u skladu s člankom 74. stavkom 3. Uredbe (EU) br. 1303/2013, osigurava postojanje mehanizama za provjeru pritužbi na Fondove, provodi postupke ispitivanja i rješavanja prigovora koji se odnose na odabir ili provedbu operacija sufinanciranih Fondovima, ispituje žalbe koje su obuhvaćene područjem primjene tih mehanizama te obavještava Komisiju o rezultatima takvih ispitivanja. Člankom 8. stavkom 1. točkom 23. Uredbe propisano je da posredničko tijelo razine 2 jest nacionalno tijelo koje, u odnosu na prioritetne osi iz svoje nadležnosti provodi aktivnosti prevencije, otkrivanja i ispravljanja nepravilnosti te utvrđuje mjere za suzbijanje prijevara, uzimajući u obzir utvrđene rizike, korektivne mjere i povrate nepropisno plaćenih iznosa s kamatama. Stoga Visoki upravni sud RH zaključuje da je iz podataka spisa razvidno da su u konkretnom slučaju tuženik i prvostupanjsko tijelo postupali u skladu sa citiranim propisima, koji imaju za cilj osigurati uspostavu sustava upravljanja i kontrole pri provedbi europskih strukturnih i investicijskih fondova u Republici Hrvatskoj. Analizirajući citirane propise i relevantno činjenično stanje, prema ocjeni ovoga Suda, nepravilnosti i odgovarajuće stope financijskih ispravaka koje je Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost utvrdio u Odluci o utvrđenoj nepravilnosti, KLASA: 018-07/17-03/184, URBROJ: 563-11-1/253-19-60 od 24. srpnja 2019., treba smatrati upravnopravnim mjerama. Navedeno shvaćanje proizlazi i iz presude ovoga Suda poslovni broj: Usž-5136/19-2 od 10. ožujka 2020. donesenoj u činjenično i pravno bitno sličnoj situaciji. Naime, tom je presudom potvrđena presuda Upravnog suda u Osijeku, poslovni broj: UsI-373/2019-13 od 9. listopada 2019. u dijelu pod točkama I. i II. izreke, pri čemu je ovaj Sud meritorno razmatrao pravilnost primjene financijskih korekcija. Međutim, u konkretnom slučaju, prvostupanjski sud se pri rješavanju ovoga spora ograničio samo na utvrđenje da se ovdje ne radi o upravnoj stvari i stoga nije uopće ocjenjivao navode tužbe. Takvim pravnim pristupom prvostupanjski sud je povrijedio pravo tužitelja na pristup sudu zajamčeno člankom 29. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske (''Narodne novine'', broj 85/10. – pročišćeni tekst, 76/10. i 5/14.) i člankom 6. stavkom 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (''Narodne novine – Međunarodni ugovori'', broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekstu, 8/99. – ispravak, 14/02., 1/06. i 2/10.). Naime, pravo na pristup sudu ne uključuje samo pravo pokrenuti postupak, već i pravo na ''rješavanje'' spora od strane suda (u tom smislu i Ustavni sud Republike Hrvatske u odluci broj: U-IIIA-4870/2019 od 24. lipnja 2020.). Pri tome valja reći da je presuda ovoga Suda poslovni broj: Usž-303/2019-2 od 10. srpnja 2019., na koju se poziva prvostupanjski sud, donesena u drukčijoj činjeničnoj i pravnoj situaciji, naime u tom se predmetu radilo o raskidu ugovornog odnosa, o čemu nije riječ u konkretnom slučaju.
11. Tijekom ponovnog postupka tužitelj smatra potrebnim istaknuti da osporeno rješenje tuženika smatra nezakonitim i zbog toga što je doneseno i potpisano od strane neovlaštene osobe. Osporeno rješenje sasvim je očito doneseno i potpisano od strane gospođe S. Đ., a ne od tadašnjeg ministra gospodina M. P., koji je jedini bio ovlašten donijeti takvu odluku. Nadalje, tužitelj smatra da VUS uopće nije obrazložio ovaj svoj stav i da iz odluke VUS-a nije jasno zašto bi se radilo o upravnopravnim mjerama i upravnopravnoj stvari. Bilo kako bilo, ako je prvostupanjski sud prihvatiti ovo shvaćanje VUS-a, tužitelj smatra da i dalje jedino može poništiti osporeno rješenje. Naime, ako se zaista radi o upravnopravnoj mjeri i upravnopravnoj stvari, tada se na postupak određivanja financijskih korekcija nužno mora primijeniti načelo zakonitosti iz članka 5. stavka 1. ZUP-a, prema kojemu: javnopravno tijelo rješava upravnu stvar na temelju zakona i drugih propisa, te općih akata donesenih na temelju zakonom utvrđenih javnih ovlasti. Tuženik je osporenim rješenjem potvrdio financijske korekcije, a bez da je za to imao uporište u zakonu, drugome propisu ili općem aktu. Iz točaka 10. i 12. presude VUS-a proizlazi da je VUS svoj stav o upravnopravnoj prirodi postupka izricanja financijskih korekcija zasnovao pozivajući se na pojedine odredbe Uredbe (EU) 1303/2013. Razlog za to je jasan, hrvatski nacionalni propisi ne sadrže pravnu osnovu temeljem koje bi se ovi postupci mogli smatrati upravnopravnim, pa je utemeljenje za svoj stav VUS pokušao pronaći u pravu EU. No, tužitelj je stava da je time VUS pogrešno protumačio i primijenio pravo EU, konkretno Uredbu (EU) 1303/2013, neosnovano je tretirajući kao pravnu osnovu javnopravnim tijelima za upravnopravno postupanje prema korisnicima EU sredstava. Tužitelj želi istaknuti kako je pogrešan stav tuženika da je prilikom sklapanja ugovora o izvođenju građevinskih radova došlo do odstupanja u korist odabranog izvođača u odnosu na ono što je bilo predviđeno dokumentacijom o nabavi (,,DoN“). Naime, tuženik je u osporenom rješenju sam naveo da je DoN-om bilo predviđeno sljedeće: „rok plaćanja: 60 dana od ispostave računa.“ Nadalje, tuženik je u osporenom rješenju naveo da je u konačnom ugovoru o izvođenju radova bio dogovoren predujam (avans) u visini od 20% od vrijednosti posla. Upravo taj predujam tuženik smatra spornim, iz razloga što nije bio izrijekom predviđen u DoN-u. No, puka činjenica da predujam nije bio predviđen u DoN-u, ne znači da se njegovim ugovaranjem odstupilo od DoN-a, ili da se ugovorilo nešto što prema DoN-u nije bilo dopušteno ugovoriti. Naime, prema samom tuženiku DoN je govorio jedino o roku dospijeća obveze na plaćanje cijene, a koji je bio do 60 od izdavanja računa. Pritom DoN nije zabranjivao da se prilikom realizacije posla izda i više računa, ovisno o stupnju izvršenosti ugovorenih radova, a koji računi će u svojem zbroju biti jednaki ukupnoj vrijednosti posla. Tužitelj naglašava da je tuženik u biti priznao da je financijska korekcija određena tužitelju prema Smjernicama, da je primjena tih Smjernica ugovorena u građanskopravnom ugovoru o dodjeli bespovratnih sredstava, da je tim istim građanskopravnim ugovorom nastala pravna obveza na koje se ugovorne strane mogu pozvati u slučaju bilo kakvog spora. Upravo to tužitelj čitavo vrijeme i tvrdi. Pravni odnosi između strana ovoga spora u pogledu financijskih korekcija uređeni su ugovorom o dodjeli bespovratnih sredstava, a ne nekim zakonom, propisom ili općim aktom. Ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava upućuje na primjenu Smjernica o korekcijama, koje se bez toga ne bi primjenjivale, jer inicijalno uređuju odnos između Europske komisije i država članica, a njihov se doseg ne proteže na krajnje korisnike bespovratnih sredstava. Građanskopravni ugovor uređuje odnose među ugovornim stranama, za njih stvara prava i obveze, ali nije ni zakon, ni propis, ni opći akt. Priznanjem da prava i obveze za stranke ovoga spora u pogledu financijskih korekcija proizlaze iz ugovora, tuženik je u biti priznao sve ključne navode tužitelja. Ne postoji ni zakon, ni propis, ni opći akt o financijskim korekcijama, koji se može primijeniti na tužitelja. Umjesto toga, postoji ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava, koji se može primijeniti, ali onda se ne radi o upravnoj stvari, te se o takvom ugovornom pitanju ne može odlučivati pojedinačnim upravnim aktom. Sve odredbe na koje se tuženik poziva potpuno su nebitne za predmet ovoga spora. Uredba 1303/2013 nalaže brojne obveze državama članicama, ali ne sadrži niti jednu odredbu koja bi davala odgovor na ključna pitanja ovoga spora: za koja ponašanja se mogu izreći financijske korekcije; koliko će iznositi financijska korekcija; kojim pravnim lijekom i u kojem roku se osporava odluka o izricanju financijske korekcije? S obzirom da tuženik inzistira da se odredbe prava EU tumače i primjenjuju protivno njihovom stvarnom značenju i svrsi, ovaj se prijepor može razriješiti jedino upućivanjem zahtjeva Sudu EU radi prethodne odluke o tumačenju spornih propisa EU. U tu svrhu tužitelj će predati zaseban podnesak s nacrtom pitanja i obrazloženjem za Sud EU. No, tuženik ne razumije da je pitanje isplate predujma (avansa) pitanje modaliteta isplate: da li će se cijena radova isplatiti odjednom ili u ratama, i koliko će tih rata biti. Sasvim druga stvar je dospijeće obveza. Odredba iz DoN-a prema kojoj je rok plaćanja 60 dana od ispostave računa, nije u nikakvoj koliziji s isplatom predujma (avansa) ili neke rate cijene. Sve dok se predujam (avans) plaća u roku od 60 dana od dana ispostave računa za taj predujam (avans), odredbe DoN-a nisu povrijeđene, niti se postupalo suprotno njima. Tuženik je pogrešno primijenio pravila o korekcijama, kada je ugovaranje predujma tretirao kao odstupanje od pravila o roku dospijeća.
12. Tijekom ponovnog postupka tuženik se, nastavno na navode tužitelja da je rješenje, KLASA: UP/I-910-04/19-02/551, URBROJ: 538-05-2-2-2/92-19-10 od 21. studenog 2019. godine, potpisala neovlaštena osoba, odnosno državna tajnica S. Đ., pisano očitovao. Tako navodi da su Odlukom o ovlaštenju za potpisivanje akata iz djelokruga rada Ministarstva KLASA: 080-02/19-03/21; URBROJ: 538-02-2-1/28-19-1 od 16. listopada 2019. godine, utvrđena ovlaštenja za potpisivanje navedenih akata u slučaju odsutnosti ili spriječenosti tadašnjeg ministra M. P.. Dakle, rješenje KLASA:
UP/I-910-04/19-02/551, URBROJ: 538-05-2-2-2/92-19-10 od 21.11.2019. godine, koje je predmet ovog postupka potpisano je temeljem danog ovlaštenja koje proizlazi iz članka 56. stavka 3. Zakona o sustavu državne uprave. Tuženik dalje ističe da su pravni akti Europske unije propisani su u članku 288. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (2016/C 202/01), te se radi o sljedećim aktima: uredbe, direktive, odluke, preporuke i mišljenja. Članak 2. istog Ugovora propisuje kako uredba ima opću primjenu, obvezujuća je u cijelosti i izravno se primjenjuje u svim državama članicama, dok stavak 4. navodi da je odluka u cijelosti obvezujuća. Nadalje, Smjernice za utvrđivanje financijskih ispravaka koje u slučaju nepoštivanja pravila o javnoj nabavi Europska komisija primjenjuje na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija (dalje u tekstu: Smjernice) dostupne su na internetskoj stranici Europske komisije putem naznačene poveznice, a donesene su Odlukom Europske komisije C(2013) 9527 final od 19. prosinca 2013. o određivanju i odobrenju smjernica za utvrđivanje financijskih ispravaka koje u slučaju nepoštovanja pravila o javnoj nabavi Komisija primjenjuje na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija, koja je također dostupna na internetskoj stranici Europske komisije i to putem naznačene poveznice. Primjena Smjernica ugovorena je člankom 18.7. Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava. Pri tome se tuženik poziva na članak 6. stavak 6. Uredbe o tijelima u sustavima upravljanja i kontrole korištenja Europskog socijalnog fonda, Europskog fonda za regionalni razvoj i Kohezijskog fonda, u vezi s ciljem „Ulaganje za rast i radna mjesta“ („Narodne novine“, broj 107/14, 23/15, 129/15, 15/17 i 18/17, 46/21. i 49/21. dalje u tekstu: Uredba), koji regulira ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava na način da propisuje da Upravljačko tijelo, odnosno u slučaju iz stavka 2. ovoga članka Posredničko tijelo razine 1 i/ili Posredničko tijelo razine 2, i korisnici bespovratnih sredstava iz Fondova, jesu strane ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava. Dakle, potpisivanjem ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava stvara se pravna obveza na koje se ugovorne strane pozivaju u slučaju spora. U prilog gornjim navodima, nužno je ukazati i na praksu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koji je u predmetima utvrđivanja nepravilnosti i određivanja financijske korekcije korisnicima bespovratnih sredstava europskih strukturnih i investicijskih fondova (predmeti se razlikuju samo u vrstama nepravilnosti i iznosu financijske korekcije), potvrdio da je riječ o predmetima o kojim se rješava u sklopu upravnog postupka i upravnog spora. Nadalje, tuženik ističe notornu činjenicu koja bi trebala biti poznata i tužitelju, da je Republika Hrvatska pristupanjem Europskoj uniji u cijelosti prihvatila njeno pravo 1. srpnja 2013. godine, temeljem Ugovora o pristupanju Republike Hrvatske Europskoj uniji sklopljenog sa ostalim državama članicama, te je u tom smislu pravo Europske unije dio pravnog sustava svake države članice koje je ona dužna poštovati i primjenjivati. Tuženik ostaje pri svojim navodima iz odgovora na tužbu, podnesaka i pobijanog rješenja. Također, ističe da valja istaknuti kako avansno plaćanje, koje nije bilo predviđeno DoN-om, podrazumijeva plaćanje prije nego što je obveza ispunjena, dakle plaćanje unaprijed, dok plaćanje po računima kako je navedeno u DON-u podrazumijeva ispostavljanje računa za obavljeni dio radova. Naime, uvođenjem avansnog plaćanja u ugovoru Korisnik je izmijenio ekonomsku ravnotežu u korist odabranog ponuditelja. S obzirom na to da je DoN bio javno objavljen, da je avansno plaćanje bilo predviđeno DoN-om to je moglo utjecati i na širi krug ponuditelja, jer da je istima bilo poznato da je predviđena mogućnost avansnog plaćanja možda bi veći broj ponuditelja podnio ponude. Dakle, korisnik je povrijedio načelo tržišnog natjecanja i načelo transparentnosti.
13. Sud smatra da pobijana odluka zasnovana na zakonu, pa je prihvatio stajalište tuženika da nepravilnost i odgovarajuća stopa financijskog ispravka, koji se odnose na točku 22. Smjernica, te koje je Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost utvrdio u Odluci o utvrđenoj nepravilnosti, KLASA: 018-07/17-03/184, URBROJ: 563-11-1/253-19-60 od 24. srpnja 2019. godine, treba smatrati upravnopravnim mjerama, te da je u konkretnom slučaju FZOEU prilikom odlučivanja o postojanju nepravilnosti ispravno utvrdio bitan element koji čini sadržaj vrste nepravilnosti br. 22. Smjernica, kao i visinu financijske korekcije od 25 % vrijednosti ugovora, s obzirom da se u konkretnom predmetu radi o znatnoj izmjeni. Osim toga, tužitelj je prihvatio i stajalište tuženika da je pobijano rješenje potpisala ovlaštena osoba, odnosno državna tajnica S. Đ., a koje je obrazloženo u podnesku tuženika od 24. studenog 2021. godine. Dakle, u konkretnom slučaju su utvrđene neusklađenosti ugovornih odredbi sa DoN-om. Naime, tužitelj je člankom 4. Ugovora o izvođenju građevinskih radova na energetskoj obnovi stambene zgrade predvidio obvezu isplate avansa u visini 20 % ugovorene vrijednosti s PDV-om (po potpisu ugovora, te po uplati sredstava predujma od FZOEU-a, a koji se uračunava u ukupnu cijenu radova, te dalje po privremenim situacijama), što nije bilo predviđenom DoN-om, jer isti predviđa rok plaćanja od 60 dana od ispostave računa. Tako člankom 1. Ugovora o izvođenju građevinskih radova na energetskoj obnovi stambene zgrade od 18. prosinca 2018. godine naručitelj, ovdje tužitelj povjerava, a izvođač CTBA d.o.o. preuzima obvezu da će, prema odredbama ovog Ugovora i svojoj ponudi (Troškovniku) od 24. rujna 2018. godine, izvesti sve građevinsko-obrtničke radove na energetskoj obnovi stambene zgrade u Z.. Pri tome je potrebito naglasiti da je pri građenju uobičajeno davanje – plaćanje avansa, koji se kasnije uračunava u ispunjenje ugovorene novčane obveze njegova davatelja. Naručitelj plaća avans da bi izvođač imao sredstva za nabavu (kupnju) materijala, plaćanja radne snage i troškova prilikom obavljanja radova. Prema predmetnom ugovoru o izvođenju građevinskih radova izvođač podnosi račun po okončanju pojedinih situacija, tj. stupnju gotovosti izvedenih radova. Privremena situacija se uspostavlja dvotjedno, a račun dospijeva na plaćanje u roku od 45 dana od dana urudžbiranja računa od Upravitelja. Prema članku 2. Ugovora ugovorena je vrijednost izvođenja radova, po načelu ključ u ruke, po izvršenju svih obveza iz ovog ugovora od 2.742.640,00 kn, a u koju cijenu je uračunat PDV. Dakle, radi se o ugovoru o građenju s posebnom odredbom "ključ u ruke", pa su u ugovorenoj cijeni sadržani svi radovi, kao i dodatni radovi koji su potrebni za potpunu, pravilnu izvedbu i predaju radova, koji su predmet ovog Ugovora, a bez obzira na to jesu li navedeni u ovom Ugovoru, u pripadajućim opisima radovima, projektima, nacrtima i dr. Ukupna ugovorena cijena je nepromjenjiva u slučaju više i manje radova, kao i u slučaju nepredviđenih radova. S obzirom da DoN-om nije predviđeno avansno plaćanje, sklopljeni ugovor o nabavi izmijenio je ekonomsku ravnotežu u korist odabranog ponuditelja, jer o takvom uvjetu potencijalni ponuditelji nisu imali saznanja u fazi prikupljanja ponuda. Stoga je korisnik, ovdje tužitelj takvim postupanjem kršio načela kako to proizlazi iz završne bilješke Smjernica xii točka d).
14. Uslijed iznijetog, a na temelju članka 57. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima, odlučeno je kao u točki I. izreke presude.
15. Sud je odbio tužitelja sa zahtjevom za naknadom troškova upravnog spora, budući da članak 79. stavak 4. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 20/10, 143/12, 152/14, 29/17. i 110/21.) propisuje da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Stavak 3. citiranog članka propisuje da svaka stranka prethodno sama podmiruje troškove koje je prouzročila svojim radnjama, osim ako zakonom nije drukčije propisano.
U Zagrebu, 1. srpnja 2022. godine
Sudac:
Ivan Levak,v.r.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude. Žalba odgađa izvršenje pobijane presude (članak 66. stavak 5. ZUS-a).
