REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U RIJECI
Poslovni broj: 1 Us I-1498/2021-12
Rijeka, Erazma Barčića 5
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Vesni Perić, uz sudjelovanje zapisničarke Marlene Štimac, u upravnom sporu tužiteljice D. M. iz K., ..., koju zastupa opunomoćenik G. Š., odvjetnik u Z., ..., protiv tuženika Odbora za državnu službu, Zagreb, Palmotićeva 5, radi napredovanja državnog službenika, 15. lipnja 2022.,
p r e s u d i o j e
I. Poništava se rješenje tuženika Odbora za državnu službu Republike Hrvatske, KLASA: UP/II-112-07/21-01/717, URBROJ: 566-01/12-21-2 od 11. listopada 2021. i prvostupanjsko rješenje Ministarstva financija Republike Hrvatske, Porezne uprave, Središnjeg ureda, KLASA: UP/I-112-01/21-01/185, URBROJ: 513- 07-21-08-21-6 od 12. srpnja 2021.
II. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
III. Nalaže se tuženiku da nadoknadi tužiteljici troškove ovog upravnog spora u iznosu od 9.375,00 kn (slovima: devet tisuća tristo sedamdeset i pet kuna) u roku od 60 (šezdeset) dana od dana dostave pravomoćne odluke o troškovima ovog upravnog spora.
Obrazloženje
1st Prvostupanjskim rješenjem Ministarstva financija Republike Hrvatske, Porezne uprave, Središnjeg ureda, KLASA: UP/I-112-01/21-01/185, URBROJ: 513- 07-21-08-21-6 od 12. srpnja 2021. odbijena je zamolba tužiteljice kao više upravne savjetnice za pravne poslove, informiranje, edukaciju i prekršajni postupak u Ministarstvu financija, Poreznoj upravi, Područnom uredu Zagrebačka županija, Službi za pravne poslove, informiranje, edukaciju i prekršajni postupak, za raspored na jedno od slobodnih viših radnih mjesta:
a) više savjetnice - specijalistice za pravne poslove u Središnjem uredu, Sektoru za financije, pravne poslove i upravljanje ljudskim potencijalima, Službi za pravne poslove ili
b) više savjetnice - specijalistice za javnu nabavu u Središnjem uredu, Sektoru za financije, pravne poslove i upravljanje ljudskim potencijalima, Službi za javnu nabavu ili
c) više savjetnice - specijalistice za lokalne poreze i ostala javna davanja u Središnjem uredu, Sektoru za normativnu djelatnost, edukaciju i međunarodnu suradnju, Službi za osobni identifikacijski broj, fiskalizaciju, lokalne poreze i ostala javna davanja,
odnosno za napredovanje u državnoj službi.
2nd Tužiteljica je pravodobno podnijela tužbu ovom Sudu u cilju osporavanja zakonitosti navedenog rješenja tuženika, a u tužbi navodi, u bitnome, da je osporavano rješenje tuženika nedostatno obrazloženo, odnosno smatra da je isto arbitrarno. Navodi kako prvostupanjsko tijelo u obrazloženju nije navelo razloge kojima bi opravdalo odbijanje njezine zamolbe za raspored na radno mjesto više savjetnice-specijalistice za pravne poslove i više savjetnice-specijalistice za javnu nabavu, dok su razlozi navedeni u odnosu na odbijanje zamolbe za raspored na radno mjesto više savjetnice-specijalistice za lokalne poreze i javna davanja očito neutemeljeni. Smatra kako razlozi za neizdavanje suglasnosti za pokretanje postupka pribavljanja prethodnog odobrenja Ministarstva pravosuđa i uprave za raspored na navedena radna mjesta trebaju biti podložni provjeri odnosno ne smiju biti u suprotnosti s nespornim činjenicama. Pojašnjava kako je obavljala poslove voditeljice Službe za prekršajni postupak Područnog ureda Središnja Hrvatska u Poreznoj upravi, a koje radno mjesto predstavlja rukovodeće radno mjesto, dakle, radno mjesto na kojem rade osobe koje predstavljaju iznimne stručnjake pravne struke za područje poreznih prekršaja, pa da joj stoga nije jasno na temelju kojih je to činjenica utvrđeno i na koji način da ona nema iskustva za obavljanje navedenih poslova. Ukazuje kako tuženik u osporavanom rješenju navodi kako se u spisu navodno nalazi službena bilješka o sastanku od 11. svibnja 2021., iako se navedena bilješka uopće ne navodi u obrazloženju prvostupanjskog rješenja. Dakle, tužiteljica smatra kako je u predmetnom postupku tuženik propustio valjano ocijeniti zakonitost prvostupanjskog rješenja, koje u cijelosti smatra arbitrarnim, kao i da je propustio ocijeniti da je odbijanje davanja suglasnosti od strane ovlaštenih osoba bilo u potpunosti arbitrarno i da predstavlja očitu zlouporabu postupka slobodne ocjene budući da tužiteljica kao osoba koja je obavljala poslove na rukovodećem radnom mjestu za porezne prekršaje svakako ne može predstavljati osobu koja nema iskustvo za obavljanje poslova radnog mjesta na koje je tražila premještaj. Tužiteljica je predložila da se u sporu provede dokaz njezinim saslušanjem te da Sud po provedenom sporu poništi osporavano rješenje tuženika i prvostupanjsko rješenje te je ujedno zatražila naknadu troškova ovoga spora.
3rd Tuženik je u odgovoru na tužbu ostao kod navoda iznijetih u obrazloženju osporavanoga rješenja s time da se je u odgovoru na tužbu još dodatno očitovao na tužbene navode tužiteljice. Tuženik je naveo da iz odredbe čl. 90. Zakona o državnim službenicima („Narodne novine“, broj 92/05, 140/05, 142/06, 77/07, 107/07, 27/08, 34/11, 49/11, 150/11, 34/12, 38/13, 37/13, 1/15, 138/15, 102/15, 61/17, 70/19 i 98/19, dalje: ZDS) ne proizlazi da je napredovanje državnog službenika obvezno kad stekne propisane uvjete i podnese prijedlog niti prvostupanjsko tijelo ima obvezu rasporediti službenika na radno mjesto više složenosti poslova, a tome u prilog da govori i sudska praksa izražena u presudi Upravnog suda u Osijeku, poslovni broj 6 Us l- 630/14-11, prema kojoj citirane odredbe o napredovanju nemaju obligatorni sadržaj u smislu da bi se ispunjavanjem formalnih uvjeta državni službenik morao rasporediti na više radno mjesto unutar iste kategorije ili prijeći u višu kategoriju radnih mjesta, već se, uz ispunjenje svega prethodno navedenog, konačna odluka temelji na slobodnoj procjeni čelnika tijela, kao osobi odgovornoj za pravilno funkcioniranje tog tijela. Prema tome, napredovanje državnih službenika, uz ispunjenje propisanih uvjeta, je mogućnost rasporeda državnog službenika na više radno mjesto, a ne njegovo pravo o čemu odlučuje čelnik tijela temeljem svoje slobodne procjene, kao osoba odgovorna za pravilno funkcioniranje tog tijela. Navodi da je odlučujući u ovoj konkretnoj upravnoj stvari, čelnik tijela vodio računa o provedenom postupku i pribavljenim očitovanjima voditelja ustrojstvenih jedinica u kojima su sistematizirana radna mjesta za koja je tužiteljica iskazala interes za raspored te je u okviru svoje slobodne ocjene donio zakonitu odluku uz pravilnu primjenu materijalnog prava. Tuženik je stoga predložio da Sud odbije tužbeni zahtjev tužiteljice.
4th U tijeku spora održana je rasprava na ročištima dana 3. svibnja 2022. i 7. lipnja 2022. kako bi se sukladno odredbi čl. 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17 i 110/21, dalje: ZUS) omogućilo strankama u sporu da usmeno obrazlože svoje navode iz tužbe i odgovora na tužbu. Na navedenu raspravu pristupila je tužiteljica osobno uz svog opunomoćenika, dok na istu nije pristupio nitko za tuženika koji je uredno pozvan. Rasprava je na temelju odredbe čl. 37. st. 3. ZUS u svezi s čl. 39. st. 2. ZUS održana u odsutnosti uredno pozvanog tuženika.
5th Opunomoćenik tužiteljice je na navedenoj raspravi još istaknuo u odnosu na odgovor na tužbu tuženika kako tužiteljica niti ne navodi da bi imala pravo na napredovanje, već smatra da su osporavana rješenja nedovoljno obrazložena, odnosno da sadrže paušalno obrazloženje, budući da tužiteljica zasigurno ima sve uvjete za obavljanje poslova za navedena radna mjesta radi čega smatra da su obrazloženja arbitrarna. Naveo je kako slobodna ocjena ne može biti lišena bilo kakvog obrazloženja, pa tako i mogućnosti provjere te smatra da se ovdje radi o zlouporabi slobodne ocjene jer ispada da nitko ne može napredovati, odnosno da svi mogu napredovati bez ikakvih jasnih kriterija pri donošenju odluke. Smatra da već iz tog razloga postoje uvjeti za poništenje.
6th Sud je izveo dokaze uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporavano rješenje i u spisu ovog upravnog spora te je na navedenoj raspravi izveden dokaz saslušanjem tužiteljice.
7th Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je utvrdio da je tužbeni zahtjev tužiteljice osnovan.
8th Čl. 11. st. 1. ZDS uređeno je načelo jednakog postupanja i jednake mogućnosti napredovanja. Tim člankom propisano je da su čelnik državnog tijela i nadređeni službenici dužni pravedno i jednako postupati prema svim državnim službenicima, bez obzira na njihovu rasnu pripadnost, političko uvjerenje, spol, bračni ili obiteljski status, spolnu orijentaciju, osobne uvjete, dob ili etničko podrijetlo, te im omogućiti jednake uvjete za napredovanje, nagrađivanje i pravnu zaštitu.
9th Čl. 45. st. 1. ZDS propisano je da se slobodna radna mjesta u državnim tijelima popunjavaju putem javnog natječaja, internog oglasa, napredovanja, premještaja ili rasporeda državnog službenika u skladu s tim Zakonom.
10th Čl. 90. st. 1. ZDS propisano je da se napredovanje u državnoj službi ostvaruje rasporedom državnog službenika na više radno mjesto unutar iste kategorije ili prelaskom u višu kategoriju radnog mjesta. U st. 2. istog članka propisano je da državni službenik može napredovati redovito ili izvanredno. St. 3. istog članka propisano je da državni službenik može redovito napredovati u državnoj službi ako:
a) postoji slobodno radno mjesto propisano pravilnikom o unutarnjem redu, na koje se službenik u postupku napredovanja može rasporediti,
b) ispunjava uvjete za raspored na radno mjesto,
c) ispunjava uvjete za napredovanje sukladno posebnom propisu. St. 4. istog članka propisano je da državni službenik koji ne ispunjava uvjet radnog iskustva na odgovarajućim poslovima može izvanredno napredovati u državnoj službi, ako ispunjava uvjete za izvanredno napredovanje propisane uredbom Vlade kojom se uređuje napredovanje državnih službenika. St. 5. istog članka propisano je da se načini i uvjeti napredovanja pobliže uređuju uredbom Vlade.
11th Čl. 5. st. 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09) propisano je da u upravnim stvarima u kojima je javnopravno tijelo zakonom ovlašteno rješavati po slobodnoj ocjeni, odluka mora biti donesena u granicama dane ovlasti i sukladno svrsi radi koje je ovlast dana.
12th Čl. 4. st. 2. ZUS propisano je da se upravni spor ne može voditi o pravilnosti pojedinačne odluke donesene primjenom slobodne ocjene javnopravnog tijela, ali se može voditi o zakonitost takve odluke, granicama ovlasti i svrsi radi koje je ovlast dana.
13th Iz stanja spisa predmeta upravnog postupka slijedi da postoje slobodna radna mjesta u Središnjem uredu i to viši savjetnik – specijalist za lokalne poreze i ostala javna davanja, specijalist za pravne poslove i specijalist za javnu nabavu, te da je tužiteljica nakon uvida u slobodna radna mjesta podnijela zamolbu za raspored, odnosno za napredovanje na jedno od tih radnih mjesta.
14th Nadalje slijedi da je tužiteljica podnijela navedeni zahtjev iz razloga što je zbog nove organizacije Porezne uprave s danom 1. rujna 2017. raspoređena na radno mjesto više upravne savjetnice za pravne poslove, informiranje, edukaciju i prekršajni postupak u Ministarstvu financija, Poreznoj upravi, Područnom uredu Zagrebačke županije, Službi za pravne poslove, informiranje, edukaciju i prekršajni postupak zbog ukidanja njezinog dotadašnjeg radnog mjesta voditeljice Službe za prekršajni postupak Područnog ureda Središnja Hrvatska, jer ta Služba nakon preustroja više nije samostalno ustrojena već se poslovi prekršajnog postupka obavljaju unutar novoustrojene Službe za pravne poslove, informiranje, edukaciju i prekršajni postupak, radi čega je tužiteljica s navedenog radnog mjesta voditeljice raspoređena na navedeno niže radno mjesto, te je to rješenje o rasporedu predmetom ocjene zakonitosti u drugom upravnom sporu poslovni broj Us I-79/22. 15th Nadalje slijedi da je u povodu navedenog zahtjeva tužiteljice dana 11. svibnja 2021. obavljen sastanak s njom od strane pomoćnice ravnatelja Sektora za financije, pravne poslove i upravljanje ljudskim potencijalima S. M., zatim voditelja Službe za pravne poslove Z. P. i voditelja Službe za javnu nabavu S. T. o čemu je sastavljena službena bilješka koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka.
16th Iz prvostupanjskog rješenja slijedi da je tim rješenjem odbijen navedeni zahtjev tužiteljice za napredovanje s obrazloženjem da iz mišljenja pomoćnice ravnatelja S. M. od 13. svibnja 2021. slijedi kako ona s obzirom na dosadašnji rad i radno iskustvo tužiteljice nije suglasna da se pokrene postupak pribavljanja prethodnog odobrenja za raspored tužiteljice na slobodna radna mjesta višeg savjetnika-specijaliste za pravne poslove i višeg savjetnika-specijaliste za javnu nabavu, te da iz mišljenja pomoćnice ravnatelja R. K. od 6. srpnja 2021. također slijedi da tužiteljica nema potrebno iskustvo i da stoga nije suglasna da se tužiteljica premjesti na radno mjesto višeg savjetnika –specijaliste za lokalne poreze i ostala javna davanja, a navedena mišljenja su dana nakon obavljenog usmenog razgovora s tužiteljicom i njezinog dosadašnjeg radnog iskustva.
17th Tuženik je u žalbenom postupku zauzeo stav da iako ZDS i Uredba propisuju mogućnost napredovanja državnih službenika, da nije riječ o pravu državnog službenika kada stekne propisane uvjete, već da se radi o mogućnosti rasporeda državnog službenika na više radno mjesto, a o tome da odlučuje čelnik tijela kao osoba koja je odgovorna za pravilno funkcioniranje tog tijela na temelju svoje slobodne procjene. Tuženik je naveo da je čelnik tijela prilikom odlučivanja u ovoj upravnoj stvari vodio računa o provedenom postupku i pribavljenim očitovanjima pomoćnica ravnatelja pa da stoga tuženik smatra da u konkretnom slučaju prvostupanjsko tijelo nije moralo tužiteljicu rasporediti na radno mjesto sukladno njezinom zahtjevu.
18th Dakle, prvostupanjsko tijelo je temeljilo svoje obrazloženje na tome da tužiteljica nema dovoljno radnog iskustva za navedena radna mjesta, dok je tuženik u žalbenom postupku to potvrdio s obrazloženjem da se radi o diskrecijskoj ocjeni čelnika tijela.
19th Međutim prvostupanjsko tijelo pri tome nije navelo koje radno iskustvo bi trebala imati osoba za navedena radna mjesta. Osim toga tužiteljica je iznijela logične razloge u žalbi i u svom iskazu kojeg je dala u ovom sporu u svezi njezinog radnog iskustva i uvjeta za napredovanje te je i njezin opunomoćenik na raspravi u ovom sporu također ukazao na logične razloge u svezi njezinog radnog iskustva i uvjeta za napredovanje, a to su da je ona bila voditeljica službe za prekršajni postupak, da je na tom radnom mjestu obavljala poslove voditelja, da je vodila prekršajne postupke i da ima položeni pravosudni ispit što većina zaposlenih pravnika nema i da je stoga bila predsjednica vijeća, da je prilikom vođenja prekršajnih postupaka morala primjenjivati razne zakone, primjerice Zakon o lokalnim porezima, Zakon o porezu na dodanu vrijednost, Zakon o porezu na dohodak, Zakon o porezu na dobit, Opći porezni zakon, Zakon o proračunu, Zakon o računovodstvu neprofitnih organizacija itd., da je kao voditeljica vodila najsloženije prekršajne postupke, te da je pisanje članaka posao Središnjeg ureda, a ne područnog ureda, da je posao područnog ureda operativa, da je dok je mogla sudjelovala u svakom vidu naobrazbe, ali da joj to trenutno nije omogućeno, a pored toga da objava stručnih članka i metodologije rada niti nije formalni uvjet za navedena radna mjesta, da ima uvjete od samostalnog upravnog referenta do ravnatelja porezne uprave, te da ona ima iskustva u primjeni i tumačenju poreznih zakona te da kada se propis primjenjuje na konkretan slučaj da se onda najbolje vidi gdje je problematika te da upravo stoga smatra da bi mogla pridonijeti upravnom zakonodavnom okviru, da je apsurdno da joj se pripisuje nedostatak iskustva s obzirom da je bila na rukovodećem mjestu i da kao takva izvrsno poznaje propise i problematiku istih pa je kao stručnjak za primjenu propisa prekršajnih postupaka svakako kvalificirana za predmetna radna mjesta, kao i da njezine kvalifikacije i rezultati rada nisu stavljeni u korelaciju s kvalifikacijama i rezultatima rada dosadašnje voditeljice Službe za prekršajni postupak PU Zagreb, a koja je postala voditeljica Službe za pravne poslove, informiranje, edukaciju i prekršajni postupak u PU Zagrebačka županija.
20th Naime, nesporno je da citirani zakonodavni okvir propisuje da državni službenik „može“ napredovati ukoliko ispunjava zakonom propisane uvjete iz čega slijedi da je to mogućnost državnog službenika a ne pravo državnog službenika kako to točno obrazlaže tuženik. Stoga je točno da se u tom dijelu radi o slobodnoj ocjeni čelnika tijela.
21st Međutim, s druge strane pravilno ukazuje tužiteljica kako slobodna ocjena ne znači i potpunu samovolju čelnika tijela, već se radi o odluci koja se temelji na slobodnoj ocjeni čelnika tijela a za takvu odluku čelnik tijela mora dati argumentirane razloge kako bi se moglo ispitati je li odluka donesena na temelju slobodne ocjene ili krajnje samovoljno što je nezakonito i nije u skladu s granicama ovlasti i sa svrhom radi koje je ta ovlast čelniku tijela dana.
22nd Napredovanje državnog službenika rješava se primjenom slobodne (diskrecijske) ocjene kao oblika slabije vezanosti javnopravnog tijela pravnom normom u granicama ovlaštenja i u skladu s ciljem u kojem je ovlaštenje dano (za razliku od situacija kada javnopravno tijelo rješava upravnu stvar na temelju zakona, drugih propisa i općih akata). Pri tome je iznošenje valjanih razloga za nenapredovanje državnog službenika nužno radi obrazlaganja svrhovitosti primjene slobodne ocjene u konkretnom slučaju te radi mogućnosti provjere je li u odnosnom slučaju ovlaštenje bilo sukladno cilju u kojem je to ovlaštenje dano, tj. cilju izbora najboljeg kandidata za napredovanje. Takvi razlozi u predmetnom slučaju nisu izneseni u obrazloženju prvostupanjskog rješenja.
23rd Dakle, zaključno se navodi kako je točno da ne postoji obveza napredovanja državnog službenika nakon što ispuni formalne uvjete za napredovanje, već se konačna odluka temelji na slobodnoj ocjeni čelnika tijela. Međutim, moraju biti navedeni jasni i transparentni razlozi na kojima se temelji slobodna ocjena upravo kako bi se osiguralo načelo jednakog postupanja i jednake mogućnosti napredovanja iz citiranog čl. 11. st. 1. ZDS i kako bi se moglo ispitati je li slobodna ocjena korištena u granicama dane ovlasti i sukladno svrsi radi koje je ta ovlast dana kako je to prethodno pojašnjeno.
24th Slijedom navedenoga, Sud je na temelju čl. 58. st. 1. ZUS poništio osporavano rješenje tuženika i prvostupanjsko rješenje upravo kako bi prvostupanjsko tijelo u ponovnom postupku iznijelo razloge radi kojih cijeni da tužiteljica nema dovoljno radnog iskustva za navedena radna mjesta, kao i uvjete koje mora imati osoba za raspored na navedena radna mjesta, te će pri tome prvostupanjsko tijelo uzeti u obzir navode koje je iznijela tužiteljica u žalbi i u svom iskazu kojeg je dala u ovom sporu, kao i okolnosti na koje je ukazao njezin opunomoćenik na raspravi u ovom sporu, a koji su navedeni prethodno u ovoj presudi.
25th Odluka o troškovima ovog upravnog spora iz točke III. izreke presude temelji se na čl. 79. st. 4. i 6. ZUS u svezi s čl. 79. st. 1. ZUS. Tužiteljici je priznat trošak zastupanja putem njezinog opunomoćenika sukladno Tbr. 23. i Tbr. 42. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, broj 142/12, 103/14, 118/14 i 107/15, dalje: Tarifa). Kako se radi o neprocjenjivom predmetu, to je tužiteljici priznat trošak za sastav tužbe i pristup na dva ročišta za raspravu, sve u pojedinačnom iznosu od 2.500,00 kuna uvećano za PDV, sveukupno 9.375,00 kn. 26th Kako tužba nije odbačena, niti je tužbeni zahtjev odbijen, tužiteljici nije nastala obveza plaćanja sudskih pristojbi sukladno čl. 22. st. 1. Zakona o sudskim pristojbama („Narodne novine“, broj 118/18.).
U Rijeci 15. lipnja 2022.
Sutkinja
Vesna Perić
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:
Protiv točke I. i II. izreke ove presude nije dopuštena žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske.
Protiv točke III. izreke ove presude dopuštena je žalba Visokome upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u dovoljnom broju primjeraka za Sud i sve stranke u sporu (tri primjerka), u roku od 15 dana od dana dostave rješenja.
