REPUBLIKA

HRVATSKA

UPRAVNI

SUD

U

RIJECI

Rijeka, Erazma Barčića 5

Poslovni broj: 2 Us I-264/2022-7

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Sofije Germovšek, u upravnom sporu tužitelja Z. H., iz U…, , kojeg zastupa opunomoćenik B. P., odvjetnik u Z., protiv tuženika Ministarstva unutarnjih poslova, Uprave za imigraciju, državljanstvo i upravne poslove, Sektora za strance i međunarodnu zaštitu, Službe za strance, Z…, kojeg zastupa službena osoba K.a B., radi odobrenja stalnog boravka, 10. lipnja 2022.,

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se rješenje Ministarstva unutarnjih poslova, Uprave za imigraciju, državljanstvo i upravne poslove, Sektora za strance i međunarodnu zaštitu, Službe za strance, KLASA: UP/I-217-02/21-04/327, URBROJ: 511-01-204- 21-6 od 14. listopada 2021. godine.

II. Nalaže se tuženiku da ovu upravnu stvar riješi primjenom pravnog stajališta prema kojem se, u odnosu na stranca kojem je u Republici Hrvatskoj odobren privremeni boravak u svrhu rada, prekidom kontinuiteta boravka u Republici Hrvatskoj ne smatraju povremena poslovna izbivanja u inozemstvu koja su u funkciji poslovanja tvrtke sa sjedištem u Republici Hrvatskoj i ostvarivanja svrhe privremenog boravka.

III. Odbija se zahtjev tužitelja za nadoknadu troškova ovoga upravnog spora.

Obrazloženje

1. Rješenjem tuženika, UP/I-217-02/21-04/327, URBROJ: 511-01-204-21-6 od 14. listopada 2021. odbijen je zahtjev tužitelja za odobrenje stalnog boravka u Republici Hrvatskoj. Tuženik, u bitnome, obrazlaže da je tužitelj u pet godina do dana podnošenja zahtjeva (tj. od 7. prosinca 2015. do 7. prosinca 2020.) iz Republike Hrvatske izbivao višekratno duže od 10 mjeseci, zbog čega ne ispunjava pretpostavku neprekinutoga petogodišnjeg zakonitog boravka u Republici Hrvatskoj, u smislu odredbi članka 92. stavaka 1. i 2. Zakona o strancima („Narodne novine“, broj 130/11, 74/13, 69/17, 46/18 i 53/20). Tužitelj je državljanin treće zemlje (Bosna i Hercegovina), a u Republici Hrvatskoj odobren mu je privremeni boravak u svrhu rada (tada važeće odobrenje vrijedi do 27. siječnja 2023.).

2. Tužitelj u tužbi i poslije u sporu osporava zakonitost tuženikove odluke i tvrdi, u bitnome, sljedeće. Tužitelj je uz predmetni zahtjev priložio sve propisane dokumente. Vlasnik je dvaju trgovačkih društava u Republici Hrvatskoj, koja uredno posluju (djelomice i u inozemstvu) i podmiruju svoje obveze prema zaposlenicima i državnim tijelima. Zapošljava 18 radnika, od kojih je 12 izaslanih radnika. Izbivanje tužitelja iz Hrvatske bilo je ponukano isključivo osiguranjem posla svojim tvrtkama i zaposlenicima, što je činio i u vrijeme pandemije bolesti COVID-19, zbog čega je određeno vrijeme bio spriječen vratiti se u Hrvatsku. Obrazloženje osporavanog rješenja arbitrarno je, proizvoljno i samovoljno, te je izraz pretjeranog formalizma, uz povredu prava tužitelja na obrazloženu odluku. Tužitelju u upravnom postupku nije omogućeno izjašnjavanje o svim bitnim činjenicama i okolnostima, a tuženik je povrijedio i načelo utvrđivanja materijalne istine. Vidljiva je tužiteljeva volja da se trajno nastani u Republici Hrvatskoj kao mjestu za život i rad. Dojma je da je diskriminiran zbog svoje vjerske i državne pripadnosti. Nikada ni od koga nije bio upozoren da mora paziti na vrijeme koje, radi posla ili odmora, provodi izvan Hrvatske. Upire na ustavnosudsku i konvencijsku praksu za koju smatra da ide u prilog tužiteljevoj argumentaciji. Tužitelj predlaže da Sud poništi osporavano rješenje, uz vraćanje predmeta tuženiku na ponovni postupak. Traži i naknadu troškova spora, u nespecificiranom iznosu.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod navoda osporavanog rješenja i dodaje, u bitnome, sljedeće. Tužitelj je u odnosnom razdoblju višekratno izbivao iz Republike Hrvatske 15 mjeseci i 28 dana. Tužitelju je u upravnom postupku omogućeno odgovarajuće izjašnjenje, a osporavano rješenje valjano je obrazloženo. Tužitelj nije dokazao svoju tvrdnju da u dosta slučajeva njegova prelaska granice nije obavljena kontrola njegovih dokumenata. K tomu, prema mjerodavnim europskim propisima, čak i u slučaju popuštanja režima granične kontrole, utiskuje se pečat u putne isprave državljana trećih zemalja prilikom ulaska i izlaska (čl. 9. st. 3. Uredbe (EU) 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2016. o Zakoniku Unije o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama). Neutemeljen je navod tužitelja da se početkom 2020. zatekao u Njemačkoj, gdje je bio prisiljen duže ostati zbog pandemije bolesti COVID-19, jer je u Republici Hrvatskoj tužitelj imao odobren privremeni boravak, te je uz poštivanje epidemioloških mjera mogao ući u Hrvatsku bez obzira na određena ograničenja. Tuženik predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev.

4. Sud je izveo dokaze uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporavano rješenje, te u spisu ovog spora. Raspravnim rješenjem odbijen je prijedlog tužitelja da u ovome sporu bude saslušan kao stranka, zbog razloga iznesenih u tom rješenju, kao i razloga koji proizlaze iz nastavka ovog obrazloženja.

5. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je, nakon rasprave provedene 8. lipnja 2022., utvrdio da je tužbeni zahtjev osnovan.

6. Prema članku 92. stavku 1. Zakona o strancima, stalni boravak može se odobriti državljaninu treće zemlje koji do dana podnošenja zahtjeva u Republici Hrvatskoj ima neprekidno pet godina zakoniti boravak, što uključuje odobren privremeni boravak, azil ili supsidijarnu zaštitu. Odredbom stavka 2. toga članka propisano je da se smatra da je državljanin treće zemlje neprekidno boravio u Republici Hrvatskoj i ako je u razdoblju od pet godina izbivao iz Republike Hrvatske višekratno do deset mjeseci ukupno ili jednokratno do šest mjeseci. A contrario, ako je državljanin treće zemlje u razdoblju od pet godina izbivao iz Republike Hrvatske višekratno više od deset mjeseci ukupno ili jednokratno više od šest mjeseci, smatra se da nije neprekidno boravio u Republici Hrvatskoj, čime ujedno ne ispunjava jednu od kumulativnih pretpostavki za odobrenje stalnog boravka. Pritom ne postoji dužnost javnopravnih tijela da stranca kojem je odobren privremeni boravak posebno (dodatno) obavijeste o sadržaju ovih, javno objavljenih pravnih normi.

7. Kriteriji sadržani u odredbi članka 92. stavka 2. Zakona o strancima sukladni su članku 4. stavku 3. odlomku 1. Direktive Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenog 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem (u nastavku teksta: Direktiva), prenesene u hrvatski pravni poredak Zakonom o strancima. Direktiva ima posredni interpretativni učinak, uz obvezu za upravna tijela i za nacionalne sudove članice Europske unije da nacionalno pravo interpretiraju u skladu s europskom normom, dajući nacionalnoj odredbi ono značenje kojim se ostvaruje cilj norme europskog prava, uz postizanje regulatornih rezultata predviđenih odnosnom direktivom, sukladno klauzuli lojalnosti (iskrene suradnje) sadržanoj u članku 4. stavku 3. Ugovora o Europskoj uniji (vezano uz čl. 288. st. 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije). Dosljednom primjenom odredbe članka 92. stavka 2. Zakona o strancima nesporno se ostvaruje i cilj konkretne norme europskog prava, koja, između ostalog, ističe važnost kriterija zbiljskoga neprekinutog boravka prilikom utvrđivanja postoji li u odnosnom slučaju takva vrsta i stupanj zbiljske veze s državom članicom koja opravdava statusnu zaštitu stranca (državljanina treće zemlje) s dugotrajnim boravištem. Pri odlučivanju o zahtjevu za stalni boravak, namjere i volja stranca za nastanjenje u konkretnoj državi sporedne su važnosti, te ne mogu nadomjestiti objektivne pokazatelje zbiljske veze s državom u kojoj je zatražen stalni boravak, uključujući kriterij fakticiteta boravka.

8. Istodobno, integracija državljana trećih zemalja koji imaju dugotrajno boravište u državama članicama ključni je element promicanja ekonomske i socijalne kohezije, temeljnog cilja Zajednice koji je naveden u Ugovoru o osnivanju Europske zajednice (uvodna izjava 4. uz Direktivu). U tom svjetlu, pojam zakonitoga i neprekinutog boravka ne može se, po stajalištu ovog Suda, jednako tumačiti u odnosu na sve vrste izbivanja iz konkretne države članice. Situacija u kojoj je izbivanje vezano uz privatne razloge, ili uz poslovne razloge nevezane uz ekonomske aktivnosti uotičnoj državi, nema jednaka bitna pravna obilježja kao povremena izbivanja skopčana s poslovnim aktivnostima čija se gospodarska baza nalazi u toj državi članici (ovdje: u Hrvatskoj), naročito kada se inozemne aktivnosti odvijaju na području Europske unije, tj. u okviru zajedničkog tržišta. Potonje aktivnosti u funkciji su ostvarivanja svrhe privremenog boravka stranca odobrenog u svrhu rada, pod pretpostavkom da stranka može dokazati da su i odredišta i trajanja konkretnih izbivanja neposredno vezani uz prirodu njenog posla i poslovne obveze (to se ne može dokazati pukom činjenicom svojstva poslodavca čija tvrtka posluje i u inozemstvu). Drukčije tumačenje značilo bi mehaničku, pretjerano formalističku interpretaciju odredaba članka 92. stavaka 1. i 2. Zakona o strancima (sagledanih u kontekstu cilja normi sadržanih u Direktivi). Ne bi bilo sukladno ni argumentu zdravog razuma, na koji se dosljedno ukazuje u ustavnosudskoj praksi. Primjerice, u odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-555/2015 od 9. srpnja 2015. istaknuto je da se objektivni pravni poredak u društvu utemeljenom na vladavini prava ne može graditi, a zaštita ustavnih prava pojedinaca ne može se zasnivati na razlozima koji ne počivaju na argumentu „zdravog razuma“. Stoga svako tumačenje mjerodavnog prava mora imati uporište u zdravom razumu i pravnoj logici jer bi u protivnom moglo imati apsurdne učinke u odnosu na ostvarivanje i zaštitu pojedinačnih prava. Takav način tumačenja i primjene mjerodavnog prava posljedično ne može se drukčije nazvati nego arbitrarnim.

9. Po prirodi stvari, poslovne aktivnosti u inozemstvu koje ne razumijevaju prekid kontinuiteta boravka u Republici Hrvatskoj lakše je opravdati i dokazati izaslanim radnicima, negoli hrvatskim poslodavcima koji ih povremeno obilaze i/ili zajih dogovaraju poslove. Ipak, ni poslodavci, odnosni njihovi predstavnici koji redovito rade u tuzemstvu, nisu posve isključeni iz tumačenja prema kojem u rečenim situacijama nije riječ o prekidu kontinuiteta boravka, pod temeljnim pretpostavkama iznesenima u točki 8. ovoga obrazloženja. U tom pogledu, u određenoj mjeri mogu biti primjenjiva i stajališta ovog Suda iznesena u odnosu na izaslane radnike, izražena u sljedećim dijelovima obrazloženja presude poslovnog broja 1 Us I-99/2021-9 od 13. listopada 2021.:

16. (…) slijedi da je tužitelj zaposlen kod hrvatskog poslodavca (…) te da je priroda posla takva da tužitelj kako bi ostvario rad za hrvatskog poslodavca mora povremeno izbivati iz Republike Hrvatske. Stoga se takva vrsta rada ne može poistovjetiti s radom u inozemstvu za inozemnog poslodavca u kojem slučaju tužitelj eventualno ne bi ostvarivao zbiljsku vezu s Republikom Hrvatskom. (…)

17. Kako tužitelj ima obitelj u Republici Hrvatskoj i radi u Republici Hrvatskoj za hrvatskog poslodavca, to Sud cijeni da tužitelj ostvaruje dovoljnu vezu s Republikom Hrvatskoj, te se tužiteljevo izbivanje u konkretnom slučaju s obzirom na vrstu posla kojeg tužitelj obavlja za hrvatskog poslodavca ne može smatrati prekidom kontinuiteta privremenog boravka kako to ima u vidu citirana odredba članka 92. st. 2. ZS. (…) tužitelj opisanim radom u inozemstvu ni na koji način nije prekinuo niti obiteljske, a niti ekonomske veze s Republikom Hrvatskom (…).

10. U predmetu u odnosu na koji se vodi ovaj upravni spor tuženik je, dakle, na štetu tužitelja, u okolnostima konkretnog slučaja pogrešno protumačio, a time I pogrešno primijenio, mjerodavne odredbe materijalnog prava (čl. 92. st. 1. i 2. Zakona o strancima, vezano uz čl. 5. st. 1. Zakona o općem upravnom postupku, „Narodne novine“, broj 47/09, u nastavku teksta: ZUP).

11. Povezano s time, tuženik je propustio utvrditi koja izbivanja tužitelja iz Republike Hrvatske i u kojem trajanju ne razumijevaju prekid kontinuiteta boravka u Hrvatskoj, u kontekstu iznesenoga u točki 8. ovog obrazloženja. Usto, tuženik je u obrazloženju osporavanog rješenja propustio precizirati razdoblja izbivanja tužitelja iz Republike Hrvatske. Zbog toga tuženik, na štetu tužitelja, nije u cijelosti postupio prema svojim postupovnim dužnostima iz članka 8., članka 47. i članka 98. stavka 5. ZUP-a.

12. S druge strane, Sud ne prihvaća dio tužiteljeve argumentacije koji se tiče diskriminatornog postupanja, jer tužitelj nije elaborirao komparativni element diskriminacije, u smislu Zakona o suzbijanju diskriminacije („Narodne novine“, broj 85/08 i 112/12), tj. nije učinio vjerojatnim da tuženik članak 92. Zakona o strancima drukčije primjenjuje u odnosu na stranke drugog državljanstva i/ili vjeroispovijedi (kao istaknutih osnova diskriminacije) u usporedivoj situaciji. Naposljetku, Sud je suglasan s izlaganjem kojim je tuženik otklonio tužiteljeve prigovore što se tiču ograničenja vezanih uz bolest COVID-19 i uz navodne neevidentirane prelaske državne granice. To, međutim, ne utječe na razloge zbog kojih je tužbeni zahtjev potrebno usvojiti, iznesene prethodno u ovom obrazloženju.

13. Sukladno prethodnom, Sud je, na temelju članka 58. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17 I 110/21, u nastavku teksta: ZUS), poništio osporavano rješenje tuženika te je sam djelomice riješio upravnu stvar, nalaganjem tuženiku da o tužiteljevom prigovoru odluči primjenom pravnog stajališta prema kojem se, u odnosu na stranca kojem je u Republici Hrvatskoj odobren privremeni boravak u svrhu rada, prekidom kontinuiteta boravka u Republici Hrvatskoj ne smatraju povremena poslovna izbivanja u inozemstvu koja su u funkciji poslovanja tvrtke sa sjedištem u Republici Hrvatskoj I ostvarivanja svrhe privremenog boravka. U tom pogledu, tj. u dijelu obuhvaćenim točkom II. izreke presude, predmet nije vraćen na ponovni postupak, već je o tome odlučeno sudskom presudom. Naime, iz šire ovlasti upravnog suda da u cijelosti sam riješi stvar, proizlazi i njegova uža ovlast da to učini djelomično. Netom navedeno u skladu je s razvojem prakse formuliranja izreka presuda upravnih sudova, na tragu solucija poznatih u usporednim upravnosudskim sustavima kontinentalnoga pravnog kruga. Dopuštenost ove varijante izreke presude upravnog suda potvrđena je i praksom Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske (primjerice, presude donesene u predmetima poslovnih brojeva Usž-3220/20 i Usž-1388/20). Uzgredno, ovom presudom zauzeto je i načelno pravno stajalište u pogledu tumačenja odredaba članka 91. stavka 1. i 2. Zakona o strancima, koje je stajalište svrhovito podvrgnuti mogućnosti drugostupanjske provjere, a te mogućnosti nema pri donošenju presude kojom se predmet prvi put vraća na ponovni postupak (čl. 66.a st. 1. ZUS-a), bez iznošenja stajališta u izreci presude.

14. U izvršenju ove presude tuženik će:

14.1. pozvati tužitelja da, u okviru mjerodavnoga petogodišnjeg razdoblja (od 7. prosinca 2015. do 7. prosinca 2020.), precizira i dokaže koja su izbivanja iz Republike Hrvatske i u kojem nužnom trajanju bila povezana s aktivnostima iz točke 8. ovog obrazloženja i je li tužitelj u tom periodu imao obitelj (ako jest, uz podatak gdje su tada prebivali članovi obitelji) te mu za to odrediti primjeren rok (čl. 47. st. 3. i 4. ZUP-a);

14.2. ocijeniti navode i dokaze koje tužitelj dostavi, kao i cjelinu dokaznog materijala, u skladu sa člankom 9. ZUP-a, uz pridržavanje pravnog shvaćanja i primjedbi Suda, kojima je tuženik vezan (čl. 81. st. 2. ZUS-a), te vodeći računa o obveznosti izreke presude (čl. 10. st. 1. ZUS-a i čl. 6. st. 3. Zakona o sudovima, „Narodne novine“, broj 28/13, 33/15, 82/15, 82/16, 67/18, 126/19, 130/20, 21/22 I 60/22);

14.3. utvrdi li da tužitelj ispunjava pretpostavku kontinuiteta boravka, utvrditi ispunjava li tužitelj ostale pretpostavke za odobrenje stalnog boravka u Republici Hrvatskoj, odnosno postoji li u tom pogledu neka od propisanih zapreka;

14.4. na podlozi netom navedenog pod 16.1.-16.3., donijeti novo rješenje kojim se rješava predmetna upravna stvar.

15. Ako tužitelj ocijeni, imajući u vidu upute iznesene u ovoj presudi, da neće moći uvjerljivo dokazati kontinuitet boravka u Republici Hrvatskoj u razdoblju od 7. prosinca 2015. do 7. prosinca 2020., svrhovito je razmotriti povlačenje predmetnog zahtjeva za odobrenje stalnog boravka i podnošenje novog zahtjeva, kada se tužitelj uvjeri da pretpostavku kontinuiteta boravka ispunjava u petogodišnjem periodu koji prethodi podnošenju novog zahtjeva.

16. Kako tužba nije odbačena, niti je tužbeni zahtjev odbijen, tužitelj nije pozvan na plaćanje sudske pristojbe, sukladno odredbi članka 22. stavka 1. Zakona o sudskim pristojbama („Narodne novine,“ broj 118/18).

17. U tužbi i u kasnijem podnesku tužitelj općenito zatražio naknadu troškova upravnog spora, ali do zaključenja rasprave troškovnik nije specificirao. Ustaljena je sudska praksa kako je u tom slučaju potrebno odbiti zahtjev stranke za naknadu troškova spora, pa je odlučeno kao u točki III. izreke presude.

U Rijeci 10. lipnja 2022.

S u d a c

dr. sc. Alen Rajko

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana primitka prijepisa ove presude.