Poslovni broj: Usž-3086/21-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Marine Kosović Marković, predsjednice vijeća, mr.sc. Inge Vezmar Barlek i Eveline Čolović Tomić, članica vijeća, te sudske savjetnice Dijane Filipčić, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice B. V. iz D., zastupane po opunomoćenicima I. B., odvjetniku u D., V. 17 i T. V., odvjetniku u S., protiv tuženika Ministarstva graditeljstva i prostornoga uređenja Republike Hrvatske, Z., uz sudjelovanje zainteresirane osobe Grada D., D., zastupanog po opunomoćenici I. J., radi izdavanja građevinske dozvole, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude i rješenja Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: UsIgr-9/20-23 od 16. travnja 2021., na sjednici vijeća održanoj 10. lipnja 2022.

p r e s u d i o  j e

I Žalba se odbija i potvrđuje presuda i rješenje Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: UsIgr-9/20-23 od 16. travnja 2021.

II Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova žalbe.

Obrazloženje

1. Presudom i rješenjem Upravnog suda u Splitu odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-361-03/19-02/469, URBROJ: 531-09-2- 19-2 od 26. studenoga 2019. i građevinske dozvole D.-n. županije, Grada D., Upravnog odjela za izdavanje i provedbu dokumenata prostornog uređenja i gradnje, KLASA: UP/I-361-03/17-01/07, URBROJ: 2117/01-15/14-19-41 od 9. svibnja 2019., odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora te je tužiteljici naloženo da u roku od 15 dana od primitka pravomoćnog rješenja o troškovima isplati troškove upravnog spora zainteresiranoj osobi u iznosu od 1.650,00 kuna, dok je u preostalom dijelu zahtjev zainteresirane osobe odbijen.

2. Predmetnim rješenjem tuženika odbijena je žalba tužiteljice izjavljena protiv navedene građevinske dozvole od 9. svibnja 2019. kojom je zainteresiranoj osobi dozvoljena rekonstrukcija – proširenje L. obale II. faze – infrastrukturne građevine (nerazvrstane ceste) na novoformiranoj građevnoj čestici koju čine čest. zem. 978/2, 988/5, 988/6, 988/7, 1212/9, 1212/10, 1254/3 i novoformirana čest. zem. 1444 – pomorsko dobro, sve k.o. G. (s.i.), odnosno k.č.br. 816/3, 819/2, 821/12, 799/2, 5101/8, 5101/9, 5105/2 i novoformirana k.č.br. 5862 – pomorsko dobro, sve k.o. D. (n.i.), 2. skupine u skladu s lokacijskom dozvolom, KLASA: UP/I-350-05/13-01/124, URBROJ: 2117/01-15-15-28 od 20. siječnja 2015., pravomoćnoj 13. prosinca 2017. izdane od strane istog javnopravnog tijela, i glavnim projektom koji je sastavni dio dozvole i koji sadržava pet mapa pobliže preciziranih točkom II. izreke građevinske dozvole.

3. Prvostupanjski upravni sud ocijenio je rješenje tuženika zakonitim pozivom na, između ostalih, članak 111. Zakona o gradnji („Narodne novine“, broj: 153/13.) radi čega je presudio na temelju članka 57. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. - odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske i 29/17., dalje: ZUS).

4. Protiv navedene odluke prvostupanjskog suda žalbu je podnijela tužiteljica zbog svih žalbenih razloga propisanih člankom 66. ZUS-a. Odluku pobija u cijelosti osim u dijelu kojim je odbijen zahtjev zainteresirane osobe za naknadu troškova upravnog spora iznad dosuđenog iznosa. U žalbi u bitnom navodi kako je prvostupanjski upravni sud neutemeljeno odbio prigovore tužiteljice, osobito da je sporna građevinska dozvola protivno odredbama Zakona o gradnji izdana, između ostalog, i za dio k.č.br. 978 k.o. G. u površini od 49 m2 (novoformirana k.č.br. 978/2 k.o. G.), u vlasništvu tužiteljice. Naime, u odnosu na predmetno zemljište već postoji pravomoćna nerealizirana građevinska dozvola od 28. prosinca 2016. izdana tužiteljici kao investitorici. Tužiteljica nije suglasna da se novom građevinskom dozvolom, a bez njezine suglasnosti, mijenja oblik i veličina (površina) građevne čestice obuhvaćene ranijom pravomoćnom građevinskom dozvolom (načelo zaštite stečenih prava stranaka iz članka 13. Zakona o općem upravnom postupku). Navodi kako je navedena građevinska dozvola, koja je izdana u njenu korist, postala pravomoćna prije pravomoćnosti lokacijske dozvole na koju se pozivaju javnopravna tijela, kao i prvostupanjski sud, te da u postupku izdavanja te lokacijske dozvole nije sudjelovala radi čega nije mogla iznositi prigovore. U odnosu na obrazloženje pobijane presude navodi kako se imovinsko-pravni odnosi ne rješavaju u postupku izdavanja lokacijske dozvole.

4.1. Nadalje, prvostupanjski sud je neosnovano odbio prigovor tužiteljice prema kojem Grad D., kao investitor sporne gradnje, nije dokazao postojanje pravnog interesa za izdavanje predmetne građevinske dozvole za rekonstrukciju i proširenje obale, tj. nije dokazao da posjeduje ugovor o koncesiji kojim je stekao predmetno pravo građenja na pomorskom dobru u smislu članka 109. stavka 4. Zakona o gradnji. Naime, prvostupanjski sud nije valjano objasnio kako se nasipavanje i proširenje obale, odnosno pomorskog dobra, može smatrati redovitim upravljanjem pomorskim dobrom. Da je riječ o proširenju obale i pomorskom dobru razvidno je već iz samog naziva sporne građevinske dozvole u kojoj se navodi proširenje obale i pomorsko dobro, a navedeno proizlazi i iz projektne dokumentacije koja se nalazi u spisu, kao i iz fotografija izvođenja radova po spornoj građevinskoj dozvoli na L. obali.

4.2. Nadalje, smatra da se za utvrđivanje postojanja pravnog interesa za izdavanje predmetne građevinske dozvole prvostupanjski sud pogrešno pozvao na odredbu članka 109. stavka 5. Zakona o gradnji jer se navedena odredba ne odnosi na građenje na općem dobru i pomorskom (općem) dobru, već se odnosi samo na građenje na građevnim česticama na kojima postoji pravo vlasništva. Pravni interes za izdavanje građevinske dozvole za građenje na pomorskom dobru investitor dokazuje ugovorom o koncesiji u smislu članka 109. stavka 4. Zakona o gradnji.

4.3. Smatra netočnim i zaključak prvostupanjskog upravnog suda prema kojem su u predmetnoj upravnoj stvari ispunjene sve pretpostavke za izdavanje građevinske dozvole propisane člankom 111. Zakona o gradnji. Ovo osobito jer uz zahtjev za izdavanje predmetne građevinske dozvole nije priložen ugovor o koncesiji kojim je stečeno pravo građenja na pomorskom dobru kao propisani dokaz postojanja pravnog interesa za izdavanje takve građevinske dozvole u smislu članka 109. stavka 4. Zakona o gradnji. Smatra neosnovanim zaključak prema kojem jedinica lokalne samouprave svoj pravni interes za građenje infrastrukture i jednostavnih građevina na pomorskom dobru dokazuje planom upravljanja pomorskim dobrom za tekuću godinu ili drugim aktom određenim posebnim zakonom jer u predmetnom slučaju nije riječ o građenju infrastrukture i jednostavnih građevina na pomorskom dobru, već o proširenju i nasipavanju obale, odnosno pomorskog dobra. Prema tome, zainteresirana osoba je u smislu mjerodavnih odredbi Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama prethodno trebala od Županijske skupštine D.-n. županije ishoditi koncesiju za posebnu upotrebu pomorskog dobra nasipavanjem i proširenjem, odnosno gradnjom obale, te za gradnju i korištenje na pomorskom dobru građevina i drugih objekata infrastrukture (ceste, vodovodne, kanalizacijske, energetske, telefonske mreže i slično).

4.4. Smatra i da je odredbama Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama propisano kako je prije izdavanja koncesije i predmetne građevinske dozvole za planirani zahvat na navedenoj lokaciji prethodno trebala biti utvrđena granica pomorskog dobra te da je ista trebala biti provedena u zemljišnim knjigama, a što prema podacima i dokumentaciji u spisu predmeta nedvojbeno nije učinjeno.

4.5. Na opisani način prvostupanjski sud je pogrešno i nepotpuno utvrdio činjenično stanje, o kojem je izveo pogrešan zaključak, te je nadalje počinio bitnu povredu pravila sudskog postupka koja je utjecala na donošenje zakonite i pravilne presude, kad se u obrazloženju pobijane prvostupanjske presude protivno odredbi članka 60. stavka 4. ZUS-a, nije izjasnio o pravnoodlučnim prigovorima i tvrdnjama tužiteljice.

4.6. Smatra i da je prvostupanjski sud nezakonito odbio dokazne prijedloge tužiteljice usmjerene na pravilno i potpuno utvrđenje činjeničnog stanja, a posebno saslušanje stranaka i provedbu vještačenja po ovlaštenom sudskom vještaku za građevinarstvo, te uvida u spis Državne geodetske uprave, Središnjeg ureda, KLASA: UP/II-932-07/17-07/369.

4.7. Slijedom izloženog, tužiteljica predlaže Sudu žalbu usvojiti, poništiti prvostupanjsku presudu i rješenje u pobijanom dijelu, otkloniti utvrđene nedostatke u postupku pred prvostupanjskim sudom i presudom riješiti stvar na način da se usvoji u cijelosti tužbeni zahtjev tužiteljice te da se naloži tuženiku naknaditi tužiteljici troškove upravnog spora. Traži i troškove sastava žalbe u ukupnom iznosu od 3.906,25 kuna.

5. Tuženik, iako pozvan sukladno odredbi članka 71. stavka 3. ZUS-a, nije dostavio odgovor na žalbu.

6. Zainteresirana osoba u odgovoru na žalbu u bitnom navodi kako tužiteljica u žalbi ponovno ističe identične navode koje je isticala tijekom ranijeg postupka, a koje navode je prvostupanjski sud ocijenio neosnovanima. Naime, kao što je to utvrdio sud u pobijanoj presudi, kao i tuženik u pobijanom rješenju, u konkretnom su slučaju ispunjeni svi uvjeti propisani mjerodavnim odredbama Zakona o gradnji za izdavanje građevinske dozvole. Suprotno navodima žalbe, u pobijanoj presudi činjenično je stanje potpuno i pravilno utvrđeno, pravilno je primijenjeno materijalno pravo te nije došlo do povrede odredbi postupka koje bi utjecale na donošenje zakonite odluke. Stoga predlaže Sudu žalbu tužiteljice odbiti kao neosnovanu.

7. Žalba nije osnovana.

8. Ispitujući osporavanu presudu u granicama razloga navedenih u žalbi u smislu članka 73. stavka 1. ZUS-a, koju stranke protiv presude upravnog suda mogu podnijeti zbog bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu i pogrešne primjene materijalnog prava (članak 66. stavak 1. ZUS-a), ovaj Sud nalazi da se pobijana odluka prvostupanjskog suda, uz obrazloženje kakvo je njome dano, ne može ocijeniti nezakonitom.

9. U obrazloženju pobijane presude prvostupanjski sud je iznio detaljnu i jasnu analizu razloga kojima se rukovodio, koje razloge u cijelosti prihvaća i ovaj Sud jer su utemeljeni na pravilnoj ocjeni dokaza provedenih u postupku te na pravilnom tumačenju materijalnopravnih odredbi relevantnih za donošenje zakonite odluke u ovoj stvari.

10. Naime, u ovom upravnom sporu ocjenjuje se zakonitost rješenja tuženika kojim je potvrđena naprijed opisana građevinska dozvola, za koju je u konkretnom slučaju prvostupanjski sud osnovano zaključio da je donesena u skladu s člankom 111. Zakona o gradnji kojim je propisano da je tijelo graditeljstva dužno izdati građevinsku dozvolu za građevinu za koju se prema posebnom zakonu izdaje lokacijska dozvola nakon što u provedenom postupku utvrdi da: 1. su uz zahtjev priloženi svi propisani dokumenti, 2. su izdane sve propisane potvrde glavnog projekta, 3. je glavni projekt izrađen u skladu s uvjetima za provedbu zahvata u prostoru propisanim prostornim planom koji su određeni lokacijskom dozvolom, 4. je glavni projekt izradila ovlaštena osoba i 5. je glavni projekt izrađen tako da je onemogućena promjena njegova sadržaja, odnosno zamjena njegovih dijelova.

11. Okolnost što je u odnosu na jedan manji dio građevne čestice (49 m2) predviđene predmetnom građevinskom dozvolom eventualno ranije izdana građevinska dozvola, ne utječe na zakonitost pobijanih odluka prvostupanjskog suda i javnopravnih tijela.

12. Naime, Sud nalazi zakonitim obrazloženje prvostupanjskog suda prema kojem su oblik i veličina građevne čestice utvrđeni lokacijskom dozvolom od 20. siječnja 2015., koja je postala pravomoćna 13. prosinca 2017., u skladu s kojom je izdana predmetna građevinska dozvola, što tužiteljica ne osporava.

13. Prema tome, a budući da tužiteljica, navodeći kako dio nekretnine u njenom vlasništvu ne može biti dio građevne čestice koja se formira predmetnom građevinskom česticom, zapravo osporava veličinu građevne čestice gradnja na kojoj je predmet ovog postupka, to Sud nalazi zakonitim obrazloženje prvostupanjskog suda prema kojem se o veličini građevne čestice ne može raspravljati u ovom postupku izdavanja građevinske dozvole kraj činjenice, da je vođen postupak izdavanja lokacijske dozvole predmet kojeg je, između ostalog, veličina građevne čestice te u kojem je, suprotno žalbenim tvrdnjama, tužiteljica nedvojbeno sudjelovala, što proizlazi iz obrazloženja lokacijske dozvole.

14. Glede prigovora tužiteljice o neriješenim imovinsko-pravnim odnosima treba reći da je zainteresirana osoba podnijela zahtjev za izvlaštenje predmetnog dijela nekretnine tužiteljice, što tužiteljica niti ne osporava, a što je sukladno članku 109. stavku 5. Zakona o gradnji kojim je propisano da se dokazom pravnog interesa za izdavanje građevinske dozvole u slučajevima iz stavaka 1. i 2. ovoga članka smatra i odluka Vlade Republike Hrvatske o utvrđivanju interesa Republike Hrvatske ili poziv na odredbu posebnog zakona kojom je utvrđen interes Republike Hrvatske za građenje građevine za koju je zatražena građevinska dozvola, ako je investitor podnio zahtjev za izvlaštenje.

15. Nadalje, prvostupanjski sud je u obrazloženju pobijane presude naveo, a što također prihvaća ovaj Sud, kako iz spisa predmeta (odnosno kartografskog prikaza 3,1 Prometna i komunalna infrastrukturna mreža - promet Generalnog urbanističkog plana Grada Dubrovnika, Službeni glasnik Grada Dubrovnika, broj: 10/05., 10/07., 8/12., 3/14., 9/14. - pročišćeni tekst) proizlazi da se u konkretnom slučaju radi o zahvatu na nerazvrstanoj cesti.

15.1. Pritom, planirani zahvat dijelom predstavlja i zahvat održavanja i unapređenja pomorskog dobra (status pomorskog dobra suprotno tvrdnji tužiteljice jasno proizlazi iz prijavnog lista i zemljišnoknjižnog izvatka koji se također nalaze u spisu predmeta) koji je Grad D. kao jedinica lokalne samouprave ovlašten provesti u sklopu redovitog upravljanja pomorskim dobrom (što proizlazi i iz suglasnosti Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, Uprave pomorstva od 26. srpnja 2018.).

16. Prema tome, Sud nalazi osnovanim zaključak prvostupanjskog suda i javnopravnih tijela kako se u konkretnom slučaju nedvojbeno radi o zahvatu čija je gradnja od interesa za Republiku Hrvatsku u smislu članka 105. Zakona o cestama („Narodne novine“, broj: 84/11., 22/13., 54/13., 148/13. i 92/14.), dok se u dijelu u kojem se zahvat odnosi na pomorsko dobro u smislu odredbi članaka 10. i 11. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama („Narodne novine“, broj: 158/03., 100/04., 141/06., 38/09., 123/11. - odluka i rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske i 56/16.) radi o poslovima redovitog upravljanja pomorskim dobrom koji je u djelokrugu jedinica lokalne samouprave.

17. Shodno tome, a s obzirom da se naprijed navedeno činjenično stanje tijekom upravnog postupka i upravnog spora pravilno i potpuno moglo utvrditi iz dokumentacije koja se nalazi u spisu predmeta, a koje činjenično stanje tužiteljica nije s uspjehom osporila, to su i po ocjeni ovog Suda pravilno odbijeni dokazni prijedlozi tužiteljice za saslušanje stranaka i provedbu vještačenja (članak 33. stavak 3. ZUS-a).

18. Naime, treba reći da je upravni sud na temelju odredbe članka 33. stavka 2. ZUS-a ovlašten uzeti u obzir činjenice utvrđene u postupku donošenja pobijane odluke i ne mora sam utvrđivati činjenično stanje pa su s obzirom na pravilnost i potpunost utvrđenja činjeničnog stanja u upravnom postupku neosnovani žalbeni prigovori izneseni u tom smislu.

19. Pritom, suprotno tvrdnji tužiteljice, Sud ne nalazi povrijeđenom niti odredbu članka 60. stavka 4. ZUS-a.

20. Kraj takvog stanja stvari, a budući da tužiteljica žalbenim navodima nije dovela u sumnju zakonitost osporavane odluke, to ovaj Sud nije našao osnove za usvajanje žalbe.

21. Valjalo je stoga, na temelju odredbe članka 74. stavka 1. ZUS-a, odlučiti kao u točki I izreke ove presude. Odluka o troškovima sastava žalbe (točka II izreke) donesena je na temelju odredbe članka 79. stavka 4. ZUS-a jer tužiteljica sa žalbom nije uspjela.

U Zagrebu 10. lipnja 2022.

Predsjednica vijeća

Marina Kosović Marković