REPUBLIKA HRVATSKA

VRHOVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Broj: U-zpz 1/2019-6

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca Ivana Vučemila predsjednika vijeća, Viktorije Lovrić članice vijeća i sutkinje izvjestiteljice, Jasenke Žabčić članice vijeća, Marine Paulić članice vijeća i Darka Milkovića člana vijeća, u upravnom sporu tužitelja P. d.d. P., OIB: …, kojeg zastupa punomoćnica M. Z. M., zaposlenica tužitelja, protiv tuženika Ministarstvo … R. H., Samostalni sektor za drugostupanjski upravni postupak, Z., radi naknade za koncesiju na pomorskom dobru, odlučujući o zahtjevu Državnog odvjetništva Republike Hrvatske broj GZ-DO- 74/2018-4 od 24. siječnja 2019. za izvanredno preispitivanje presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj Usž-2526/17-2 od 23. ožujka 2018., u sjednici održanoj 31. svibnja 2022.

p r e s u d i o  j e:

Zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj Usž-2526/17-2 od 23. ožujka 2018. odbija se kao neosnovan.

Obrazloženje

1. Presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj Usž-2526/17-2 od 23. ožujka 2018. odbijena je žalba tuženice i potvrđena presuda Upravnog suda u Rijeci broj UsI-713/15-5 od 16. lipnja 2017. kojom su poništeni rješenje Ministarstva financija, Samostalni sektor za drugostupanjski upravni postupak, Klasa: UP/II-470- 05/15-01/04. URBROJ: 513-04/15-02 od 19. ožujka 2015. i rješenje Ministarstva financija, Uprave za financijsko upravljanje, unutarnju reviziju i nadzor, Klasa: UP/I- 042-01/14-01/67, UR. BROJ: 513-08-04-01-14-1 od 13. studenog 2014.

2. Protiv presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj Usž-2526/17-2 od 23. ožujka 2018. Državno odvjetništvo Republike Hrvatske podnijelo je zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude, a iz razloga pogrešne primjene materijalnog prava, predloživši njezino preinačenje prihvaćanjem žalbe tuženika te odbijanjem tužbenog zahtjeva tužiteljice i ostavljanjem na snazi rješenja upravnog tijela.

3. Tužitelj je odgovorio na zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude s prijedlogom da Vrhovni sud RH odbije zahtjev kao neosnovan.

4. Zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude je neosnovan.

5. Predmet spora je naplata koncesijske naknade za koncesiju na pomorskom dobu kojeg je tužitelj tijekom vremenskog razdoblja koji je bio predmet nadzora i koje je obuhvaćeno prvostupanjskim rješenjem (28. siječnja 2011. do 17. ožujka 2015.), koristio na način da je obavljao gospodarsku djelatnost u luci nautičkog turizma – M. Č. P. i nakon što je 27. siječnja 2011. istekao njegov dvogodišnjj ugovor o koncesiji sklopljen s davateljem koncesije.

6. Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj Usž-2526/17-2 od 23. i Upravnog suda u Rijeci broj UsI-713/15-5 se temelje na utvrđenju:

- tuženik je kod tužitelja obavio financijski nadzor zakonitosti, pravilnosti i pravodobnosti obračuna, prijava i uplata naknade za koncesiju na pomorskom dobru, predugovora i ugovora, odnosno drugih ugovora s takvim svojstvom sklopljenih s koncesionarom, obavljanja djelatnosti za koje je potrebna koncesija, bez dodijeljene koncesije za razdoblje od 28. siječnja 2011. do 24. listopada 2013., o čemu je sastavljen zapisnik od 11. rujna 2014. kojim su utvrđene određene nezakonitosti,

- prema rezultatima nadzora tužitelj koristi pomorsko dobro u svrhu gospodarskog korištenja luke nautičkog turizma „Č. P.“ (P.), iako mu je isteklo koncesijsko odobrenje za obavljanje gospodarske djelatnosti na pomorskom dobru, slijedom čega su utvrđeni prihodi tužitelja ostvareni na pomorskom dobru za razdoblje od 28. siječnja 2011. do 24. listopada 2013., te su obračunate koncesijske naknade za to razdoblje, i tužitelju je naložena uplata iznosa obračunatih po navedenim osnovama.

7. Nižestupanjski sudovi su prihvatili zahtjev tužitelja Plava laguna d.d. Poreč te su rješenja upravnog tijela poništili ocijenivši ih nezakonitim, uz izraženo pravno shvaćanje da obveza plaćanja koncesijske naknade nastaje tek sklapanjem ugovora o koncesiji, a kako sa tužiteljem takav ugovor nije sklopljen, to nije ni bilo pretpostavki naložiti joj plaćanje koncesijske naknade za sporno razdoblje. Presuda je donesena pozivom na odredbe čl. 26. st. 4. i 5. i čl. 28. st. 1. Zakona o koncesijama.

8. Državno odvjetništvo RH je podnijelo zahtjev za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude na temelju odredbe čl. 78. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj 20/10, 143/12 i 152/14, 94/16, 29/17– dalje: ZUS) zbog pogrešne primjene i neprimjene mjerodavnih odredaba Zakona o koncesijama ("Narodne novine" broj 143/12., dalje:ZoK), Općeg poreznog zakona (Narodne novine broj 147/08, 78/12, 136/12, 73/13, 26/15, dalje: OPZ) i Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama ("Narodne novine" 158/03., 141/06. 38/09 i 123/11.).

8.1. U obrazloženju zahtjeva je navedeno da je Ministarstvo …RH, u okviru svoje nadležnosti utemeljene na odredbi čl. 52. st. 9. ZoK, izvršilo nadzor kod poreznog dužnika P. d.d. za luku nautičkog turizma „Č.-P.“ te je utvrđeno da je obveznik ostvarivao prihod od djelatnosti za koje je potrebna koncesija, a koja mu nije dodijeljena. Porezno tijelo je utvrdilo nepravilnost i obvezu plaćanja naknade za takvo poslovanje i stjecanje dobiti bez pravne osnove u visini koncesijske naknade, te je obvezniku naloženo plaćanje iznosa od 1.320.940,53 kune.

8.2. Prema shvaćanju Državnog odvjetništva RH pravo na naknadu proizlazi iz odredaba čl. 10. st. 2. i čl. 16. OPZ, a da je Ministarstvo financija prema odredbi čl. 52. st. 2. ZoK bilo nadležno provesti postupak nadzora i kod onih osoba za koje postoji sumnja da bez dodijeljene koncesije obavljanju djelatnost za koju je potrebna koncesija.

9. Takvo pravno shvaćanje podnositelja zahtjeva nije pravilno.

10. Odredbom čl. 16. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama ("Narodne novine", broj 158/03, 100/04, 141/06, 38/09 i 123/11 – dalje: ZPDML) propisano je da koncesijsko pravo kojim se dio pomorskog dobra djelomično ili potpuno isključuje iz opće uporabe i daje na posebnu uporabu ili gospodarsko korištenje pravnom osobama i fizičkim osobama registriranim za obavljanje obrta te prava i obveze na temelju koncesije nastaju sklapanjem ugovora o koncesiji, time da se opseg i uvjeti posebne uporabe ili gospodarskog korištenja pomorskog dobra uređuju odlukom ili ugovorom o koncesiji u skladu sa odredbama tog zakona i propisima donesenim na temelju istog.

11. Prema odredbi čl. 25. ZPDML na osnovi odluke o koncesiji davatelj koncesije i ovlaštenik sklapaju ugovor o koncesiji te se utvrđuju svi uvjeti vezano za trajanje koncesije i drugih prava i obveza davatelja i ovlaštenika koncesije.

12. Odredbom čl. 26. st. 4. i 5. Zakona o koncesijama ("Narodne novine", broj 125/08

– dalje: ZoK) ugovor o koncesiji se sastavlja u pisanom obliku koji potpisuje ovlaštena osoba davatelja koncesije i odabrani najpovoljniji ponuditelj, a potpisivanjem ugovora o koncesiji koncesionar stječe pravo i preuzima obvezu obavljanja djelatnosti iz ugovora o koncesiji.

13. Odredbom čl. 28. st. 1. ZoK propisano je da je koncesionar dužan plaćati novčanu naknadu za koncesiju u iznosu i na način kako je to uređeno ugovorom o koncesiji, osim ako plaćanje za koncesiju nije ekonomski opravdano.

14. Polazeći od citiranih odredbi nameće se zaključak da bez sklopljenog ugovora o koncesiji nema mogućnosti naplate koncesijske naknade, a kako je to pravilno ocijenio sud u pobijanoj presudi, a kod činjenice da u ovakvoj situaciji, a kada je pitanje vezano za koncesiju uređeno posebnim zakonom, nema mjesta primjeni odredbe čl. 2., čl. 10. st. 2. i čl. 16. st. 5. Općeg poreznog zakona ("Narodne novine", broj 147/08, 18/11, 78/12, 136/12 i 73/13) kao općeg zakona, a u kojem pravcu je ovaj sud već zauzeo pravno shvaćanje u nizu presuda, primjerice u presudama broj Uzz 24/13-3 od 17. ožujka 2015., U-zpz-11/2017-2 od 22. siječnja 2020., Uzpz- 22/2017-7 od 17,. lipnja 2020., U-zpz-6/2019-8 od 21. travnja 2020., U-zpz-9/2019 od 11. veljače 2020., U-zpz-18/2019-7 od 16. lipnja 2020., U-zpz-2/2018-6 od 26. kolovoza 2020.

15. Napominje se da je prema sadržaju rješenja Ministarstva financija, Samostalni sektor za drugostupanjski upravni postupak, Klasa: UP/II-470-05/15-01/04. URBROJ: 513-04/15-02 od 19. ožujka 2015. i rješenja Ministarstva financija, Uprave za financijsko upravljanje, unutarnju reviziju i nadzor, Klasa: UP/I-042-01/14-01/67, UR. BROJ: 513-08-04-01-14-1 od 13. studenog 2014. poreznom dužniku obračunata obveza po osnovi koncesijske naknade nakon što je istekao ugovor o koncesiji. Dakle nije riječ o obračunu stečenog bez osnove kako se tvrdi u zahtjevu za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude, a ovaj sud je odluku donio imajući na umu sadržaj osporenih rješenja Ministarstva ….

16. Slijedom navedenog zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude je odbijen na temelju odredbe čl. 78. st. 8. ZUS-a.

Zagreb, 31. svibnja 2022.

Predsjednik vijeća

Ivan Vučemil, v.r.

U-zpz 1/2019-6-1

Ivan Vučemil

sudac Vrhovnog suda Republike Hrvatske

Na temelju članka 131. stavka 5. Zakona o parničnom postupku („Narodne novine“, broj 91/92, 112/99, 129/00, 88/01, 117/03, 88/05, 2/07, 96/08, 84/08., 123/08, 57/11, 148/11, 25/13, 89/14 i 70/19 - dalje: ZPP) prilažem

IZDVOJENO MIŠLJENJE

uz rješenje poslovni broj U zpz-1/2019 od 31. svibnja 2022.

1. Izdvojeno mišljenje predstavlja sastavni dio navedene odluke:

2. Ne mogu se složiti s većinom iz vijeća VSRH koja je odlučila odbiti zahtjev ODO za preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude, kao neosnovan.

3. Predmet upravnog postupka kod upravnih tijela je naplata koncesijske naknade za razdoblje od 28. siječnja 2011. do 24. listopada 2013., s obzirom da je tužitelj u tom razdoblju obavljao gospodarsku djelatnost u luci nautičkog turizma-Marina Červar Porat, tj. i nakon što mu je 27. siječnja 2011. istekao njegov dvogodišnji ugovor o koncesiji sklopljen sa davateljem koncesije, kroz koje sporno razdoblje nije imao sklopljen ugovor o koncesiji za korištenje pomorskog dobra.

4. Većina iz vijeća svoje razloge u odluci broj U zpz-19/2018-11 od 5. travnja 2021., temelji na odredbama čl. 7. st. 1., čl. 16., i čl. 25. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama ("Narodne novine", broj 158/03, 100/04, 141/06, 38/09 i 123/11 - dalje: ZPDML), te čl. 26. st. 4. i čl. 28. st. 1 Zakona o koncesijama ("Narodne novine", broj 125/08 - dalje: ZOK), i smatra da obveza plaćanja koncesijske naknade nastaje tek sklapanjem ugovora o koncesiji, a kako tužitelj kroz predmetno razdoblje nije imao sklopljen ugovor o koncesiji nije obveznik plaćanja koncesijske naknade, te da se u slučaju nepostojanja ugovora o koncesiji nema mogućnosti naplate koncesijske naknade, u konkretnom slučaju da nije moguće primijeniti odredbu čl. 2., čl. 10. st. 2. i čl. 16. st. 5. Općeg poreznog zakona ("Narodne novine", broj 147/08, 18/11, 78/12, 136/12 i 73/13). Navedeno shvaćanja temelji se na nizu odluka Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj: Uzz 24/13-3 od 17. ožujka 2015 U-zpz 31/2017-9 od 8. siječnja 2020., U-zpz 9/2019-5 od 11. veljače 2020., U-zpz- 2/17 od 20. svibnja 2020. i dr.

5. Analizom iznesenog činjeničnog stanja, a polazeći od:

- odredbe čl. 1. OPZ, prema kojoj odredbi taj Zakon uređuje odnos između poreznih obveznika i poreznih tijela koja primjenjuju propise o porezima i drugim javnim davanjima, ako posebnim Zakonom o pojedinim vrstama poreza i drugim javnim davanjima nije određeno drugačije i predstavlja zajedničku osnovu poreznog sustava,

- odredbe čl. 2. st. 1. OPZ, prema kojoj su "druga javna davanja" i naknade za koncesije, te sva davanja čije je utvrđivanje i/ili naplata i/ili nadzor prema posebnim propisima u nadležnosti poreznog tijela, st. 7., prema kojem je, između ostalog, naknada za koncesiju novčano davanje za pravo gospodarskog korištenja prirodnih bogatstava i drugih dobara za koje je zakonom određeno da su od državnog interesa, te st. 8. citiranog članka, prema kojem se odredbe tog zakona propisane za poreze na odgovarajući način primjenjuju i na druga javna davanja propisana tim zakonom, ako tim zakonom ili posebnim propisima nije određeno drugačije,

U-zpz 1/2019-6-1

- odredbe čl. 10. st. 2. OPZ, prema kojoj odredbi porezno tijelo, čim utvrdi da je prihod, dohodak, dobit ili druga procjenjiva korist ostvarena bez pravne osnove, utvrdit će poreznu obvezu u skladu s posebnim zakonom kojim se uređuje pojedina vrsta poreza,

- odredbe čl. 16. st. 5. OPZ-a, kojom je propisana zakonska predmnijeva da svatko onaj tko koristi ili raspolaže tuđom imovinom bez pravne osnove, smatrat će se poreznim obveznikom za porezne obveze koje proistječu iz korištenja ili raspolaganja tom imovinom,

- odredbe čl. 116. OPZ, kojom je propisano da se na iznos manje ili više plaćenog poreza obračunavaju i plaćaju kamate u skladu sa posebnim propisom, ako tim zakonom nije uređeno drugačije, kada se kamate obračunavaju od dana dospijeća porezne obveze, dok je stavkom 7. toga članka propisano da ako se tijekom poreznog nadzora utvrdi razlika porezne obveze kamata se obračunava od dana kada je tu poreznu obvezu porezni obveznik bio dužan platiti,

- odredbe čl. 16. st. 2. ZPDML, kojom je određeno da pravo i obveze na temelju koncesije nastaju sklapanjem ugovora, stavka 3., kojim je određeno da se opseg uvjeti posebne upotrebe ili gospodarskog korištenja uređuju odlukom i ugovorom o koncesiji, u skladu sa odredbama tog zakona i propisa donesenih na temelju toga zakona,

- te odredbe čl. 28. st. 1. ZOK, kojom je propisano je da koncesionar dužan plaćati novčanu naknadu za koncesiju u iznosu i na način kako je to uređeno ugovorom o koncesiji, osim ako plaćanje naknade za koncesiju nije ekonomski opravdano, prema pravnom shvaćanju ovoga suda, prema mome mišljenju, pitanje obveze plaćanja koncesijske naknade za gospodarsko korištenje pomorskog dobra treba promatrati neizostavno uzimajući u vidu osnovna obilježja instituta koncesije i svrhe plaćanja te vrste naknade, ne samo usko promatrajući taj oblik "drugog javnog davanja" isključivo kroz odredbe ZPDML i ZOK, nego i ostale propise koje se odnose na taj pravni institut, u prvom redu odredbe OPZ, čije odredbe je u ovom slučaju Upravni sud u Splitu propustio primijeniti.

6. Naime, kada je čl. 10. st. 2. OPZ, kao jedno od načela oporezivanja propisano načelo gospodarstvenog pristupa oporezivanju, prema kojem porezno tijelo utvrđuje poreznu obvezu u skladu s posebnim zakonom kojim se uređuje pojedina vrsta poreza, ako je prihod, dohodak, dobit ili druga procjenjiva korist ostvarena bez pravne osnove, tada je neprihvatljivo da se stjecanje prihoda, dohotka, dobiti ili druge procijenjene koristi ne oporezuje (ovdje da se ne plaća koncesijska naknada) samo zato što nije zaključen ugovor o koncesiji, jer se prema navedenom načelu oporezuju i sva protupravna stjecanja, a u ovom slučaju stečeni prihod od korištenja pomorskog dobra bez zaključenog ugovora o koncesiji.

7. Izneseno pravno shvaćanje Upravnog suda u Rijeci temeljenom na odredbama čl. 7. st. 1., čl. 16. i čl. 25. ZPDML, te čl. 26. st. 4. i čl. 28. st. 1 ZOK, prema kojem obveza plaćanja koncesijske naknade nastaje isključivo sklapanjem ugovora o koncesiji, zbog čega u situaciji kada onaj tko koristi pomorsko dobro, a nema zaključen ugovor o koncesiji, nije obveznik plaćanja koncesijske naknade, nije održivo i pravno razumski prihvatljivo, kada se imaju u vidu citirane odredbe OPZ, prema kojima su i naknade za koncesiju "druga javna davanja" (pored poreza) u smislu članka 2. citiranog zakona, kada se ima u vidu da je naknada za koncesiju novčano davanje za pravo gospodarskog korištenja prirodnih bogatstava i drugih dobara za koje je zakonom određeno da su državnog interesa, a prema članku 3. ZPDML pomorsko dobro je opće dobro od interesa za Republiku Hrvatsku, ima njezinu osobitu zaštitu, a upotrebljava se ili koristi pod uvjetima i na način propisan samim tim zakonom, kada se ima u vidu odredba čl. 2. st. 8. OPZ, prema kojem se odredbe tog zakona propisane za poreze na odgovarajući način primjenjuju i na "druga javna davanja", a pogotovo kada se ima u vidu odredba čl. 10. st. 2. OPZ-a, prema kojoj odredbi je porezno tijelo dužno utvrditi poreznu obvezu u skladu s posebnim zakonom, (u ovom slučaju

U-zpz 1/2019-6-1

prema Uredbi o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru - "Narodne novine", broj 23/04, 10/04, 39/06, 63/08, 125/10, 102/11, 83/12 i 10/17), ako je prihod, dohodak, dobit, ili druga procjenjiva korist ostvarena bez pravne osnove, te kada se ima u vidu odredba čl. 6. st. 5. OPZ, prema kojoj će se smatrati poreznim obveznikom, za porezne obveze koje proistječu iz korištenja ili raspolaganja tužbom imovinom, svatko onaj tko stvarno koristi ili raspolaže tuđom imovinom bez pravne osnove.

8. U takvom slučaju porezna obveza određuje se sukladno zakonu koji određuje tu vrstu poreza, (u ovom slučaju sukladno ZPDML i Uredbi o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru), odnosno drugih javnih davanja, među kojima je i naknada za koncesiju, koja je, kako je rečeno, u smislu čl. 2. st. 7. i 8. OPZ izjednačena s porezima i predstavlja poseban oblik javnog davanja.

9. Pogrešno se, prema mome shvaćanju, upravni sudovi i vijeće ovoga suda pozivaju na odluku ovog suda broj UZZ-24/13 od 17. ožujka 2015., jer se ta odluka ne odnosi na konkretnu pravnu situaciju, odnosno na korištenje pomorskog dobra bez zaključenog ugovora o koncesiji, već na eksploataciju mineralnih sirovina i na primjenu Zakona o rudarstvu, a uz to se radi i o situaciji u kojoj je pravna osoba imala odobreno eksploatacijsko polje i čekala je sklapanje ugovora o koncesiji i, što je najbitnije, nije obavljala gospodarsku djelatnost, zbog čega se na tu pravnu osobu nije moglo primijeniti načelo gospodarstvenog pristupa oporezivanju, za razliku od ovog slučaja u kojem se radi o gospodarskom korištenju pomorskog dobra i primjeni ZPDML, ZOK, Uredbi u postupku davanja koncesije na pomorskom dobru i OPZ, i situaciji u kojoj je tužitelj obavljao gospodarsku djelatnost na pomorskom dobru bez zaključenog ugovora o koncesiji i ostvarivao prihod od gospodarskog korištenja pomorskog dobra.

10. Važno je napomenuti da sam pri iznošenju navedenog pravnog shvaćanja imao u vidu da je u ovakvoj pravnoj stvari bilo uputnije da je RH Ministarstvo financija svoju tražbinu ostvarivalo u parničnom postupku pred redovnim sudom, no s obzirom da bi se i u tome postupku proveli isti dokazi i kako bi se na temelju istog činjeničnog stanja, koje nije ni sporno, primijenili isti materijalni propisi, ocijenio sam da time što je o toj tražbini rješavano u upravnom postupku, nije došlo do pogrešne primjene materijalnog prava od strane upravnih tijela, koja su u tom postupku odlučili o predmetnoj tražbini.

11. S obzirom na navedeno, ne mogu se prihvatiti izneseno pravno shvaćanje Upravnog suda u Rijeci, niti vijeća ovoga suda u ovoj odluci, kao niti shvaćanje istog suda izneseno u odlukama broj: U-zpz 2/2018-6 od 26. kolovoza 2020., U-zpz 20/2018 od 17. lipnja 2020., U-zpz 11/2017-6 od 22. siječnja 2020., i dr. o pitanju obveze plaćanja koncesijske naknade, kada je došlo do korištenja pomorskog dobra bez zaključenog ugovora o koncesiji.

Zagreb, 31. svibnja 2022.

Sudac

Ivan Vučemil