REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U OSIJEK

Osijek, Trg A. Starčevića 7/II

Poslovni broj: 6 Us I-55/2022-16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Osijeku, po sutkinji Blanki Sajter, uz sudjelovanje zapisničarke Anice Žigmundić, u upravnom sporu tužitelja Visoke škole za menadžment u turizmu i informatici V. (sada: Veleučilište u V.), koju zastupa dr. sc. O. J., dekan, protiv tuženika Ministarstva regionalnoga razvoja i fondova Europske unije Republike Hrvatske, radi postupanja javnopravnog tijela, kojeg zastupaju opunomoćenice – S. Ž. i B. M., službene osobe tuženika, radi odbijanja prigovora na obavijest o utvrđenoj nepravilnosti, 10. svibnja 2022.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se kao neosnovan tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Ministarstva regionalnoga razvoja i fondova Europske unije Republike Hrvatske KLASA: UP/I-910-04/18-02/392, URBROJ: 538-05-2-2-2/336-19-5 od 12. prosinca 2019.

II. Sud će odluku o trošku upravnog spora donijeti naknadno.

Obrazloženje

1. Tuženik je rješenjem, KLASA: UP/I-910-04/18-02/392, URBROJ: 538-05-2- 2-2/336-19-5 od 12. prosinca 2019., odbio prigovor tužitelja, izjavljen na postupanje Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije povodom Obavijesti o bitnim elementima Odluke o utvrđenoj nepravilnosti KK.09.1.2.01.0006/IRRO KLASA: 910-01114-01185, URBROJ: 358-09-18-862 od 5. rujna 2018.

2. Navedenom obavijesti, KLASA; 910-01/14-01/85, URBROJ: 358-09-18-862 od 5. rujna 2018., Središnja agencija za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije obavijestila je Visoku školu za menadžment u turizmu i informatici V. (kao tužitelja) da je u svojstvu Posredničkog tijela razine 2 (dalje u tekstu: i PT2 i/ili SAFU) u obvezi provesti postupak utvrđivanja nepravilnosti te da se Odluka o utvrđenoj nepravilnosti (dalje u tekstu: Odluka) odnosi na postupak nabave 2.3. „Izgradnja i opremanje studentskog doma V." koja je provedena unutar projekta „Modernizacija, unaprjeđenje i proširenje infrastrukture studentskog smještaja za studente u nepovoljnom položaju".

3. Odlukom Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije od srpnja 2018. (potpisana 29. kolovoza 2018.), Visokoj školi V. utvrđene su nepravilnosti u postupku provedbe projekta Izgradnje Studentskog doma V. koji se provodio na temelju Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava za projekte financirane iz Europskih strukturnih i investicijskih fondova u financijskom razdoblju 2014. - 2020., K.K.09.1.2.01.0006., zaključenog između Ministarstva regionalnog razvoja i fondova EU, Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa i projekata EU i Visoke škole V. 29. ožujka 2016., uslijed nepravilnosti koje se odnose na postupak javne nabave u grupama predmeta nabave 1-3 i to glede: korištenja normi bez navođenja izraza „jednakovrijedno" (Grupa 1 i 2) i neopravdane uporabe robnih marki prilikom opisa predmeta nabave (Grupa 1-3).

4. Presudom ovoga suda poslovni broj UsI-117/2020-5 od 7. svibnja 2020. poništeno je rješenje tuženika Ministarstva regionalnoga razvoja i fondova Europske unije, KLASA: UP/I-910-04/18-02/392, URBROJ: 538-05-2-2-2/336-19-5 od 12. prosinca 2019., te je navedena presuda poništena presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj: Usž-2557/20-3 od 23. rujna 2021., uz uputu da je riječ je o postupanju javnopravnog tijela u postupku u kojem to tijelo odlučuje o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke neposredno primjenjujući propise kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje, odnosno područje u sustavu upravljanja programima i projektima koji se u Republici Hrvatskoj financiraju iz proračuna Europske unije; Upravljačko tijelo u postupku rješavanja po prigovorima ispituje zakonitost postupanja posredničkih tijela u postupku donošenja odluka o nepravilnosti te na taj način osigurava pravnu zaštitu tužitelja Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava u smislu članka 74. stavka 3. Uredbe (EU) br. 1303/2013; Stoga je upravni sud nadležan pružiti zaštitu tužitelju sukladno odredbi članka 3. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17, 110/21).

5. Tužitelj u tužbi navodi da je u postupku javne nabave točkom 2.6. Dokumentacije za nadmetanje „Odredbe o jednakovrijednosti" Visoka škola V. utvrdila da „Ponuditelj mora ponuditi predmet nabave sukladno tehničkim specifikacijama troškovnika koji je sastavni dio ove Dokumentacije za nadmetanje. Kod stavki kod kojih je naveden proizvođač, marka, tip ili oznaka robe, dozvoljeno je ponuditi jednakovrijednu robu. Jednakovrijedna roba nudi se na način da se kod predmetne stavke troškovnika upiše jednakovrijedna roba sa svim podacima koji se traže (naziv, proizvođač, marka, tip ili oznaka robe), a dokaz jednakovrijednosti mora podnijeti ponuditelj." Ističe da su svi ponuditelji bili dužni potpisati izjavu o prihvaćanju uvjeta iz Dokumentacije za nadmetanje, dakle i o prihvaćanju navedene odredbe, te je svim ponuditeljima omogućen jednak pristup nadmetanju bez diskriminacije. Stoga navod o nepravilnosti zbog ne navođenju izraza „ili jednakovrijedna" smatra neosnovanim. U svezi navoda o nepravilnosti o neopravdanom upućivanju na robne marke, smatra da je isto bilo opravdano uslijed tehničkih specifikacija pojedinih stavki, odnosno potreba naručitelja. Napominje da su tehničke specifikacije stavki troškovnika rađene od strane ovlaštenih projektanata koji su na temelju svog znanja, kompetencija i iskustva utvrdili u pojedinim slučajevima upućivanje na robnu marku ukoliko se ocijenilo da drugačije opisivanje ne bi dovelo do dovoljno razumljivog opisa predmeta nabave. Za sve navedene stavke također se obvezatno primjenjivala gore spomenuta odredba 2.6. Dokumentacija za nadmetanje „Odredbe o jednakovrijednosti" koja omogućava nuđenje jednakovrijednog proizvoda za svaku pojedinu stavku za koju je navedena robna marka. Stoga smatra da su svi ponuditelji imali jednak pristup nadmetanju te da navedene odredbe nisu imale učinak stvaranja prepreka nadmetanju, već da su, uz prethodno navedene odredbe o jednakovrijednosti, omogućavale različitost tehničkih rješenja. Ističe da tijekom postupka javne nabave nije bilo upita niti zahtjeva za izmjenom Dokumentacije za nadmetanje (ili Troškovnika) zbog navedenih nepravilnosti, te nije niti izjavljena žalba u bilo kojoj fazi ili za bilo koju grupu predmeta nabave. Smatra da nije bilo niti ograničenja tržišnog natjecanja budući da je za svaku grupu predmeta nabave pristiglo više od jedne ponude. Tužitelj je prema traženju Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa i projekata EU kao nadzornog tijela u projektu tijekom provedbe projekta dostavio cjelokupnu dokumentaciju za nadmetanje u postupku javne nabave (uključujući i sve troškovnike) na „ex ante" provjeru u Središnju agenciju u travnju 2016. godine, te je postupljeno prema dobivenim naputcima za izmjenom i dopunom dokumentacije, a po provedbi i okončanju postupka javne nabave, cjelokupnu dokumentaciju javne nabave sa svim zaprimljenim ponudama i odlukama, kao i sklopljenim ugovorima čiji su sastavni dio troškovnici, dostavio je na „ex post" kontrolu (naknadna kontrola) u Središnju agenciju u rujnu 2016. godine te na istu nije bilo primjedbi što je pisano i odgovoreno Visokoj školi V. u studenom 2016. godine. Na temelju navedenih ugovora zaključenih po provedenom postupku javne nabave, čiji su sastavni dio troškovnici, Središnja agencija je izvršila plaćanje Visokoj školi V. u 100%- tnom iznosu prema svim zahtjevima tužitelja za nadoknadom sredstava, a sastavni dio zahtjeva za nadoknadom sredstava bili su i troškovnici, dakle i stavke koje će se naknadno smatrati spornim, odnosno nepravilnim. Stoga ističe da je Središnja agencija u više navrata nadzirala/kontrolirala predmetnu dokumentaciju u kojoj se nalaze troškovnici sa spornim stavkama, te odobrila postupanje po predmetnoj dokumentaciji i izvršila sva plaćanja tužitelju prema pojedinačnim zahtjevima za nadoknadom sredstava u kojima su se nalazile sporne stavke, odnosno prihvatila Završno izvješće o provedbi projekta u studenom 2017. godine. Iznosi historijat odlučivanja u ovoj upravnoj stvari (prije donošenja osporavane odluke tuženika), a koji je rezultirao odlukom tuženika od 6. prosinca 2018. kojom se stavlja izvan snage Odluka o povratu sredstava od 13. rujna 2018. Nadalje navodi da se radi o predmetu koji u financijskom smislu znači teret za proračun Visoke škole V. od 731.579,39 kn te su navedenim (ne) rješavanjem predmeta Visokoj školi V. duže vrijeme navedena sredstva „blokirana" za daljnji razvoj i investiranje. Slijedom navedenoga predlaže da sud poništi osporavano rješenje tuženika od 12. prosinca 2019., te predmet vrati na ponovni postupak.

6. Tuženik u odgovoru na tužbu navodi kako ostaje pri svim navodima iz pobijanog rješenja od 12. prosinca 2019. koje u odnosu na počinjene nepravilnosti ponavlja, koje će sud iznijeti naknadno u obrazloženju presude, te ih sud neće zasebno iznositi kao navode odgovora na tužbu. U odnosu na navod o prethodno izvršenim „ex ante“ i ex post“ kontrolama (odnosno da nije bilo primjedbi i da je stoga uredno izvršeno plaćanje) od strane Središnje agencije ističe da je Ugovorom o dodjeli bespovratnih sredstava za projekt „Modernizacija, unaprjeđenje i proširenje infrastrukture studentskog smještaja za studente u nepovoljnom položaju", u članku 1. stavku 2. Posebnih uvjeta Ugovora, propisano je da se bespovratna sredstva dodjeljuju Korisniku u skladu s uvjetima utvrđenima u Općim uvjetima i u tim Posebnim uvjetima Ugovora, za koje Korisnik izjavljuje da ih je u cijelosti primio na znanje i prihvatio. Sastavni dio Ugovora čini, između ostalog, Dodatak 1.2. Opći uvjeti koji se primjenjuju na projekte financirane iz Europskih strukturnih i investicijskih fondova u financijskom razdoblju 2014.-2020., kojim se u točki 18.7. utvrđuje da u slučaju pogrešaka, nepravilnosti i prijevara utvrđenih u Korisnikovu postupanju, Korisnik pristaje da mu Posredničko tijelo razine 2 odredi financijske korekcije ili, ako je primjenjivo, ekstrapolirane financijske korekcije, primjenjujući pri tome propise, upute i smjernice Europske komisije koje se u pogledu utvrđivanja financijskih korekcija primjenjuju na države članice Europske unije ili nacionalne akte kojima se uređuje navedeno područje. Poziva se na odredbu članka 16. stavak 3. Općih uvjeta koji se primjenjuju na projekte financirane iz europskih strukturnih i investicijskih fondova u financijskom razdoblju 2014.–2020. koja propisuje da korisnik mora omogućiti UT, PT2, TO, TR, EK, Uredu Europske komisije za suzbijanje prijevara (OLAF), Europskom revizorskom sudu (ERS) i bilo kojim drugim revizorima ili vanjskim osobama ovlaštenima od strane PT-a 2, provođenje potrebnih provjera, pregledavanjem dokumenata, pravljenjem preslika tih dokumenata ili vršenjem provjera na licu mjesta (sa ili bez prethodne najave), praćenje provedbe projekta i vršenje postupka pune revizije, ako je potrebno, na temelju popratnih dokumenata za račune, računovodstvene dokumentacije i bilo kojih drugih dokumenata relevantnih za financiranje projekta. Ove provjere mogu se vršiti do 5 godina nakon zatvaranja operativnog programa pod kojim se projekt sufinancira, osim ako u Posebnim uvjetima Ugovora nije drugačije određeno. Nadalje, Korisnik mora omogućiti da UT, PT2, UT, TO, TR, OLAF i bilo koji vanjski revizor ovlašten od strane PT-a 2 obavi provjere i provjere na licu mjesta (sa ili bez prethodne najave), u skladu s procedurama definiranima propisima Europske unije za zaštitu financijskih interesa Europske unije od prijevara i ostalih nepravilnosti. U tu svrhu, Korisnik se obvezuje omogućiti odgovarajući pristup osoblju ili predstavnicima EK, OLAF-a i ERS-a, kao i bilo kojem vanjskom revizoru koje je ovlastilo PT2 te njihovu posjetu sjedištu i mjestu na kojem se projekt provodi, uključujući i njegove informacijske sustave, kao i sve dokumente i baze podataka koji se odnose na tehničko i financijsko upravljanje projektom, te poduzeti sve potrebne korake kako bi olakšao njihov rad. Predstavnicima PT2, UT, TR, EK, OLAF-a i ERS-a i bilo kojem drugom vanjskom revizoru ovlaštenom od strane PT-a 2 omogućava se pristup na temelju uzajamne povjerenja i zaštite povjerljivosti informacija, dokumentacije i podataka u odnosu na treće osobe. Dokumenti moraju biti lako dostupni i spremljeni tako da olakšaju provjeru, a Korisnik mora obavijestiti UT i PT2 o točnom mjestu na kojem se čuvaju. Korisnik jamči da su prava PT2, UT, TR, EK, OLAF-a i ERS-a, kao i bilo kojeg vanjskog revizora ovlaštenog od PT-a 2 za obavljanje revizija, kontrola i provjera jednako primjenjiva i na Korisnikove partnere, pod istim uvjetima i prema istim pravilima iz ovog članka. Slijedom navedenoga predlaže da sud odbije tužbeni zahtjev.

7. Dana 3. svibnja 2022. u ovome sudu održana je rasprava u nazočnosti opunomoćenice tužitelja E. T. i (oboje) opunomoćenika tuženika. Na navedenoj raspravi stranke su ostale kod do tada iznesenih navoda, te je tuženik zatražio naknadu (materijalnog) troška.

8. Tijekom dokaznoga postupka sud je izvršio uvid u spis te u sve isprave koje su priložene istima.

9. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, a sukladno odredbi iz članka 55. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima, sud je utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

10. 1. Odredbom članka 156. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj: 47/09.) propisano je kako osoba koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice.

10.2. Na temelju članka 7. točke 6. Uredbe o tijelima u sustavima upravljanja i kontrole korištenja Europskog socijalnog fonda, Europskog fonda za regionalni razvoj i Kohezijskog fonda, u vezi s ciljem „Ulaganje za rast i radna mjesta“ („Narodne novine“, broj 107/14., 23/15., 129/15., 15/17. i 18/17., dalje: Uredba), koju je Vlada Republike Hrvatske donijela na temelju članka 7. stavka 7. Zakona o uspostavi institucionalnog okvira za provedbu europskih strukturnih i investicijskih fondova u Republici Hrvatskoj u financijskom razdoblju 2014. - 2020. („Narodne novine“, broj 92/14.), posredničko tijelo razine 1 izrađuje kriterije za odabir projekata i sudjeluje u odabiru projekata, a u skladu s člankom 125. stavkom 3. točka (a) i (b) Uredbe (EU) br. 1303/13 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fonu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo, te o stavljanju izvan snage Uredbe vijeća (EZ), br. 1083/2006 (dalje: Uredba (EU) 1303/2013.). Na temelju Priloga Uredbe - Prikaz posredničkih tijela nadležnih za provedbu izabranih investicijskih prioriteta, po operativnom programu, za specifični cilj 10a2, Posredničko tijelo razine 1 (PT1) je Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova europske unije, a Posredničko tijelo razine 2 (PT2) je SAFU. Uredbom je u članku 8. točki 16. i točki 23. određeno kako posredničko tijelo razine 2, pored ostalih, obavlja i funkcije: administrativnih provjera svih zahtjeva za nadoknadom izdataka koje su dostavili korisnici, provjera operacija na licu mjesta, kao i provedbu aktivnosti prevencije, otkrivanja i ispravljanja nepravilnosti te utvrđivanja mjera za suzbijanje prijevara, uzimajući u obzir utvrđene rizike, korektivne mjere i povrate nepropisno plaćenih iznosa s kamatama.

10.3. Odredbom članka 122. Uredbe (EU) br. 1303/2013, koja odredba je dio Općih odredaba koje se primjenjuju na fondove, propisana je odgovornost država članica u sustavima upravljanja i kontrole, pa je odredbom članka 122. stavka 1. propisano da državne članice osiguravaju uspostavu sustava upravljanja i kontrole za operativne programe u skladu s člancima 72., 73. i 74., dok je odredbom stavka 2. istog članka Uredbe, između ostaloga, propisano da su države članice dužne spriječiti, otkriti i ispraviti nepravilnosti te osigurati povrat neopravdano isplaćenih sredstava, zajedno s mogućim zateznim kamatama. One obavještavaju Komisiju o nepravilnosti koje prelaze 10.000,00 EUR u doprinosima iz fondova, te je redovito obavješćuju o značajnom napretku pripadajućih upravnih i sudskih postupaka. Navedena je Uredba važan izvor prava za države članica, koju su države članice dužne u cijelosti neposredno primjenjivati.

10.4. Članak 74. stavak. 3. Uredbe (EU) 1303/2013 propisuje da države članice osiguravaju postojanje učinkovitih mehanizama za provjeru pritužbi na europske strukturne i investicijske fondove. Opseg, pravila i postupci takvih mehanizama odgovornost su država članica u skladu s njihovim institucionalnim i pravnim okvirom.

10.5. Nadalje, članak 5. stavak 1. Uredbe propisuje da je središnje tijelo državne uprave nadležno za poslove regionalnog razvoja i fondova Europske unije Upravljačko tijelo za Operativni program iz članka 4. stavka 2. točke 1.a Zakona. Stavkom 3. točkom 28. istog članka Uredbe, a u skladu s člankom 74. stavkom 3. Uredbe (EU) br. 1303/2013, Upravljačko tijelo osigurava postojanje mehanizama za provjeru pritužbi na Fondove, provodi postupke ispitivanja i rješavanja prigovora koji se odnose na odabir ili provedbu operacija sufinanciranih Fondovima, ispituje žalbe koje su obuhvaćene područjem primjene tih mehanizama te obavještava Komisiju o rezultatima takvih ispitivanja.

10.6. Uredba (EU) 1303/2013 u članku 2. točka 36. definira „nepravilnost“ kao svako kršenje prava Unije ili nacionalnog prava u vezi s njegovom primjenom koje proizlazi iz djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta uključenog u provedbu ESI fondova koje šteti ili bi moglo naštetiti proračunu Unije, tako da optereti proračun Unije neopravdanim izdatkom.

11. Na temelju uvida u Elektronički oglasnik javne nabave Republike Hrvatske utvrđeno je da je u sklopu predmetnog projekta tužitelj kao javni naručitelj proveo otvoreni postupak javne nabave male vrijednosti evidencijski broj 01/16 te da je poziv na nadmetanje objavljen u Elektroničkom oglasniku javne nabave (EOJN) 6. lipnja 2016. pod brojem 2016/S 002- 0012194. Predmet nabave je Izgradnja i opremanje Studentskog doma Virovitica procijenjene vrijednosti 13.738.081,50 HRK, a kriterij odabira je najniža cijena. Predmet nabave podijeljen je na 4 grupe: Grupa 1: Izgradnja Studentskog doma (procijenjena vrijednost 11.158.355,50 HRK) Grupa 2: Opremanje Studentskog doma (procijenjena vrijednost 1.103.481,00 HRK) Grupa 3: Instalacija sunčane elektrane (procijenjena vrijednost 1.104.845,00 HRK) Grupa 4: Nabava opreme (procijenjena vrijednost 371.400,00 HRK).

12. SAFU je u obavijesti naveo da postoji sumnja na nepravilnosti koja se odnosi na Grupe 1-3, dok je za Grupu 4 već utvrđena nepravilnost (o čemu je PT2 obavijestio tužitelja 4. svibnja 2018., Obaviješću KLASA: 910-01114-01/85, URBROJ: 358-09- 18-727), gdje je zbog neusklađenosti odabrane ponude sa traženim tehničkim specifikacijama određena financijska korekcija od 5% vrijednosti ugovora o nabavi.

13. U roku za dostavu ponuda bile su zaprimljene ponude; za Grupu 1 - 7 ponuditelja (kako je to specificirano u Odluci o nepravilnosti); za Grupu 2 – 2 ponuditelja (kako je to specificirano u Odluci o nepravilnosti); za Grupu 3 – 2 ponuditelja (kako je to specificirano u Odluci o nepravilnosti); za Grupu 4 – 1 ponuditelj ponuditelja (kako je to specificirano u Odluci o nepravilnosti).

14. Po provedenom pregledu i ocjeni ponuda, a vezano za Grupe 1-3 odabrane su ponude sljedećih ponuditelja: Grupa 1 – D. d.o.o. (iznos ponude te sklopljenog ugovora o nabavi je 10.579.671,30 HRK bez PDV-a, odnosno 13.224.589,12 HRK s PDV-om); Grupa 2 – J. d.o.o. (iznos ponude te sklopljenog ugovora o nabavi je 956.620,00 HRK bez PDV-a, odnosno 1.195.775,00 HRK s PDV-om); Grupa 3 – S. P. d.o.o. (iznos ponude te sklopljenog ugovora o nabavi je 793.120,00 HRK bez PDV-a, odnosno 991.400,00 HRK s PDV-om) te su ugovori o nabavi sklopljeni sa navedenim ponuditeljima 29. kolovoza 2016.

15. Odredbe Dokumentacije za nadmetanje (dalje: DzN), između ostalog su propisivale u toč. 2.4. da je točna količina nabave specificirana u Troškovnicima po grupama predmetne nabave, a koji su sastavni dio predmetnog DzN-a; u toč. 2.5. DzN-a da su tehničke specifikacije za svaku grupu predmetne nabave definirane Troškovnicima po grupama predmetne nabave koji su sastavni dio DzN-a. Kvaliteta predmeta nabave određena je tehničkom specifikacijom pojedine stavke predmeta nabave; te u toč. 2.6. kako ponuditelj mora ponuditi predmet nabave sukladno tehničkim specifikacijama troškovnika koji je sastavni dio DzN-a te da je kod stavki kod kojih je naveden proizvođač, marka, tip ili oznaka robe, dozvoljeno ponuditi jednakovrijednu robu. Također je navedeno da se jednakovrijedna roba nudi na način da se kod predmetne stavke troškovnika upiše jednakovrijedna roba sa svim podacima koji se traže (naziv, proizvođač, marka, tip ili oznaka robe), a dokaz jednakovrijednosti mora podnijeti ponuditelj.

16. Ugovorom o dodjeli bespovratnih sredstava za projekt „Modernizacija, unaprjeđenje i proširenje infrastrukture studentskog smještaja za studente u nepovoljnom položaju" (u nastavku teksta: Ugovor), u članku 1. stavku 2. Posebnih uvjeta Ugovora, propisano je da se bespovratna sredstva dodjeljuju Korisniku u skladu s uvjetima utvrđenima u Općim uvjetima i u tim Posebnim uvjetima Ugovora, za koje Korisnik izjavljuje da ih je u cijelosti primio na znanje i prihvatio.

17. Sastavni dio Ugovora čini, između ostalog, Dodatak 1.2. Opći uvjeti koji se primjenjuju na projekte financirane iz Europskih strukturnih i investicijskih fondova u financijskom razdoblju 2014. - 2020., kojim se u točki 18.7. utvrđuje da u slučaju pogrešaka, nepravilnosti i prijevara utvrđenih u Korisnikovu postupanju, Korisnik pristaje da mu Posredničko tijelo razine 2 odredi financijske korekcije ili, ako je primjenjivo, ekstrapolirane financijske korekcije, primjenjujući pri tome propise, upute i smjernice Europske komisije koje se u pogledu utvrđivanja financijskih korekcija primjenjuju na države članice Europske unije ili nacionalne akte kojima se uređuje navedeno područje.

18. U Obavijesti PT2 navedeno je da se sumnja na nepravilnost odnosi na sljedeće okolnosti: korištenje normi bez navođenja izraza "ili jednakovrijedno" (Grupa 1 i 2); neopravdane uporabe robnih marki prilikom opisa predmeta nabave (Grupa 1- 3). Također, PT2 u obavijesti ističe da točka 2.6. Dokumentacije za nadmetanje (dalje u tekstu: DzN) omogućava nuđenje jednakovrijednog proizvoda u onom slučaju kada se upućuje na proizvođača, marku, tip ili oznaku robe. Predmetna odredba ne odnosi se na korištenje normi bez navođenja predmetnog izraza. PT2 je u obavijesti naveo da predmetna odredba DzN-a ne opravdava upućivanje na robne marke kada takvo upućivanje nije neophodno za opis predmeta nabave, te je postupanjem tužitelja moglo doći do povrede odredbe članka 81. stavka 10. (tada važećeg) Zakona o javnoj nabavi („Narodne novine“ broj 90/11, 83/13, 143/13, 13/14; dalje: ZJN). PT2 u Obavijesti o bitnim elementima Odluke specificira pojedinačnu neopravdanu uporabu robnih marki kao, navodeći da u svim specificiranim slučajevima uporaba proizvodnog imena nije bila opravdana iz razloga što se predmet nabave mogao dovoljno razumljivo opisati imajući u vidu da na tržištu postoji vise proizvođača jednakovrijednih proizvoda.

19. PT2 je od tužitelja 16. svibnja 2018. elektroničkim putem zatražio pojašnjenja vezano za uporabu normi bez izraza ,jednakovrijedno", kao i opravdanje za uporabu robne marke kod opisa predmeta nabave, te je tužitelj u odgovoru od 18. svibnja 2018. naveo (kao i u tužbi) da je točkom 2.6. DzN utvrđeno da ponuditelj mora ponuditi predmet nabave sukladno tehničkim specifikacijama troškovnika koji je sastavni dio ove Dokumentacije za nadmetanje; Kod stavki kod kojih je naveden proizvođač, marka tip ili oznaka robe, dozvoljeno je ponuditi jednakovrijednu robu. Jednakovrijedna roba nudi se na način da se kod predmetne stavke troškovnika upiše jednakovrijedna roba sa svim podacima koji se traže (naziv, proizvođač, marka, tip ili oznaka robe), a dokaz jednakovrijednosti mora podnijeti ponuditelj te su svi ponuđači uz ponudu bili obvezni dostaviti i izjavu o prihvaćanju uvjeta iz DzN.

20. Stoga je tužitelju tijekom postupka bilo omogućeno sudjelovanje, kao i izjašnjavanje o svim relevantnim činjenicama, odnosno predlaganje odgovarajućih dokaza.

21. Kako PT2 navedeno očitovanje tužitelja nije smatrao dostatnim za opravdanje predmetnog postupanja budući da se isti poziva na odredbu DzN-a koja opravdava postupanje u slučaju kada je u troškovniku naznačena marka, ali bez odredbe o „jednakovrijednosti", što ne predstavlja opravdanje korištenja normi bez naznake mogućnosti jednakovrijednosti, kao ni opravdanje korištenja robnih marki za proizvode koji su široko dostupni na tržištu i mogu se neutralno opisati, PT2 je donio prethodno navedenu Obavijest od 5. rujna 2018. kojom je obavijestilo tužitelja da je u provedenom postupku utvrđena nepravilnost.

22. U povodu prigovora tužitelja izjavljenog protiv navedene obavijesti tuženik je donio osporavano rješenje od 12. prosinca 2019. kojim je odbio prigovor tužitelja, izjavljen na postupanje Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije povodom Obavijesti o bitnim elementima Odluke o utvrđenoj nepravilnosti KK.09.1.2.01.0006/IRRO KLASA: 910-01114-01185, URBROJ: 358-09-18-862 od 5. rujna 2018.

23.1. Odredba članka 5. Općih uvjeta Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava, propisuje da se Korisnik dužan pridržavati primjenjivih propisa o nabavi, odnosno u ovom slučaju ZJN i odgovarajućih podzakonskih propisa, a istovjetna obveza određena je i člankom 5. stavkom 1. točkom 6. Pravilnika o prihvatljivosti izdataka („Narodne novine“ broj 143/2014), koja odredba (također) prihvatljivost izdataka uvjetuje poštivanjem pravila javne nabave.

23.2. Člankom 42. stavkom 4. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. godine propisano je: „Osim ako je to opravdano predmetom ugovora, tehničke specifikacije ne smiju upućivati na određenu marku ili izvor ili određeni proces s obilježjima proizvoda ili usluga koje pruža određeni gospodarski subjekt ili na zaštitne znakove, patente, vrstu ili određeno podrijetlo ili proizvodnju ako bi to imalo učinak pogodovanja ili isključivanja određenih poduzeća ili određenih proizvoda. Takva je uputa dopuštena samo u iznimnim slučajevima kada nije moguće na dovoljno precizan i razumljiv opis predmeta ugovora sukladno stavku 3. Uz takvu uputu treba navesti riječi „ili jednakovrijedan."

23.4. Člankom 3. ZJN-a propisano je da je naručitelj u primjeni ZJN-a u odnosu na sve gospodarske subjekte obvezan poštovati načelo slobode kretanja robe, načelo slobode poslovnog nastana i načelo slobode pružanja usluga te načela koja iz toga proizlaze, kao što su načelo tržišnog natjecanja, načelo jednakog tretmana, načelo zabrane diskriminacije, načelo uzajamnog priznavanja, načelo razmjernosti i načelo transparentnosti te da je naručitelj obvezan primjenjivati odredbe ovoga Zakona na način koji omogućava učinkovitu javnu nabavu te ekonomično i svrhovito trošenje javnih sredstava.

23.5. Člankom 80. stavkom 1. ZJN-a propisano je da se predmet nabave mora opisati na jasan, nedvojben, potpun i neutralan način koji osigurava usporedivost ponuda u pogledu uvjeta i zahtjeva koje je javni naručitelj postavio. Stavkom 2. istoga članka propisano je da opis predmeta nabave ne smije pogodovati određenom gospodarskom subjektu dok je stavkom 3. istoga članka propisano da opis predmeta nabave sadržava tehničke specifikacije te se, ako je potrebno, nadopunjava nacrtima, projektnom dokumentacijom, crtežima, modelima, uzorcima i slično. Stavkom 4. istoga članka propisano je da se u opisu predmeta nabave navode sve okolnosti koje su značajne za izvršenje ugovora, a time i za izradu ponude (npr. mjesto izvršenja, rokovi izvršenja, posebni zahtjevi u pogledu načina izvršenja predmeta nabave i slično). Stavkom 5. istoga članka propisano je da kod funkcionalnog opisa predmeta nabave mora biti prepoznatljiva svrha predmeta nabave i zahtjevi koji se postavljaju za predmet nabave u tehničkom, gospodarskom, oblikovnom i funkcionalnom pogledu.

23.6. Odredba članka 81. stavka 2. ZJN-a propisuje da uz poštovanje obveznih nacionalnih tehničkih pravila, pod uvjetom da su u skladu s pravom Europske unije, tehničke specifikacije se formuliraju: 1. ili upućivanjem na tehničke specifikacije definirane u Dodatku IV. ovoga Zakona, pri čemu svaka uputa mora biti popraćena izrazom »ili jednakovrijedno«, i uz uvažavanje sljedećeg redoslijeda, na: a) nacionalne norme kojima su prihvaćene europske norme, b) europska tehnička odobrenja, c) zajedničke tehničke specifikacije, d) međunarodne norme, e) druge tehničke referentne sustave koje su utvrdila europska normizacijska tijela ili, ako oni ne postoje, nacionalne norme, nacionalna tehnička odobrenja ili nacionalne tehničke specifikacije koje se odnose na projektiranje, izračun i izvođenje radova te uporabu proizvoda; 2. ili u obliku izvedbenih ili funkcionalnih zahtjeva koji mogu uključivati karakteristike koje se odnose na zaštitu okoliša povezane s predmetom nabave, pri čemu parametri moraju biti dovoljno precizni za ponuditelje da dobiju jasnu predodžbu o predmetu nabave, a za naručitelje da sklope ugovor; 3. ili u obliku izvedbenih ili funkcionalnih zahtjeva iz točke 2. ovoga stavka, s uputom na specifikacije iz točke 1. ovoga stavka kao sredstvom pretpostavke sukladnosti s takvim izvedbenim ili funkcionalnim zahtjevima; 4. ili upućivanjem na specifikacije iz točke 1. ovoga stavka za određene karakteristike, te upućivanjem na izvedbene ili funkcionalne zahtjeve iz točke 2. ovoga stavka za ostale karakteristike. Stavkom 10. navedenog članka propisano je da ako to nije opravdano predmetom nabave, tehnička specifikacija ne smije upućivati na posebnu marku ili izvor, ili poseban proces, ili zaštitni znak, patente, tipove ili posebno podrijetlo ili proizvodnju, ako bi to imalo učinak pogodovanja ili isključenja određenih gospodarskih subjekata ili određenih proizvoda. Takva uputa iznimno je dopuštena ako se predmet nabave ne može dovoljno precizno i razumljivo opisati na temelju stavaka 3. i 4. ovoga članka. Takve upute moraju se označiti s dodatkom »ili jednakovrijedan«.

24. Dakle, svako upućivanje na norme u tehničkim specifikacijama mora biti popraćeno izrazom jednakovrijedno, te naručitelj prilikom pripreme tehničkih specifikacija, u slučaju korištenja robnih marki mora udovoljiti uvjetima koji moraju biti kumulativno ispunjeni na način da upućivanje na robne marke mora biti iznimno i koristiti se samo u onim slučajevima kada je to opravdano predmetom nabave jer se proizvod ne može dovoljno precizno i/ili razumljivo opisati korištenjem tehničkim karakteristika, pri čemu i u slučaju zadovoljenja ranije navedenog uvjeta uputa uvijek mora biti označena s dodatkom „ili jednakovrijedan", što je u DzN izostalo, odnosno tužitelj je u spornim stavkama DzN specificirao tehničke specifikacije na nepravilan način korištenjem normi bez upotrebe izraza „ili jednakovrijedno" i korištenjem robnih marki kada je takva upotreba neopravdana jer se proizvod mogao opisati na neutralan način korištenjem tehničkih karakteristika, jer se (u nepravilno definiranim stavkama navedenim u Odluci kao i obavijesti) radilo o proizvodima koji su bili dostupno zastupljeni na tržištu. Stoga je uporaba normi bez navođenja izraza ,jednakovrijedno", bila u suprotnosti sa zahtjevima iz članka 81. ZJN-a.

25. Istovjetne odredbe vezano za upućivanje na norme i robne marke u tehničkim specifikacijama sadržane su i u članku 23. stavku 3. i 8. Direktive 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004., kao i odredbama članka 42. Direktive 2014/24/EU.

26. Pravilan je zaključak tuženika da je povredom prethodno citiranih odredbi ZJN-a došlo i do kršenja odredbi Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava, a koje odredbe Korisnika obvezuju na poštivanje primjenjivih pravila nabave te se takvo postupanje može okarakterizirati kao nepravilnost u smislu citirane odredbe članka 2. stavka 1. točke 36. Uredbe br. 1303/2013. Također, pravilno je PT2 (što je tuženik i potvrdio) utvrdilo nepravilnost koja je u Smjernicama za utvrđivanje financijskih ispravaka koje u slučaju nepoštivanja pravila o javnoj nabavi Europska komisija primjenjuje na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija (dalje: Smjernice) opisana pod brojem 11. „Diskriminirajuće tehničke specifikacije".

27. Tako za navedenu vrstu nepravilnosti Smjernice propisuju stopu ispravka od 25%, s mogućnošću umanjenja na 10% ili 5%, ovisno o ozbiljnosti nepravilnosti, dakle odluka ovisi o diskrecijskoj ocjeni PT2, na temelju utvrđenih olakotnih okolnosti. PT2 je u ovoj upravnoj stvari utvrdio postojanje olakotnih okolnosti i to: da u postupku nabave nije bilo upita koji se odnose na predmet nepravilnosti (što navodi i tužitelj u tužbi); da nisu utvrđene činjenice koje ukazuju da je tužitelj prilikom počinjenja nepravilnosti postupao s namjerom; da u postupku nabave nisu uložene žalbe niti zahtjevi za izmjenom predmetnih odredbi DzN-a; da je usprkos diskriminatomim specifikacijama postignuta određena razina tržišnog natjecanja, te da je tužitelj generalnom odredbom iz DzN-a načelno dopustio nuđenje jednakovrijednih proizvoda. Dakle, provedenim testom proporcionalnosti i ozbiljnosti nepravilnosti PT“ je (u okviru svojih ovlaštenja) odredilo minimalnu stopu ispravka od 5% vrijednosti ugovora o nabavi za svaku grupu.

28. Odredba članka 4. stavak 2. ZUS-a propisuje da se upravni spor ne može voditi o pravilnosti pojedinačne odluke donesene primjenom slobodne ocjene javnopravnog tijela, ali se može voditi o zakonitosti takve odluke, granicama ovlasti i svrsi radi koje je ovlast dana.

29. Tuženik je u svojstvu nadležnog upravljačkog tijela (UT), izdao spomenutu uputu kao i njezine dopune od 16. travnja 2018. (KLASA: 940-04/17-02174, URBROJ: 538-05-2-2-21149-18-31) i 18. lipnja 2018. (KLASA: 910-04117-02174, URBROJ; 538-05-2-1-2/399-18-36), u kojima je navedeno da u slučaju upućivanja na norme u tehničkim specifikacijama, a bez da je takvo upućivanje popraćeno izrazom „ili jednakovrijedan", potrebno odrediti financijski ispravak u slučaju da se navedena nepravilnost odnosi na radove ili robu i to na dio nabave čiji je financijski udio veći od 1% u odnosu na cjelokupni predmet nabave, na način da se financijski ispravak na temelju broja 11. Smjernica, odnosno da se na temelju Smjernica odredi visina stope ispravaka i to na cjelokupni iznos ugovora o nabavi.

30. Valja istaknuti da tužitelj osporava osnovu određivanja financijskih korekcija, ali ne i samu visinu istih.

31. U provedenom je postupku (pravilno) utvrđeno da je kod Grupe 1 utvrđeno nezakonito korištenje normi za stavke troškovnika čiji je ukupni iznos 100.503,85 HRK, a što je 0,95% ugovorenog iznosa (bez PDV-a), dok je neopravdana uporaba marki utvrđena za stavke čiji je ukupni iznos 681.426,50 HRK, a što iznosi 6,44% ugovorenog iznosa (bez PDV- a). Posljedično, ukupna vrijednost takvih stavki iznosi 727.139,40 HRK (6,87% ugovorenog iznosa bez PDV-a). Također, PT2 napominje kako su u gore navedenom izračunu pojedine stavke troškovnika obračunate 2x, i to u onom slučaju kada je kod pojedine stavke istodobno utvrđeno nezakonito korištenje robnih marki i normi. U odnosu na Grupu 2 PT2 utvrdio je nezakonito korištenje normi za stavke troškovnika čiji je ukupni iznos 500.806,00 HRK, a što je 52,35% ugovorenog iznosa (bez PDV-a), dok je neopravdana uporaba marki utvrđena za stavke čiji je ukupni iznos 47.157,00 HRK, što je 4,93% ugovorenog iznosa (bez PDV-a). Kod Grupe 3 PT2 navodi da je utvrđena neopravdana uporaba marki za stavke čiji je ukupni iznos 751.050,00 HRK, a što predstavlja 94,69% ugovorenog iznosa (bez PDV-a).

32. Obzirom da je nezakonitošću u svakoj grupi zahvaćen udio veći od 1% od vrijednosti predmetne grupe, stopa ispravka od 5% primijenjena je na cjelokupnu vrijednost svakog ugovora o nabavi za Grupe 1, 2 i 3 i utvrđen je ukupan nepravilan iznos u visini od 770.588,21 HRK, od čega bespovratna sredstva iznose 770.588,21 HRK. Stopa korekcije od 5% provedene nabave primijenjena je na iznos od 14.631.587,80 HRK koji predstavlja ukupne prihvatljive troškove. Stvarna financijska korekcija od 5% iznosi 731.579,39 HRK, od čega bespovratna sredstva iznose 731.579,39 HRK.

33. U odnosu na odredbu točke 2.6. DzN (tehničke specifikacije stavki) sud ocjenjuje pravilnim stav tuženika (kao i PT2) da je pogrešno tumačenje tužitelja da je toč. 2.6. DzN propisivala i klauzulu o jednakovrijednosti u odnosu na norme, pri čemu je otežavajući faktor bio i činjenica da je dokaz jednakovrijednosti morao podnijeti ponuditelj, čime je moglo doći do učinka pogodovanja ili isključenja određene ponude.

34. Uzimajući u obzir sve prethodno navedeno, sud smatra kako je pobijano rješenje tuženika zakonito.

35. Prvenstveno, SAFU je osnovano utvrdio postojanje prethodno citiranih nepravilnosti u skladu sa Smjernicama, kao i navedenim odredbama ZJN, te citiranih podzakonskih propisa, koje se odnose na pripremu tehničkih specifikacija radi garancije otvorenosti javne nabave tržišnom natjecanju uz poštivanje ostalih načela javne nabave (zabrane diskriminacije i jednakog tretmana određenim u skladu s odredbom članka 3. ZJN-a). Na temelju omogućivanja svim ponuditeljima jednakog pristupa nadmetanju jamči se stvarna konkuretnost a time i najmanja mogućnost stvaranja dodatnih neopravdanih troškova na teret Unije. Stoga je striktno upućivanje na određenu robnu marku iznimka dopuštena samo ukoliko se predmet nabave ne može dovoljno precizno i razumljivo opisati u skladu s odgovarajućim odredbama ZJN-a te je uporaba robne marke dopuštena samo iznimno uz ispunjenje uvjeta iz 81. ZJN-a, koji u ovoj upravnoj stvari nisu bili ispunjeni jer su se predmeti nabave mogli dovoljno precizno i razumljivo opisati navođenjem konkretnih tehničkih specifikacija koje se traže. Dakle, uporaba robne marke pri opisu predmeta nabave u troškovnicima nije bila opravdana i direktno je utjecala na suženi odabir ponuditelja, što predstavlja potencijalno diskriminatornu situaciju

36. Dakle, SAFU je pravilno utvrdio činjenično stanje, odnosno postojanje nepravilnosti, pa je slijedom toga pravilno primijenio odredbu Smjernica o nepravilnosti broj 11. Diskriminirajuće tehničke specifikacije, opisane kao: "Određivanje tehničkih standarda koji su prespecifični i tako da se njima ne osigurava jednak pristup za ponuditelje ili imaju učinak stvaranja neopravdanih prepreka otvaranju javne nabave za tržišno natjecanje", odnosno pravilno je kod Grupe 1 utvrđeno nezakonito korištenje normi za navedene stavke troškovnika i neopravdanu uporabu robnih marki, pravilno je u odnosu na Grupu 2 utvrđeno nezakonito korištenje normi za određene stavke troškovnika i neopravdana uporaba robnih marki, te je pravilno kod Grupe 3 utvrđena neopravdana uporaba robnih marki za predmetne stavke, a takvo postupanje šteti, ili bi moglo naštetiti proračunu Unije, na način da opterećuje proračun Unije neopravdanim izdatkom. Na utvrđenu nepravilnost, u skladu s granicama ovlasti i svrsi radi koje je ovlast dana, pravilno je primijenjena financijska korekcija po stopi od 5 % vrijednosti Grupe 1 – 3 nabave, u ukupnom iznosu od 731.579,39 HRK.

37. Suprotno shvaćanju tužitelja nije od utjecaja na odlučivanje prethodno odobrenje isplate bespovratnih sredstava na temelju provedenih „ex ante“ i „ex post“ kontrola ovlaštenog tijela jer, kao što je već navedeno, ishod navedenih kontrola ne predstavlja zapreku za ponovnim provođenjem kontrole na temelju sklopljenog ugovora o dojeli bespovratnih sredstava, posebice članka 16. stavak 3. Općih uvjeta kao sastavnog dijela sklopljenog ugovora.

38. Sud smatra kako je pobijano rješenje obrazloženo sukladno odredbi članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine broj 47/09), odnosno izneseni su valjani razlozi odbijanja predmetnog prigovora tužitelja te su izneseni i mjerodavni propisi na temelju kojih je riješena ova upravna stvar.

39. S obzirom na navedeno, a na temelju članka 57. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima, sud je odlučio kao u toč. I izreke presude.

40. Sukladno odredbi iz članka 79. stavak 6. ZUS-a o troškovima spora sud može odlučiti zajedno s odlukom o glavnoj stvari ili posebnim rješenjem u roku od 15 dana od dana objave presude. Stoga će sud odluku o troškovima spora donijeti u formi posebnog rješenja u zakonom propisanom roku.

U Osijeku 10. svibnja 2022.

Sutkinja

Blanka Sajter v. r.

Uputa o pravnom lijeku: protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovoga suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude. Žalba odgađa izvršenje pobijane presude (članak 66. stavak 5. Zakona o upravnim sporovima).