REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

Rijeka, Erazma Barčića 5

Poslovni broj: 11 Us I-8/2022-8

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Dubravki Zec, uz sudjelovanje zapisničarke Glorije Fićor, u upravnom sporu tužitelja 1. R. – P. d.o.o. R., M. i 2. J. K. iz R., koje oboje zastupa opunomoćenik I. K. iz O. d. K., K. i p. d.o.o. u R., protiv tuženika Ministarstva gospodarstva i održivog razvoja, Z., radi izvršenja rješenja, 5. svibnja 2022.,

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja Ministarstva gospodarstva i održivog razvoja, Samostalnog sektora za pravne poslove KLASA: UP/II-351-02/21- 13/30, URBROJ: 517-14-3-21-2 od 1. prosinca 2021.

Obrazloženje

1. Rješenjem Državnog inspektorata, Područnog ureda Rijeka, Ispostave u Pazinu KLASA: UP/I-351-02/21-11/11, URBROJ: 443-02-02-17-21-18 od 1. rujna 2021. pod. toč I. izreke utvrđeno je da je rješenje više inspektorice zaštite okoliša Državnog inspektorata KLASA: UP/I-351-02/20-11/11, URBROJ: 443-02-02-17-21-1 od 5. ožujka 2021. kojim je u toč. 1. izvršeniku, ovdje 1. tužitelju, zastupanom po 2. tužitelju, naređeno uklanjanje i propisno zbrinjavanje nepropisno odloženog otpada s poljoprivrednog zemljišta označenog kao k.č. …, …, … i … sve k.o. B. u naselju P., postalo izvršno 12. travnja 2021. Toč. II. naloženo je izvršeniku, 1. tužitelju, da rješenje iz toč. 1. rješenja izvrši u dodatnom roku do 20. rujna 2021. u 24:00 sata u cijelosti. Toč. III. upozoren je izvršenik da će ukoliko ne izvrši obvezu iz toč. I. i II. izreke ovog rješenja, na izvršenje obveze biti prinuđen izricanjem novčane kazne odgovornoj osobi pravne osobe u iznosu od 30.000,00 kn, koja će biti naplaćena prisilno putem tijela nadležnog za izvršenje novčanih kazni. Protiv navedenog rješenja ovdje tužitelji su izjavili žalbu povodom kojih je tuženik rješenjem KLASA: UP/II-351-02/21-13/30, URBROJ: 517-14-3-21-21-2 od 1. prosinca 2021. istu odbio kao neosnovanu.

2. Tužitelji u pravodobno podnesenoj tužbi osporavaju zakonitost citiranog rješenja tuženika zbog bitne povrede odredaba Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ broj 47/09 i 110/21, dalje: ZUP), pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. U nastavku tužbe ističu kako je u cijelosti postupljeno po rješenju od 5. ožujka 2021. kojim je naloženo uklanjanje i propisno zbrinjavanje nepropisno odloženog otpada te da stoga ne postoje uvjeti za određivanje naloga za postupanje po istom rješenju, a sve da i nije tako, tužitelji nemaju mogućnost postupiti po osporenom rješenju jer isti nemaju niti pravo niti mogućnosti pristupa na zemljištu u tuđem vlasništvu radi obavljanja nekakvih radnji na istom bez suglasnosti vlasnika. Zbog navedenog, ne postoje niti uvjeti izricanja novčane kazne kao što je to određeno u rješenju u izvršenju protiv kojeg je izjavljena žalba, a koja je odbijena osporenim rješenjem. Vezano uz opomenu o novčanoj kazni i iznosu kazne ističe se da prvostupanjsko tijelo sukladno čl. 5. ZUP-a po slobodnoj ocjeni odlučuje o iznosu izrečene novčane kazne, no pri tom mora voditi računa o tome da sukladno čl. 142. st. 3. ZUP-a svaka slijedeća novčana kazna mora biti veća od prethodne, međutim, sukladno čl. 6. i 145. ZUP-a, prema stranci će se primjenjivati one mjere za ispunjenje obveze koje su za nju najpovoljnije, odnosno najblaže, ako se takvim mjerama postiže svrha propisa, a pri tom treba uzeti u obzir konkretne okolnosti svakog pojedinog slučaja. Ističe se da je Državni inspektorat smjernicama propisao postupak prisilnog izvršenja nenovčanih obveza novčanom kaznom KLASA: 023-01/20-01/17, URBROJ: 443-01-02/1-20-1 od 21. svibnja 2020., što predstavlja ujednačeno postupanje inspektora prilikom izricanja novčanih kazni, međutim, prvostupanjsko rješenje koje je potvrđeno osporavanim rješenjem, ne sadrži okolnosti radi kojih je odmjerena kazna u visini od 30.000,00 kn. Naime, postojanje smjernica ne isključuje obvezu obrazlaganja visine kazne koja će uzimati u obzir specifičnosti okolnosti kao npr. rizik za okoliš, stupanj odgovornosti, ponašanje žalitelja nakon izdavanja rješenja o mjeri ili eventualno u korist nanošenjem štete okolišu, prijašnje žaliteljevo ponašanje, osobne i imovinske prilike itd. Odredbom čl. 163. st. 1. Zakona o održivom gospodarenju otpadom ("Narodne novine" broj 94/13, 73/17, 14/19, 98/19, 84/21, dalje ZOGO) propisano je da se protiv inspekcijskog rješenja može izjaviti žalba ministarstvu. Imajući u vidu sve naprijed navedeno, prvostupanjsko rješenje potvrđeno osporavanim rješenjem je valjalo poništiti i obustaviti postupak kojim je naloženo odgovornoj osobi da plati novčanu kaznu u navedenom iznosu jer ne postoje pravne pretpostavke za vođenje tog postupka obzirom da je rješenje o izvršenju koje je prethodilo pobijanom rješenju trebalo poništiti. Konačno, ukazuje se da je odredbom čl. 142. st. 1., 2. i 3. ZUP-a propisano da javnopravno tijelo koje provodi izvršenje prisilit će izvršenika na ispunjenje obveze iz rješenja novčanom kaznom, ako je izvršenik ne ispuni sam, ako izvršenje putem trećih osoba nije moguće ili je neprikladno za postizanje svrhe izvršenja, a u konkretnom slučaju izvršenje putem trećih osoba je moguće i prikladno je za postizanje svrhe izvršenja, a ako nije, upravno tijelo mora obrazložiti zašto to nije moguće, što u ovom slučaju nije učinjeno i to predstavlja bitnu povredu zakona. Potpuno je jasno da se uklanjanje materijala može izvršiti po trećoj osobi i da to ne predstavlja radnju koju može izvršiti samo ovršenik pa stoga nema mjesta za primjenu odredbi o novčanom kažnjavanju ovršenika u konkretnom predmetu. Slijedom svega navedenog, predloženo je sudu donijeti presudu kojom će se poništiti pobijano rješenje tuženika.

3. U odgovoru na tužbu tuženik je u cijelosti ostao kod navoda iznijetih u obrazloženju osporavanog rješenja te je predložio sudu odbijanje tužbenog zahtjeva.

4. U tijeku spora održana je rasprava na ročištu održanom 27. travnja 2022. u prisutnosti opunomoćenika tužitelja i službene osobe tuženika pa je strankama u skladu s čl. 6. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17 i 110/21, dalje: ZUS) dana mogućnost izjasniti se o svim činjeničnim i pravnim pitanjima koja su predmet ovoga spora. Na predmetnom ročištu opunomoćenik tužitelja istaknuo je kako ostaje u cijelosti kod navoda iz tužbe i postavljenog tužbenog zahtjeva. Predložio je da se u nastavku ovog postupka izvrši očevid na licu mjesta kako bi se utvrdilo da se na predmetnim lokacijama ne nalazi nikakav otpad jer je isti uklonjen. Naime, iz samog zapisnika je vidljivo da su na zemljištu bili deponirani jedna WC daska i nekoliko komada betona koji su uklonjeni tako da je na zemljištu deponirana samo zemlja. Prema tumačenju u dosadašnjoj praksi, zemlja se više ne smatra otpadom nego nusproizvodom te su stoga tužitelji pokrenuli postupak kod nadležnog tijela podnošenjem zahtjeva za upis u Očevidnik nusproizvoda, a po kojem zahtjevu se još postupa. Zbog navedenog, tužitelji su predložili da se izvrši upit u Očevidnik nusproizvoda radi utvrđivanja statusa zahtjeva tužitelja, odnosno da se utvrdi da se na predmetnom zemljištu ne nalazi nikakav otpad. Nadalje, u istu svrhu utvrđivanja da se na zemljištu ne nalazi otpad predloženo je provesti očevid na licu mjesta. Po provođenju navedenih dokaza predloženo je usvajanje tužbenog zahtjeva. Službena osoba tuženika istaknula je kako ostaje kod navoda iz odgovora na tužbu i navoda iz obrazloženja pobijanog rješenja, osporavajući navode opunomoćenika tužitelja iznesene na ročištu. Protivila se provođenju iznesenih dokaznih prijedloga te predložila odbijanje tužbenoga zahtjeva.

5. U cilju ocjene zakonitosti osporavanog rješenja tuženika sud je u tijeku spora izvršio uvid u dokumentaciju koja prileži spisu predmeta upravnog postupka i ovog spora, pri tom odbivši provesti po tužiteljima predložene dokaze očevidom na licu mjesta i uvidom u očevidnik nusproizvoda ocijenivši da isti dokazi nisu relevantni za rješavanje ove upravne stvari kraj činjenica koje su utvrđene uvidom u dokumentaciju koja prileži spisima predmeta upravnog postupka i upravnog spora. Naime, za ocjenu zakonitosti rješenja odlučne su činjenice koje postojale u vrijeme njegova donošenja.

6. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, sud je utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. U prvom redu valja navesti da iako je izvršenje dio upravnog postupka, njegova provedba je samostalan procesni stadij koji se pokreće na poseban način (po službenoj dužnosti ili na prijedlog stranke) ako izvršenik dobrovoljno ne postupi prema izvršnom rješenju. Odredbom čl. 139. ZUP-a propisano je da ako izvršenik ne postupi po izvršnom rješenju, donosi se rješenje o izvršenju u pisanom obliku. Rješenje treba sadržavati vrijeme, mjesto i način izvršenja. Rješenjem se može odrediti dodatni rok za ispunjenje obveze ili odrediti da se obveza ispuni odmah. Rješenje mora sadržavati opomenu o novčanoj kazni i iznos kazne. Kad se izvršenje provodi putem trećih osoba, potrebno je navesti obvezu izvršenika da snosi troškove izvršenja. Žalba protiv rješenja o izvršenju može se uložiti samo na vrijeme, mjesto i način izvršenja i nema odgodni učinak. Slijedom prethodno citirane odredbe, u postupku izvršenja pa tako i u upravnom sporu koji se nastavlja na taj postupak i u kojem se ocjenjuje zakonitost rješenja o izvršenju donesenog u postupku izvršenja, ne može se osporavati zakonitost i pravilnost rješenja koje se izvršava, već se mogu štiti samo ona prava koja stranka ima u postupku izvršenja (tako i Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudi poslovni broj Usž-… od 25. siječnja 2017. – „U postupku izvršenja rješenja kojim je tužitelju naređeno uklanjanje otpada, kojim rješenjem je tužitelju određena novčana kazna ne mogu se isticati prigovori koji se odnose na osnovanost obveze.“).

8. Dakle, navodi tužitelja koji se odnose na zakonitosti rješenja koje se izvršava nisu odlučni za rješenje ovog spora iz razloga što su te prigovore tužitelji možebitno s uspjehom jedino mogli isticati u postupku u kojem je doneseno rješenje koje se izvršava, ali ne i u ovom sporu.

9. Nadalje, vezano za navode tužitelja da je u cijelosti postupljeno po rješenju odnosno da je otpad uklonjen i propisno zbrinut, iz spisa upravnog postupka je razvidno kako je prvostupanjsko tijelo provelo kontrolni nadzor 16. travnja 2021. kojim je utvrđeno da rješenje od 5. ožujka 2021. nije izvršeno, a zapisnik KLASA: UP/I-351-02/21-11/11, URBROJ: 443-02-02-17-21-2 je dostavljen tužiteljima na očitovanje 20. travnja 2021., međutim isti se nisu očitovali. Iste navode kako je otpad uklonjen i propisno zbrinut, tužitelji su istaknuli i u žalbi 7. svibnja 2021. slijedom kojih ih prvostupanjsko tijelo dopisom KLASA: UP/I-351-02/21-11/11, URBROJ: 443-02- 02-17-21-7 od 14. svibnja 2021. traži da u skladu s odredbama čl. 113. st. 3. ZUP-a dostave prateće listove za otpad koji dokazuju propisno zbrinjavanje otpada predajom ovlaštenoj osobi za gospodarenje otpadom u skladu s odredbama čl. 44. ZOGO-a. Tužitelji odgovaraju dopisom od 26. svibnja 2021. da nisu u posjedu tražene dokumentacije, a slijedom toga prvostupanjsko tijelo najavljuje kontrolni nadzor 4. lipnja 2021. radi provjere je li postupljeno prema rješenju od 5. ožujka 2021. te traži od tužitelja pripremu preslike pratećih listova za otpad. Iz spisa upravnog postupka proizlazi kako je nadzor proveden 4. lipnja 2021. te je utvrđeno kako rješenje od 5. ožujka 2021. nije izvršeno. Provedenom nadzoru nisu se odazvali niti izvršenici, ovdje tužitelji, niti opunomoćenik, niti su dostavili tražene prateće listove za otpad, a o nadzoru je sastavljen zapisnik KLASA: UP/I-351-02/21-11/11, URBROJ: 443-02-02-17-21-11. Slijedom navedenog, navod tužitelja u tužbi da je otpad uklonjen i propisno zbrinut ocjenjuje se neistinitim i paušalnim.

10. Osim toga tužiteljima je za ukazati kako je sukladno odredbi čl. 76. st. 5. ZUP-a zapisnik sastavljen na način propisan zakonom javna isprava. Zapisnik je dokaz o tijeku i sadržaju radnje postupka i danih izjava, osim onih dijelova zapisnika na koje je stavljena primjedba da nisu pravilno sastavljeni. Tužitelji navodima tijekom ovog spora nisu doveli u sumnju utvrđenja iz ranije citiranih zapisnika.

11. Nadalje, vezano za dostavu pratećih listova za otpad valja ukazati kako odredba čl. 44. st. 1. ZOGO-a propisuje da proizvođač otpada i drugi posjednik otpada je dužan predati otpad osobi koja je ovlaštena za preuzimanje otpada sukladno čl. 84. st. 7. ovog Zakona ili ga isporučiti izvan Republike Hrvatske. Stavak 3. tog članka propisuje da je posjednik otpada koji predaje pošiljku otpada dužan osobi koja preuzima tu pošiljku otpada, a koja je ovlaštena za preuzimanje otpada sukladno članku 84. stavku 6. ovoga Zakona, uz pošiljku otpada predati prateći list koji sadrži informacije o vrsti i količini otpada koji čini pošiljku, o osobama koje imaju pošiljku u posjedu, o vlasništvu nad pošiljkom i druge potrebne informacije o pošiljci.

12. Vezano za upozorenje o novčanoj kazni i iznosu kazne ističe se da prvostupanjsko tijelo sukladno čl. 5. ZUP-a po slobodnoj ocjeni odlučuje o iznosu izrečene novčane kazne no pritom mora voditi računa o tome da sukladno čl. 142. st. 3. ZUP-a svaka sljedeća novčana kazna mora biti veća od prethodne. Sukladno čl. 6. i 145. ZUP-a prema stranci će se primjenjivati one mjere za ispunjenje obveze koje su za nju najpovoljnije, odnosno najblaže, ako se takvim mjerama postiže svrha propisa, a pritom treba uzeti u obzir konkretne okolnosti svakog pojedinog slučaja. Sukladno odredbama čl. 162. st. 1. i 2. ZOGO-a ako pravna ili fizička osoba ne izvrši rješenjem naređenu mjeru čl. 152. st. 1. ovog Zakona, inspektor će tu osobu prisiliti na izvršenje naređene mjere novčanom kaznom sukladno zakonu kojim se uređuje opći upravni postupak, a iznos novčane kazne iz st. 1. ovog članka pravna ili fizička osoba uplaćuje u korist državnog proračuna u roku od 30 dana od dana utvrđenja da nije postupljeno prema naređenom u rješenju. Ako pravna ili fizička osoba istekom roka od 30 dana ne dostavi inspektoru dokaz o uplati novčane kazne, naplati će se pristupiti prisilnim putem.

13. Prvostupanjsko tijelo je u obrazloženju rješenja navelo da se iznos novčane kazne iz toč. III. izreke pobijanog rješenja temelji na objavi Podataka o prosječnoj mjesečnoj bruto plaći po zaposlenom u pravnim osobama Republike Hrvatske za 2020. godinu ("Narodne novine" broj 20/21), a što je iznos od 9.216,00 kn. Dakle, iznos prosječne godišnje bruto plaće ostvarene u Republici Hrvatskoj u 2020. godini je 110.592,00 kn. Novčani iznos kojim se izvršenik prisiljava na izvršenje u 2021. godini može se temeljem čl. 142. st. 2. ZUP-a izreći u iznosu do maksimalno 1.105.920,00 kn. U obrazloženju pobijanog rješenja navedeno je da novčana kazna koja se izriče odgovornoj osobi pravne osobe u iznosu od 30.000,00 kn je propisana kriterijima iz Upute Državnog inspektorata o postupku prisilnog izvršenja nenovčanih obveza novčanom kaznom KLASA: 023-01/20-01/17, URBROJ: 443-01-02/1-20-1 od 21. svibnja 2020., odnosno priloga 3. Tablice s iznosima novčanih kazni kojima se izvršenik prisiljava na izvršenje rješenja radi ujednačenog postupanja inspektora prilikom izricanja novčanih kazni. Kriterijima u Tablici priloga 3. navedene Upute, propisani su iznosi novčanih kazni za četiri skupine izvršenika koji su pravne osobe, od kojih su u skupini 3. prethodno navedeni obveznici ishođenja akta za obavljanje djelatnosti iz područja klimatskih promjena i zaštite ozonskog sloja te ostali izvršenici koji nisu posebno navedeni u 1. i 2. skupini izvršenika. Navedena skupina pravnih osoba upravlja manje složenim postrojenjima odnosno obavlja manje složene poslove od 1. i 2. skupine izvršenika, a za razliku od 4. skupine izvršenika, ovdje tužiteljima naređena je konkretna mjera uklanjanja otpada, a ne mjera izrade, vođenja i dostave propisane dokumentacije, a za neizvšenje kojih mjera su propisane najmanje odnosno najblaže kazne. Ovdje tužitelji, kao investitori gradnje benzinske postaje Ž. 2 i vlasnici građevinskog otpada nastalog na gradilištu, prepoznati su u skupini 3. izvršenika te je odgovornoj osobi pravne osobe zapriječena novčana kazna u visini 30.000,00 kn u slučaju neizvršenja rješenja, kako je to propisano za 3. skupinu izvršenika – pravnih osoba. Sljedeća novčana kazna zbog neizvršenja rješenja propisuje se, za istu skupinu izvršenika u iznosu od 50.000,00 kn. Iznos zapriječene novčane kazne od 30.000,00 kn propisan navedenom Uputom Državnog inspektorata za 3. skupinu izvršenika, je iznos koji je po visini niži od iznosa jedne prosječne godišnje bruto plaće po zaposlenom u pravnim osobama Republike Hrvatske (110.592,00 kn). Pri utvrđivanju visine novčane kazne prvostupanjsko tijelo je primijenilo načelo razmjernosti. Inspekcijski postupak i inspekcijska mjera naložena ovdje tužiteljima provodi se radi zaštite javnog interesa u aktivnostima gospodarenja otpadom, sukladno odredbama ZOGO-a, a novčane kazne su mjere prisile radi izvršenja izvršnih rješenja javnopravnih tijela. Uzimajući u obzir materijalno stanje 2. tužitelja J. K., odgovorne osobe 1. tužitelja R.-P. d.o.o. istome nije zapriječena novčana kazna u maksimalnom iznosu od deset prosječnih godišnjih bruto plaća ostvarenih u Republici Hrvatskoj u 2020. godini (1.105.920,00 kn), nego u iznosu od 30.000,00 kn, cijeneći kako će se navođenjem visine tog iznosa postići svrha opomene, a ista neće biti protivna javnom interesu. Obzirom na izneseno ocjena je suda kako tužitelji neosnovano prigovaraju pravilnosti i zakonitosti pobijanog rješenja i u navedenom dijelu.

14. Zaključno, vezano za navode tužitelja kako se rješenje može izvršiti i putem treće osobe slijedom čega tužitelji zaključuju da nema mjesta za primjenu odredbe o novčanom kažnjavanju ovršenika u konkretnom slučaju, tužiteljima je za ukazati kako je iste sud ocijenio neosnovanima. Naime, suprotno proizlazi iz izričitog sadržaja odredbe čl. 152. ZOGO-a koja službenoj osobi prvostupanjskog tijela – inspektoru daje ovlaštenje da osobu nad kojom se provodi nadzor prisiljava na izvršenje novčanom kaznom (st. 3. čl. 152. ZOGO-a). Nastavno, valja reći kako se sukladno upravno-sudskoj praksi primjena razmjernosti u izvršenju ogleda i u konceptu ZUP-a prema kojem prisilno izvršenje nenovčanih obveza, kao najblaži oblik prisilnog izvršenja, u pravilu započinje izricanjem novčane kazne, zatim se tijelu koje provodi izvršenje otvara mogućnost izvršenja nenovčanih obveza putem trećih osoba, i konačno, ako na ove načine ne uspije izvršiti rješenje, može krenuti u izvršenje nenovčane obveze neposrednom prisilom (tako i Dario Đerđa u knjizi Opći upravni postupak u Hrvatskoj).

15. Slijedom svega navedenog, osporavano rješenje tuženika je ocjenjeno zakonitim pa je stoga sud na temelju odredbe čl. 57. st. 1. ZUS-a odbio tužbeni zahtjev tužitelja kao neosnovan, kako je to navedeno u izreci ove presude.

U Rijeci 5. svibnja 2022.

Sutkinja

Dubravka Zec v.r.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokome upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.