REPUBLIKA HRVATSKA
VRHOVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Broj: U-zpz 155/2021-7
R E P U B L I K A H R V A T S K A
R J E Š E N J E
Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca Ivana Vučemila predsjednika vijeća, Marine Paulić članice vijeća i sutkinje izvjestiteljice, Viktorije Lovrić članice vijeća, Jasenke Žabčić članice vijeća i Darka Milkovića člana vijeća, u upravnom sporu tužitelja Općine Medulin, Medulin, Centar 23, proti tuženika Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, Zagreb, Miramarska cesta 22, radi postupanja javnopravnog tijela, odlučujući o zahtjevu Državnog odvjetništva Republike Hrvatske poslovni broj GZ-DO-251/2021-4 od 24. studenoga 2021. za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž-729/20-3 od 14. travnja 2021., u sjednici održanoj 3. svibnja 2022.,
r i j e š i o j e :
Usvaja se zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude i ukidaju se presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž-729/20-3 od 14. travnja 2021. i presuda Upravnog suda u Rijeci poslovni broj Usl-1294/2019-4 od 3. prosinca 2019. te se predmet vraća prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje.
Obrazloženje
1. Presudom suda prvog stupnja poništeno je rješenje Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, Klasa: UP/I-910-04/18-02/450, Urbroj: 538-05-2-2- 2/152-19-7 od 13. kolovoza 2019. kojim je odbijen prigovor tužitelja izjavljen na postupanje Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije povodom obavijesti o bitnim elementima Odluke o utvrđenoj nepravilnosti IRR01, Klasa: 910-01/14-01/85, Urbroj: 358-09-18-1008od 22. studenog 2018.
2. Presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u stavku I izreke odbijena je žalba te je potvrđena u stavku II izreke presuda suda prvog stupnja.
3. Protiv drugostupanjske presude Državno odvjetništvo Republike Hrvatske (dalje u tekstu: DORH) podnijelo je zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude uz tvrdnju da je pobijanom presudom zbog pogrešne primjene Zakona o upravnim sporovima, a u vezi sa primjenom uredbe Uredbe EU broj 1303/2013 Europskog parlamenta i vijeća od 17. prosinca 2013., Zakona o uspostavi institucionalnog okvira za provedbu europskih strukturnih i investicijskih fondova u Republici Hrvatskoj u financijskom razdoblju 2014. -2020. ("Narodne novine" broj 92/14) te Uredbe Vlade Republike Hrvatske o tijelima u sustavima upravljanja i kontrole korištenja Europskog socijalnog fonda, Europskog fonda za regionalni razvoj i Kohezijskog fonda u vezi s ciljem "Ulaganje za rast i radna mjesta" ("Narodne novine" broj 107714, 23/15, 129/15, 15/17 i 18/17). Predlaže Vrhovnom sudu Republike Hrvatske prihvatiti zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude na način da se preinače nižestupanjske presude i odbije tužba tužitelja.
4. Na zahtjev nije odgovoreno.
5. Zahtjev je osnovan.
6. Postupajući na temelju odredbe čl. 78. st. 6. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj 20/10, 143/12, 152/14 i 29/17 – dalje: ZUS) Vrhovni sud Republike Hrvatske ispitao je pobijanu presudu samo u granicama zahtjeva DORH-a.
7. Iz postupka pred nižestupanjskim sudovima proizlazi:
- da u konkretnom slučaju nije sporno da je tužitelj Općina Medulin s tuženikom Ministarstvom regionalnog razvoja i fondova Europske unije te sa Središnjom agencijom za financiranje i ugovaranje projekata Europske unije (SAFU) sklopila Ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava u svrhu provedbe projekta "Arheološki park Vižula", na osnovi kojeg ugovora su se tužitelju trebala iz Europskog fonda za regionalni razvoj isplatiti bespovratna sredstva,
- da su sastavni dio ugovora Opći uvjeti koji se primjenjuju na projekte financiranja iz europskih strukturnih i investicijskih fondova u financijskom razdoblju 2014.-2020.,
- da je središnja agencija za financiranje i ugovaranje projekata Europske unije (SAFU) u svojstvu Posredničkog tijela razine 2 provela kontrolu podataka koje je u vezi predmetne javne nabave dostavio tužitelj, te je SAFU nakon što je izvršila pregled i utvrdila nepravilnosti dostavila tužitelju Obavijest o utvrđenim nepravilnostima, Klasa: 901-01/14-01/85, Urbroj: 358-09-18-1008 od 22. studenog 2018., na koju Obavijest je tužitelj izjavio prigovor pozivom na odredbe čl. 122
Zakona o općem upravnom postupku,
- da je tuženik osporenim rješenjem Klasa UP/I-910-04/18-2/450, Urbroj. 538-05-2-2- 2/152-19-17 od 13. kolovoza 2019. odbio prigovor tužitelja izjavljen na postupanje Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije povodom Obavijesti o bitnim elementima odluke o utvrđivanju nepravilnosti IRR01 od 22. studenog 2018. kao neosnovan,
- da postupak utvrđivanja nepravilnosti i određivanje financijske korekcije je postupak kojeg tijela u sustavu i kontrole Europskih strukturnih i investicijskih fondova vode po službenoj dužnosti, nezavisno od volje ugovornih strana, a na temelju obveza koja za svaku državu članicu proizlazi iz čl. 122. Uredbe EU broj 1303/2013 Europskog parlamenta i vijeća od 17. prosinca 2013.
8. Na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja nižestupanjski sudovi zaključuju da se u konkretnom slučaju ne radi o postupku povodom prigovora čelnika na obavijest u vezi postupanja upravnih tijela, već o postupku kojim jedna ugovorna strana obavještava drugu ugovornu stranu da ne ispunjava uvjete iz ugovora, radi čega bi se ugovor mogao jednostrano raskinuti, a što nije predmet upravnog postupka niti upravnog spora već se treba rješavati pred redovnim sudovima, a da se prigovor tužitelja može rješavati u okviru postupka sporazumnog rješavanja spora koji se ne rješava u upravnom postupku.
9. Prema tome upravni sudovi zaključuju da su postupci utvrđenja nepravilnosti utvrđivanja financijske korekcije korisnicima bespovratnih sredstava europskih strukturnih i investicijskih fondova ne mogu biti predmet upravnih postupaka, pa time niti upravnih sporova, jer je riječ o sporovima nastalih iz ugovornih odnosa u kojem slučaju nema mjesta primjeni ZUP-a, već je riječ o sporu između ugovornih strana za čije je rješavanje nadležan redovan sud.
10. Međutim ovakvo shvaćanje Visokog upravnog suda i Upravnog suda u Rijeci se ne može prihvatiti.
11. Prema čl. 1. Zakona o uspostavi institucionalnog okvira za provedbu europskih strukturnih i investicijskih fondova u Republici Hrvatskoj u financijskom razdoblju 2014.-2020. ("Narodne novine" broj 92/14 – dalje: Zakon) mjerodavnog u konkretnom slučaju, tim se Zakonom u svrhu provedbe Uredbe EU broj 1303/2013 Europskog parlamenta i vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, europskom socijalom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) broj 1083/2006 od 11. srpnja 2006. (Sl. l. 347 od 20. prosinca 2013. – dalje: Uredba EU broj 1303/2013) uspostavlja institucionalni okvir za upravljanje i provedbu Europskih strukturnih i investicijskih fondova u Republici Hrvatskoj i u financijskom razdoblju 2014.-2020. (dalje u tekstu: ESI fondovi), određuje institucije koje obavljaju funkcije koordinacijskog tijela za upravljanje ESI fondovima i neovisnog revizijskog tijela te njihove funkcije i odgovornosti.
12. Prema čl. 1. Uredbe o tijelima u sustavu upravljanja i kontrole korištenje Europskog socijalnog fonda, Europskog fonda za regionalni razvoj i Kohezijskog fonda u vezi s ciljem "Ulaganja za rast i radna mjesta" ("Narodne novine" broj 107/14, 23/15, 129/15, 15/17 i 18/17 – dalje: Uredba) koju je Vlada Republike Hrvatske donijela na temelju čl. 7. st. 2. Zakona, tom se Uredbom utvrđuje provedba Uredbe (EU) broj 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ broj 1083/2006 od 11. srpnja 2006., određuje institucije koje imaju ulogu tijela u sustavima upravljanja i kontrole Europskog socijalnog fonda, Europskog fonda za regionalni razvoj i kohezijskog fonda (u daljnjem tekstu: Fondovi), u vezi s ciljem "Ulaganja za rast i radna mjesta", navedene u čl. 5. podstavci 2. i 3. Zakona o uspostavi institucionalnog okvira za provedbu europskih fondova i investicijskih fondova u Republici Hrvatskoj u financijskom razdoblju 2014. -2020. (u daljnjem tekstu: Zakon) te se razrađuje njihova funkcija, zadaće i odgovornosti.
13. Nadalje, čl. 5. st. 3. toč. 28. Uredbe propisano je da je upravljačko tijelo, osim funkcija iz čl. 50. st. 8., čl. 63. st. 2. i 3., čl. 125. i 132., čl. 140. st. 1. i 2., čl. 43. st. 3. te ako je primjenljivo čl. 44. st. 2., čl. 46. st. 1. i čl. 70. st. 2. Uredbe (EU broj 1303/2013) u skladu sa čl. 74. st. 3. Uredbe EU broj 1303/2013 osigurava postojanje mehanizma za provjeru pritužbi na fondove, provodi postupke ispitivanja i rješavanja prigovora koji se odnose na odabir i provedbu operacija sufinanciranih fondovima, ispituje žalbe koje su obuhvaćene područjem primjene tih mehanizama te obavještavaju komisiju o rezultatima tih ispitivanja.
14. Člankom 8. st. 1. toč. 23. Uredbe propisano je da posredničko tijelo razine 2 jest nacionalno tijelo koje, u odnosu na prioritetne osi iz svoje nadležnosti provodi aktivnosti prevencije, otkrivanja i ispravljanja nepravilnosti te utvrđuje mjere za suzbijanje prijevara, uzimajući u obzir utvrđene rizike, korektivne mjere i povrate nepropisno plaćenih iznosa s kamatama.
15. Prema stanju spisa razvidno je da su u konkretnom slučaju tuženik i prvostupanjsko tijelo postupali u skladu sa navedenim propisima koji imaju za cilj osigurati uspostavu sustava upravljanja i kontrole u provedbi Europskih strukturnih i investicijskih fondova u Republici Hrvatskoj.
16. Stoga nepravilnosti i odgovarajući financijski ispravci koje Središnja agencija za financiranje i ugovaranje programima i projektima Europske unije utvrdila u Obavijesti o utvrđenim nepravilnostima Klasa 901-01/14-01/05, Urbroj 358-09-18-1008 od 22. studenog 2018. a na koju Obavijest je tužitelj izjavio prigovor pozivom na odredbu čl. 122. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine" broj 47/09 – dalje: ZUP) treba smatrati upravnopravnim mjerama.
17. Prema odredbi čl. 3. st. 1. toč. 2. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine" broj 47/09, 110/21 – dalje: ZUP) propisano je da se ovaj Zakon primjenjuje na odgovarajući način na sklapanje upravnih ugovora i na svako drugo postupanje javnopravnih tijela iz područja upravnog prava, koji ima neposredan učinak na prava, obveze ili pravne interese stranaka, ako Zakonom nije drugačije propisano.
18. Prema tome, u konkretnom slučaju suprotno shvaćanju nižestupanjskih sudova, radi se o postupanju javnopravnih tijela iz područja upravnog prava protiv kog nije dopušteno izjaviti redovan pravni lijek, te ocjena zakonitosti takvog postupanja treba biti predmet upravnog spora u smislu odredbe čl. 3. st. 1. toč. 2. ZUP. Pritome treba istaknuti i ukazati na pravno shvaćanje Suda Europske unije u predmetima C250/14 i C261/14 u kojima je sud zauzeo stajalište da odredbe uredbi treba tumačiti na način da financijski ispravci država članica u slučaju kada se oni primjenjuju na troškove koji se sufinanciraju iz Strukturnih fondova zbog nepoštivanja odredbi o provedbi postupaka javne nabave predstavljaju upravne mjere u smislu Uredbe.
19. Stoga je valjalo ukinuti nižestupanjske presude i predmet vratiti prvostupanjskom sudu, a zbog pogrešnog pravnog pristupa i zaključku o nenadležnosti upravnih sudova nisu raspravljene ostale činjenice i pravne tvrdnje tužbe pa je valjalo na temelju odredbe čl. 78. st. 8. ZUS ukinuti nižestupanjske presude i predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje.
Zagreb, 3. svibnja 2022.
Predsjednik vijeća:
Ivan Vučemil
