REPUBLIKA HRVATSKA
VRHOVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Broj: U-zpz 19/2018-11
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca Ivana Vučemila predsjednika vijeća, Marine Paulić članice vijeća i sutkinje izvjestiteljice, Viktorije Lovrić članice vijeća, Jasenke Žabčić članice vijeća i Darka Milkovića člana vijeća, u upravnom sporu tužitelja INA – Industrija nafte d.d. Zagreb, kojeg zastupa punomoćnica Lea Lukšić Acinger, odvjetnica u Odvjetničkom uredu Stanić i partneri d.o.o. Rijeka protiv tuženika Ministarstva financija Republike Hrvatske, Samostalni sektor za drugostupanjski upravni postupak, Zagreb, radi isplate naknade za koncesiju na pomorskom dobru, odlučujući o zahtjevu Državnog odvjetništva Republike Hrvatske GZ-DO-33/2018-6 od 10. rujna 2018. za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž-1737/17-2 od 7. prosinca 2017., u sjednici održanoj 5. travnja 2022.,
p r e s u d i o j e :
Zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude odbija se kao neosnovan.
Obrazloženje
1. Pobijanom pravomoćnom presudom Visokog upravnog suda RH poslovni broj Usž-1737/17-2 od 7. prosinca 2017. odbijena je žalba tuženika i potvrđena je presuda Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj USI-56/15-11 od 31. ožujka 2017. kojom je usvojen tužbeni zahtjev i poništeno je rješenje Ministarstva financija, Samostalnog sektora za drugostupanjski upravni postupak, Klasa: UP/II-471-02/14- 01/479, Urbroj: 513-04/14-02 od 11. studenog 2014. i rješenje Ministarstva financija, uprave za financijsko upravljanje, unutarnju reviziju i nadzor, Sektora za financijski i proračunski nadzor, Službe za nadzor koncesija, drugih prihoda iz nadležnosti proračunskih korisnika i tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave – PJ Rijeka, Klasa: UP/I-042-01/13-01/102, Urbroj: 513-08-04-01-135 od 18. prosinca 2013.
2. Protiv navedene presude Državno odvjetništvo Republike Hrvatske (dalje u tekstu: DORH) podnijelo je zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude zbog pogrešne primjene materijalnog prava. Predložilo je Vrhovnom sudu Republike Hrvatske prihvatiti zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude, preinačiti presudu Visokog upravnog suda RH na način da se usvoji žalba tuženika te preinači presuda Upravnog suda u Rijeci na način da se odbije tužba i ostave na snazi oba nižestupanjska upravna rješenja.
3. U odgovoru na zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude tužitelj je osporio navedene navode iznesene u zahtjevu i predložio njegovo odbijanje.
4. Zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude nije osnovan.
5. Prema odredbi čl. 78. st. 2. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj 20/10, 143/12 i 152/14 – dalje: ZUS) zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude može podnijeti Državno odvjetništvo Republike Hrvatske u roku od šest mjeseci od dana dostave pravomoćne sudske odluke strankama, pri čemu taj izvanredni pravni lijek može podnijeti na inicijativu stranke u upravnom sporu ali i po službenoj dužnosti.
6. Postupajući prema odredbama čl. 78. st. 6. ZUS Vrhovni sud Republike Hrvatske je ispitao pobijanu presudu samo u granicama zahtjeva za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude.
7. Pobijanom presudom odbijena je žalba tuženika i potvrđena je presuda Upravnog suda u Rijeci poslovni broj poslovni broj Usl-56/15-11 od 31. ožujka 2017. kojim je poništeno je rješenje Ministarstva financija Republike Hrvatske, Samostalnog sektora za drugostupanjski upravni postupak, Klasa: UP/II-471-02/14-01/479, Urbroj: 513- 04/14-02 od 11. studenog 2014. i rješenje Ministarstva financija Republike Hrvatske Klasa: UP/I-042-01/13-01/102, Urbroj: 513-08/04-01-13-1 od 8. prosinca 2013..
8. Predmet upravnog postupka kod upravnih tijela je naplata koncesijske naknade za korištenje prostora benzinske postaje tužitelja koje se nalazi na pomorskom dobru, za razdoblje od 1. siječnja 2009. do 22. svibnja 2013. u iznosima pobliže navedenim u izreci rješenja tijela prvog stupnja.
9. Polazeći od nespornih u postupku utvrđenih činjenica:
- da je tužitelj u razdoblju od 1. siječnja 2008. do 23. svibnja 2013. koristio prostor benzinske postaje u Puli – Marina Veruda, Pješčana obala bb, koja se nalazi na pomorskom dobru (ovlaštenik koncesije na pomorskom dobru je "Tehnomont Marina Veruda"), a da za to sporno razdoblje nije imao sklopljen ugovor o koncesiji za korištenje pomorskog dobra,
- da je po provedenom financijskom nadzoru zakonitosti, pravilnosti i pravodobnosti obračunata prijava i uplata naknade za koncesiju na pomorskom dobru obavljenom za sporno razdoblje o čemu je sastavljen zapisnik 18. prosinca 2013., te je doneseno upravno rješenje kojim je tužitelju zabranjeno gospodarsko korištenje pomorskog dobra, te je utvrđena obveza s obilježjem naknade za koncesiju i naložena je njezina uplata, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je odbio žalbu tuženika i potvrdio prvostupanjsku presudu kojom je usvojen tužbeni zahtjev i poništeno je rješenje Ministarstva financija Republike Hrvatske, Samostalnog sektora za drugostupanjski upravni postupak, Klasa: UP/II-471-02/14-01/479, Urbroj: 513-04/14-2 od 11. studenoga 2014., izrazivši pravno shvaćanje da obveza plaćanja koncesijske naknade nastaje tek sklapanjem ugovora o koncesiji, a koji ugovor u spornom razdoblju između tužitelja i tuženika nije bio sklopljen, zbog čega da i nije bilo pretpostavki naložiti tužitelju plaćanje koncesijske naknade za sporno razdoblje.
10. Pravno shvaćanje zauzeto u pravomoćnoj presudi protiv koje je podnesen zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude kao pravilno prihvaća i ovaj sud.
11. Odredbom čl. 7. st. 1. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama ("Narodne novine", broj 158/03, 100/04, 141/06, 38/09 i 123/11 – dalje: ZPDML) propisano je da se za osobnu uporabu ili gospodarsko korištenje pomorskog dobra može u zakonom propisanom postupku fizičkim ili pravnim osobama dati koncesija.
12. Prema odredbi čl. 16. ZPDML koncesija je pravo kojim se dio pomorskog dobra djelomično ili potpuno isključuje iz opće uporabe i daje na posebnu uporabu ili gospodarsko korištenje pravnim osobama ili fizičkim osobama registriranim za obavljanje obrta te pravo i obveze na temelju koncesije nastaju sklapanjem ugovora o koncesiji, time da se opseg i uvjet posebne uporabe ili gospodarskog korištenja pomorskog dobra uređuje odlukom ili ugovorom o koncesiji, sve u skladu sa odredbama ZPDML te propisima donesenim na ZPDML.
13. Prema odredbi čl. 25. ZPDML na osnovi odluke o koncesiji sklapa se ugovor o koncesiji između davatelja koncesije i ovlaštenika te se utvrđuju svi uvjeti u vezi trajanja koncesije i drugih prava i obveza davatelja i ovlaštenika koncesije.
14. Ugovor o koncesiji se, u smislu odredbe čl. 26. st. 4. i 5. Zakona o koncesiji ("Narodne novine", broj 125/08 i 143/12– dalje: ZoK), sklapa u pisanom obliku koji potpisuje ovlaštena osoba davatelja koncesije i odabranog najpovoljnijeg ponuditelja, a potpisivanjem ugovora o koncesiji koncesionar stječe pravo i preuzima obvezu obavljanja djelatnosti iz ugovora o koncesiji.
15. Prema odredbi čl. 28. ZoK koncesionar je dužan plaćati novčanu naknadu za koncesiju u iznosu i na način kako je to uređeno ugovorom o koncesiji, osim ako plaćanje za koncesiju nije ekonomski opravdano.
16. Polazeći od citiranih odredbi nameće se ocjena kako nema mogućnosti naplate koncesijske naknade u slučaju nepostojanja ugovora o koncesiji te da u takvom slučaju i nema mogućnosti primjene odredbe čl. 2., čl. 10. st. 2. i čl. 16. st. 5. Općeg pomorskog zakonika ("Narodne novine", broj 147/08, 18/11, 78/12, 136/12 i 73/13). U tom pravcu ovaj sud je već izrazio pravno shvaćanje u odluci Uzz-24/13-3 od 17. ožujka 2015.
17- Zbog navedenog je zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude na temelju odredbe čl. 78. st. 8. ZUS odbijen kao neosnovan.
Zagreb, 5. travnja 2022.
Predsjednik vijeća:
Ivan Vučemil
U-zpz 19/2018-11-1
IZDVOJENO MIŠLJENJE NA ODLUKU VRHOVNOG SUDA
Izdvojeno mišljenje predstavlja sastavni dio navedene odluke:
1. Ne mogu se složiti s većinom iz vijeća VSRH koja je odlučila odbiti zahtjev ODO za preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude, neosnovanu.
2. Predmet upravnog postupka kod upravnih tijela je naplata koncesijske naknade za razdoblje od 1. siječnja 2009. do 22. svibnja 2013., s obzirom da je tužitelj u tom razdoblju koristio prostor benzinske postaje u Puli – Marina Veruda, Pješčana obala bb, koja se nalazi na pomorskom dobru (ovlaštenik koncesije na pomorskom dobru je "Tehnomont Marina Veruda"), a da za to sporno razdoblje nije imao sklopljen ugovor o koncesiji za korištenje pomorskog dobra.
3. Većina iz vijeća svoje razloge u odluci broj U zpz-19/2018-11 od 5. travnja 2021., temelji na odredbama čl. 7. st. 1., čl. 16., i čl. 25. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama ("Narodne novine", broj 158/03, 100/04, 141/06, 38/09 i 123/11 - dalje: ZPDML), te čl. 26. st. 4. i čl. 28. st. 1 Zakona o koncesijama ("Narodne novine", broj 125/08 - dalje: ZOK), i smatra da obveza plaćanja koncesijske naknade nastaje tek sklapanjem ugovora o koncesiji, a kako tužitelj kroz predmetno razdoblje nije imao sklopljen ugovor o koncesiji nije obveznik plaćanja koncesijske naknade, te da se u slučaju nepostojanja ugovora o koncesiji nema mogućnosti naplate koncesijske naknade, u konkretnom slučaju da nije moguće primijeniti odredbu čl. 2., čl. 10. st. 2. i čl. 16. st. 5. Općeg poreznog zakona ("Narodne novine", broj 147/08, 18/11, 78/12, 136/12 i 73/13). Navedeno shvaćanja temelji se na nizu odluka Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj: Uzz 24/13-3 od 17. ožujka 2015 U-zpz 31/2017-9 od 8. siječnja 2020., U-zpz 9/2019-5 od 11. veljače 2020., U-zpz-2/17 od 20. svibnja 2020. i dr.
4. Analizom iznesenog činjeničnog stanja, a polazeći od:
- odredbe čl. 1. OPZ, prema kojoj odredbi taj Zakon uređuje odnos između poreznih obveznika i poreznih tijela koja primjenjuju propise o porezima i drugim javnim davanjima, ako posebnim Zakonom o pojedinim vrstama poreza i drugim javnim davanjima nije određeno drugačije i predstavlja zajedničku osnovu poreznog sustava,
- odredbe čl. 2. st. 1. OPZ, prema kojoj su "druga javna davanja" i naknade za koncesije, te sva davanja čije je utvrđivanje i/ili naplata i/ili nadzor prema posebnim propisima u nadležnosti poreznog tijela, st. 7., prema kojem je, između ostalog, naknada za koncesiju novčano davanje za pravo gospodarskog korištenja prirodnih bogatstava i drugih dobara za koje je zakonom određeno da su od državnog interesa, te st. 8. citiranog članka, prema kojem se odredbe tog zakona propisane za poreze na odgovarajući način primjenjuju i na druga javna davanja propisana tim zakonom, ako tim zakonom ili posebnim propisima nije određeno drugačije,
U-zpz 19/2018-11-1
- odredbe čl. 10. st. 2. OPZ, prema kojoj odredbi porezno tijelo, čim utvrdi da je prihod, dohodak, dobit ili druga procjenjiva korist ostvarena bez pravne osnove, utvrdit će poreznu obvezu u skladu s posebnim zakonom kojim se uređuje pojedina vrsta poreza,
- odredbe čl. 16. st. 5. OPZ-a, kojom je propisana zakonska predmnijeva da svatko onaj tko koristi ili raspolaže tuđom imovinom bez pravne osnove, smatrat će se poreznim obveznikom za porezne obveze koje proistječu iz korištenja ili raspolaganja tom imovinom,
- odredbe čl. 116. OPZ, kojom je propisano da se na iznos manje ili više plaćenog poreza obračunavaju i plaćaju kamate u skladu sa posebnim propisom, ako tim zakonom nije uređeno drugačije, kada se kamate obračunavaju od dana dospijeća porezne obveze, dok je stavkom 7. toga članka propisano da ako se tijekom poreznog nadzora utvrdi razlika porezne obveze kamata se obračunava od dana kada je tu poreznu obvezu porezni obveznik bio dužan platiti,
- odredbe čl. 16. st. 2. ZPDML, kojom je određeno da pravo i obveze na temelju koncesije nastaju sklapanjem ugovora, stavka 3., kojim je određeno da se opseg uvjeti posebne upotrebe ili gospodarskog korištenja uređuju odlukom i ugovorom o koncesiji, u skladu sa odredbama tog zakona i propisa donesenih na temelju toga zakona,
- te odredbe čl. 28. st. 1. ZOK, kojom je propisano je da koncesionar dužan plaćati novčanu naknadu za koncesiju u iznosu i na način kako je to uređeno ugovorom o koncesiji, osim ako plaćanje naknade za koncesiju nije ekonomski opravdano, prema pravnom shvaćanju ovoga suda,
prema mome mišljenju, pitanje obveze plaćanja koncesijske naknade za gospodarsko korištenje pomorskog dobra treba promatrati neizostavno uzimajući u vidu osnovna obilježja instituta koncesije i svrhe plaćanja te vrste naknade, ne samo usko promatrajući taj oblik "drugog javnog davanja" isključivo kroz odredbe ZPDML i ZOK, nego i ostale propise koje se odnose na taj pravni institut, u prvom redu odredbe OPZ, čije odredbe je u ovom slučaju Upravni sud u Splitu propustio primijeniti.
5. Naime, kada je čl. 10. st. 2. OPZ, kao jedno od načela oporezivanja propisano načelo gospodarstvenog pristupa oporezivanju, prema kojem porezno tijelo utvrđuje poreznu obvezu u skladu s posebnim zakonom kojim se uređuje pojedina vrsta poreza, ako je prihod, dohodak, dobit ili druga procjenjiva korist ostvarena bez pravne osnove, tada je neprihvatljivo da se stjecanje prihoda, dohotka, dobiti ili druge procijenjene koristi ne oporezuje (ovdje da se ne plaća koncesijska naknada) samo zato što nije zaključen ugovor o koncesiji, jer se prema navedenom načelu oporezuju i sva protupravna stjecanja, a u ovom slučaju stečeni prihod od korištenja pomorskog dobra bez zaključenog ugovora o koncesiji.
U-zpz 19/2018-11-1
6. Izneseno pravno shvaćanje Upravnog suda u Rijeci temeljenom na odredbama čl. 7. st. 1., čl. 16. i čl. 25. ZPDML, te čl. 26. st. 4. i čl. 28. st. 1 ZOK, prema kojem obveza plaćanja koncesijske naknade nastaje isključivo sklapanjem ugovora o koncesiji, zbog čega u situaciji kada onaj tko koristi pomorsko dobro, a nema zaključen ugovor o koncesiji, nije obveznik plaćanja koncesijske naknade, nije održivo i pravno razumski prihvatljivo, kada se imaju u vidu citirane odredbe OPZ, prema kojima su i naknade za koncesiju "druga javna davanja" (pored poreza) u smislu članka 2. citiranog zakona, kada se ima u vidu da je naknada za koncesiju novčano davanje za pravo gospodarskog korištenja prirodnih bogatstava i drugih dobara za koje je zakonom određeno da su državnog interesa, a prema članku 3. ZPDML pomorsko dobro je opće dobro od interesa za Republiku Hrvatsku, ima njezinu osobitu zaštitu, a upotrebljava se ili koristi pod uvjetima i na način propisan samim tim zakonom, kada se ima u vidu odredba čl. 2. st. 8. OPZ, prema kojem se odredbe tog zakona propisane za poreze na odgovarajući način primjenjuju i na "druga javna davanja", a pogotovo kada se ima u vidu odredba čl. 10. st. 2. OPZ-a, prema kojoj odredbi je porezno tijelo dužno utvrditi poreznu obvezu u skladu s posebnim zakonom, (u ovom slučaju prema Uredbi o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru - "Narodne novine", broj 23/04, 10/04, 39/06, 63/08, 125/10, 102/11, 83/12 i 10/17), ako je prihod, dohodak, dobit, ili druga procjenjiva korist ostvarena bez pravne osnove, te kada se ima u vidu odredba čl. 6. st. 5. OPZ, prema kojoj će se smatrati poreznim obveznikom, za porezne obveze koje proistječu iz korištenja ili raspolaganja tužbom imovinom, svatko onaj tko stvarno koristi ili raspolaže tuđom imovinom bez pravne osnove.
7. U takvom slučaju porezna obveza određuje se sukladno zakonu koji određuje tu vrstu poreza, (u ovom slučaju sukladno ZPDML i Uredbi o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru), odnosno drugih javnih davanja, među kojima je i naknada za koncesiju, koja je, kako je rečeno, u smislu čl. 2. st. 7. i 8. OPZ izjednačena s porezima i predstavlja poseban oblik javnog davanja.
8. Pogrešno se, prema mome shvaćanju, upravni sudovi i vijeće ovoga suda pozivaju na odluku ovog suda broj UZZ-24/13 od 17. ožujka 2015., jer se ta odluka ne odnosi na konkretnu pravnu situaciju, odnosno na korištenje pomorskog dobra bez zaključenog ugovora o koncesiji, već na eksploataciju mineralnih sirovina i na primjenu Zakona o rudarstvu, a uz to se radi i o situaciji u kojoj je pravna osoba imala odobreno eksploatacijsko polje i čekala je sklapanje ugovora o koncesiji i, što je najbitnije, nije obavljala gospodarsku djelatnost, zbog čega se na tu pravnu osobu nije moglo primijeniti načelo gospodarstvenog pristupa oporezivanju, za razliku od ovog slučaja u kojem se radi o gospodarskom korištenju pomorskog dobra i primjeni ZPDML, ZOK, Uredbi u postupku davanja koncesije na pomorskom dobru i OPZ, i situaciji u kojoj je tužitelj obavljao gospodarsku djelatnost na pomorskom dobru bez zaključenog ugovora o koncesiji i ostvarivao prihod od gospodarskog korištenja pomorskog dobra.
9. Važno je napomenuti da sam pri iznošenju navedenog pravnog shvaćanja imao u vidu da je u ovakvoj pravnoj stvari bilo uputnije da je RH Ministarstvo financija svoju tražbinu ostvarivalo u parničnom postupku pred redovnim sudom, no s obzirom da bi se i u tome postupku proveli isti dokazi i kako bi se na temelju istog činjeničnog
U-zpz 19/2018-11-1
stanja, koje nije ni sporno, primijenili isti materijalni propisi, ocijenio sam da time što je o toj tražbini rješavano u upravnom postupku, nije došlo do pogrešne primjene materijalnog prava od strane upravnih tijela, koja su u tom postupku odlučili o predmetnoj tražbini.
10. S obzirom na navedeno, ne mogu se prihvatiti izneseno pravno shvaćanje Upravnog suda u Rijeci, niti vijeća ovoga suda u ovoj odluci, kao niti shvaćanje istog suda izneseno u odlukama broj: U-zpz 2/2018-6 od 26. kolovoza 2020., U-zpz 20/2018 od 17. lipnja 2020., U zpz 11/2017-6 od 22. siječnja 2020., i dr. o pitanju obveze plaćanja koncesijske naknade, kada je došlo do korištenja pomorskog dobra bez zaključenog ugovora o koncesiji.
Zagreb, 5. travnja 2022.
Predsjednik vijeća:
Ivan Vučemil
