REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

Rijeka, Erazma Barčića 5

Poslovni broj: 2 Us I-1278/2021-13

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Sofije Germovšek, u upravnom sporu tužiteljice M. L., iz M. L., koju zastupaju opunomoćenici u Zajedničkome odvjetničkom uredu A. S., D. M. i I. G.a, u R., protiv tuženika Grada Malog Lošinja, gradonačelnice, M. L., kojeg zastupa službena osoba M. Ž., radi stavljanja na raspolaganje, 10. ožujka 2022.,

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se rješenje Grada Malog Lošinja, gradonačelnika, UP/II-120- 01/2101/02, URBROJ: 2213/01-01-21-1 od 29. rujna 2021. godine.

II. Poništava se rješenje Grada Malog Lošinja, pročelnice Jedinstvenoga upravnog odjela, KLASA: UP/I-120-01/21-01/37, URBROJ: 2213/01-01-21-4 od 25. kolovoza 2021. godine.

III. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

Obrazloženje

1. Prvostupanjskim rješenjem Grada Malog Lošinja, pročelnice Jedinstvenoga upravnog odjela, KLASA: UP/I-120-01/21-01/37, URBROJ: 2213/01-01-21-4 od 25. kolovoza 2021., tužiteljica je stavljena na raspolaganje na rok o pet mjeseci, koji počinje teći danom izvršnosti rješenja, uz ostala prateća utvrđenja. Tužiteljica je na raspolaganje stavljena u svojstvu zatečene neraspoređene službenice, u kontekstu provedenog preustroja, tj. donošenja Pravilnika o unutarnjem redu Jedinstvenog upravnog odjela Grada Malog Lošinja („Službene novine Primorsko-goranske županije, broj 17/21, u nastavku teksta: Pravilnik). Prvostupanjsko tijelo obrazlaže, u bitnome, sljedeće. Pravilnikom je ukinut Odsjek za turizam, gospodarstvo i poljoprivredu, pa je ukinuto i radno mjesto voditelja toga Odsjeka, na koje je tužiteljica bila raspoređena do spomenutog preustroja. Pri tome nije bilo slobodnih radnih mjesta na koja je tužiteljica mogla biti raspoređena. Sadržaj pisanog izjašnjenja tužiteljice nije odlučan za rješavanje ove upravne stvari.

2. Tuženik je rješenjem, KLASA: UP/II-120-01/21-01/02, URBROJ: 2213/01- 0121-1 od 29. rujna 2021., odbio žalbu tužiteljice izjavljenu protiv prvostupanjskog rješenja.

3. Tužiteljica u tužbi i poslije u sporu osporava zakonitost tuženikove odluke i prvostupanjskog rješenja, opisuje svoj radni vijek, te tvrdi, u bitnome, da je obrazloženje osporavanog rješenja posve paušalno, da je ostalo nejasno koji su kriteriji primijenjeni prilikom rečenog raspoređivanja odnosno neraspoređivanja, što je onemogućilo kompariranje tužiteljice s raspoređenim službenicima. Tužiteljica predlaže poništiti drugostupanjsko i prvostupanjsko rješenje.

4. Tuženik u odgovoru na tužbu i u nastavku spora ostaje kod navoda osporenog rješenja i dodaje, u bitnome, da tužiteljica ne navodi koji zakon ili drugi propis u dotičnom slučaju nije primijenjen, da je tužiteljici u upravnom postupku omogućeno izjašnjenje, pri čemu tužiteljica u svome pisanom očitovanju nije osporila okolnosti koje su dovele do donošenja osporavanih rješenja. Dodaje da u prethodnom razdoblju nije provođeno godišnje ocjenjivanje službenika Jedinstvenoga upravnog odjela Grada Malog Lošinja, pa ocjene nisu mogle biti primijenjene kao kriterij prilikom raspoređivanja odnosno stavljanja službenikâ na raspolaganje. Primijenjen je osnovni kriterij raspoređivanja, tj. raspoređivanje službenika na ona radna mjesta na kojima su zatečeni prilikom stupanja Pravilnika na snagu. Primjećuje da tužiteljica, kao članica sindikata, nije sudjelovala u savjetovanju sa sindikatom u postupku donošenja Pravilnika. Tuženik predlaže odbiti tužbeni zahtjev.

5. Sud je izveo dokaze uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporeno rješenje i u spisu ovog spora. Raspravnim rješenjem odbijeni su daljnji dokazni prijedlozi tužiteljice, zbog razloga iznesenih u tom rješenju i razloga koji slijede iz nastavka ovog obrazloženja.

6. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je, odlučujući u granicama tužbenog zahtjeva ali nevezan razlozima tužbe (čl. 31. st. 1. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17 i 110/21, u nastavku teksta: ZUS), nakon rasprave provedene 9. ožujka 2022., utvrdio da je tužbeni zahtjev osnovan.

7. Sud, ponajprije, naglašava da predmet ovoga upravnog spora nije ocjena zakonitosti ni statutarnosti Pravilnika. To može biti predmet tzv. objektivnoga upravnog spora, što je u ingerenciji Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske (čl. 3. st. 2. i čl. 83.-88. ZUS-a). Postupak ocjene zakonitosti općeg akta jedinice lokalne samouprave (ovdje: Pravilnika), pokreće se, između ostalog, na zahtjev stranke (čl. 83. st. 1. ZUS-a) ili po službenoj dužnosti, a na inicijativu stranke ili druge osobe (čl. 83. st. 2. ZUS-a).

8. Nadalje, tužiteljici je u upravnom postupku omogućeno odgovarajuće izjašnjenje. Njeno se pisano izjašnjenje, međutim, u osnovi ograničilo na osporavanje sâmog preustroja i na navode o mobingu, što može biti predmet drugih pravnih postupaka, ali ne utječe na rješavanje ove upravne stvari.

9. Osnovano tužiteljica prigovara manjkavosti obrazloženjâ osporavanih rješenja. Sadržaj tih obrazloženja, naime, ne pruža pouzdanu osnovu za zaključak da je, nakon donošenja Pravilnika, upravo tužiteljica trebala ostati neraspoređena, uz posljedično stavljanje na raspolaganje. S druge strane, takve manjkavosti u obrazlaganju osporavanih upravnih akata sâme po sebi ne dovode nužno do usvajanja tužbenog zahtjeva u upravnom sporu, ako se u sporu saniraju na način koji nedvojbeno omogućuje da izreka osporavanog rješenja bude ocijenjena zakonitom (čl. 57. st. 2. ZUS-a). No, u predmetnom slučaju tuženik nije sanirao bitne postupovne nedostatke, što je elaborirano u nastavku ovog obrazloženja.

10. Prema članku 105. stavku 1. Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“, broj 86/08, 61/11, 4/18 i 112/19, u nastavku teksta: ZSN), kad se donese pravilnik o unutarnjem redu, službenici se raspoređuju na radna mjesta, sukladno tom pravilniku, vodeći računa o poslovima koje su do tada obavljali. Odredbom stavka 2. navedenoga članka propisano je da se, ako se pravilnikom ukidaju pojedine ustrojstvene jedinice upravnog tijela, pojedina radna mjesta u upravnom tijelu ili se smanjuje potreban broj izvršitelja na pojedinim radnim mjestima, službenici koji su do tada bili raspoređeni na ta radna mjesta, odnosno u ustrojstvene jedinice koje se ukidaju, raspoređuju na druga radna mjesta za koja ispunjavaju uvjete. Prednost kod rasporeda na radno mjesto ima službenik koji ima bolje ocjene dosadašnjeg rada i učinkovitosti. U stavku 3. propisano je da se, ako nema odgovarajućega radnog mjesta u upravnom tijelu, na koje se službenik može rasporediti, donosi rješenje o stavljanju na raspolaganje.

11. Pored kriterijâ iz članka 105. stavaka 1. i 2. ZSN-a, podredno, u skladu sa člankom 3. stavkom 3. toga Zakona, mogu biti primjenjiva i mjerila iz članka 115. stavaka 2. i 3. Zakona o radu ("Narodne novine" br. 93/14, 127/17 i 98/19).

12. Primarni, premda ne isključivi, kriterij za raspoređivanje službenika nakon donošenja pravilnika o unutarnjem redu jesu poslovi na kojima su službenici zatečeni. Međutim, pogrešno je mehanički i izolirano tumačiti formulaciju „vodeći računa o poslovima koje su do tada obavljali“ (čl. 105. st. 1. ZSN-a), već ju je potrebno sagledati u cjelini s kriterijem godišnjih ocjena iz članka 105. stavka 2. ZSN-a. Primjerice, nisko ocijenjeni službenik koji je zatečen na radnome mjestu što se ne ukida pri raspoređivanju nema automatsku prednost pred maksimalno ocijenjenim službenikom koji ispunjava uvjete za raspored na to radno mjesto, iako je dotadašnje radno mjesto potonjeg službenika ukinuto.

13. Povezano s time, Sud podsjeća da je godišnje ocjenjivanje službenika dužnost jedinice lokalne samouprave propisana člancima 94.-97. ZSN-a. Nesporno je da Grad Mali Lošinj u tri neposredno prethodeće godine nije ocjenjivao svoje službenike. Riječ je o propustu ne samo pročelnika Jedinstvenoga upravnog odjela (čl. 95. st. 1. i čl. 96. st. 2. ZSN-a), nego i gradonačelnika Grada Malog Lošinja (čl. 48. st. 1. t. 3. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, "Narodne novine", broj 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 36/09, 125/08, 36/09, 150/11, 19/13 – proč. tekst, 144/12, 137/15 - proč. tekst, 123/17, 98/19 i 144/20), ovdje tuženika. U kontekstu odlučivanja o službeničkopravnom statusu prilikom upravnog preustroja, taj propust ne može ići na štetu službenika zatečenog u službi (ovdje: tužiteljice).

14. U situaciji u kojoj propustom poslodavca nije primjenjiv kriterij raspoređivanja službenika iz članka 105. stavka 2. ZSN-a (kao posebnog zakona), ne može biti posve isključena primjena kriterijâ iz članka 115. stavka 2. Zakona o radu (trajanje radnog odnosa, starost i obveze uzdržavanja koje terete radnika). Nesporno je da ti kriteriji nisu uzeti u obzir prilikom rješavanja predmetne upravne stvari, zbog čega (ni) njihova primjena nije elaborirana u obrazloženjima osporavanih rješenja. Zbog toga zasad nije nedvojbeno moglo biti utvrđeno ni je li u odnosu na tužiteljicu bilo mjesta primjeni članka 105. stavka 3. ZSN-a.

15. Sud, stoga, utvrđuje da u postupku donošenja osporavanih rješenja javnopravna tijela, na štetu tužiteljice, nisu u cijelosti postupila prema dužnostima kojima su podvrgnuta prema članku 5. stavku 1., članku 8., članku 47. stavku 1., članku 98. stavku 5. i članku 120. stavcima 2. i 3. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09).

16. Sukladno prethodnom, Sud je poništio drugostupanjsko i prvostupanjsko rješenje, te je, uzevši u obzir prirodu stvari, predmet vratio prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak (čl. 58. st. 1. ZUS-a).

17. U izvršenju ove presude prvostupanjsko tijelo utvrdit će usporedne ključne činjenice vezane uz tužiteljicu i službenike zatečene pri preustroju koji ispunjavaju uvjete za raspored na radna mjesta za raspored na koja uvjete ispunjava i tužiteljica, omogućit će tužiteljici sudjelovanje u postupku, te će donijeti rješenje o raspoređivanju tužiteljice na radno mjesto ili novo rješenje o njenom stavljanju na raspolaganje. Pritom će voditi računa o pravnom shvaćanju i primjedbama Suda, kojima je vezan (čl. 81. st. 2. ZUS-a). To uključuje, između ostalog, valjano, precizno i potpuno obrazlaganje rješenja. Dođe li predmet ponovno u drugostupanjski stadij upravnog postupka, tuženik će također odlučivati vezan uputama iznesenima u ovoj presudi.

18. O pretpostavkama dopuštenosti retroaktivnog odlučivanja o radnopravnim i srodnim statusima i položajima u ponovnom postupku, na odgovarajući način mogu biti primjenjive smjernice iznesene, primjerice, u odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-2090/2012 od 28. listopada 2015. (općedostupnoj putem mrežne stranice toga Suda).

19. Sud ukazuje strankama da ovaj sporni odnos mogu riješiti i na neki od konsenzualnih načina, ne čekajući dovršenje upravnog postupka i možebitnoga novog upravnog spora.

20. Do zaključenja rasprave stranke nisu podnijele zahtjev za nadoknadu troškova spora, pa Sud o tome nije odlučivao.

U Rijeci 10. ožujka 2022.

S u d a c

dr. sc. Alen Rajko

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude žalba nije dopuštena (čl. 66.a st. 1. ZUS-a).