Poslovni broj: Usž-608/22-2
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
R J E Š E N J E
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Borisa Markovića, predsjednika vijeća, mr.sc. Mirjane Juričić i Blanše Turić, članica vijeća te više sudske savjetnice – specijalistice Biserke Špoljar, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice K. L. iz Z., koju zastupa opunomoćenik I. F., odvjetnik u Z., protiv tuženika Ministarstva znanosti i obrazovanja Republike Hrvatske, Samostalnog sektora prosvjetne inspekcije, Službe prosvjetne inspekcije, Z., uz sudjelovanje zainteresirane osobe D. škole Z., Z., koju zastupa opunomoćenik M. K., odvjetnik u Z., radi prigovora na natječaj – inspekcijski nadzor, odlučujući o žalbi tužiteljice izjavljenoj protiv rješenja Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: UsI-29/21-13 od 27. prosinca 2021., na sjednici vijeća održanoj 9. veljače 2022.
r i j e š i o j e
I. Odbija se žalba tužiteljice i potvrđuje rješenje Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: UsI-29/21-13 od 27. prosinca 2021.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe u iznosu od 3.906,25 kn.
Obrazloženje
1. Pobijanom rješenjem Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: UsI-29/21-13 od 27. prosinca 2021. odbačena je tužba tužiteljice radi poništenja izvješća o provedenom inspekcijskom nadzoru Ministarstva znanosti i obrazovanja Republike Hrvatske, Samostalnog sektora prosvjetne inspekcije, Službe prosvjetne inspekcije Z., klasa: UP/I-600-04/20-03/00210, urbroj: 533-07-20-0006 od 30. studenog 2020. uz obrazloženje da ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora jer je tužba podnesena u stvari koja ne može biti predmet upravnog spora.
2. Protiv navedenog rješenja žalbu je podnijela tužiteljica zbog bitne povrede pravila sudskog postupak, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu i pogrešne primjene materijalnog prava. Ističe da pobijano rješenje ima nedostatke zbog kojih se ne može ispitati, izreka rješenja je nerazumljiva, te proturječi samoj sebi, odnosno nema razloga o odlučnim činjenicama, razlozi rješenja su nejasni i proturječni te o odlučnim činjenicama postoji proturječnost između onoga što se u razlozima rješenja navodi o sadržaju isprava i zapisnika o iskazima danim u postupku i samih tih isprava i zapisnika. Također smatra da je prvostupanjski sud pogrešno primijenio materijalno pravo. Ukazuje da prvostupanjski sud nije uopće primijenio, odnosno da je pogrešno primijenio odredbe Zakona o upravnim sporovima u cijelosti, jer je nejasno iz obrazloženja pobijanog rješenja temeljem čega je prvostupanjski sud odlučio na način izražen u izreci rješenja. Navodi da je nesporno da je tuženik javnopravno tijelo koje je pri tome donijelo pojedinačnu odluku kojom se odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu u upravnoj stvari protiv koje nije dopušteno izjaviti redovni pravni lijek i koje postupanje je protivno zakonu. Smatra da je odluka prvostupanjskog suda u cijelosti protivna zakonu i smislu postojanja upravnog spora u vidu zaštite njenih prava, budući da nije jasno, koji je prema prvostupanjskom sudu, daljnji postupak zaštite njenih prava u predmetnoj situaciji. Pritom se napominje da ni sam tuženik niti jednom nije tvrdio da je predmetnu tužbu potrebno odbaciti, niti je smatrao da ista ne može biti predmet upravnog spora, dok je prvostupanjski sud kao tijelo koje je dužno pružati zaštitu i omogućiti joj ostvarivanje prava u cijelosti postupilo protivno zakonskim odredbama i tako je potpuno narušilo načelo povjerenja u sudsku zaštitu. Ističe da sud zanemaruje sve njene navode koje je detaljno iznijela tijekom postupka, i to nakon što je zaprimila odgovor na tužbu tuženika i zainteresirane osobe, te tako ne poduzima ništa da bi je zaštitio od nezakonitog postupanja tuženika i štetnog sustava po pojedincu, čime u potpunosti narušava načelo pravne jednakosti, vladavine prava, te jamčenja ostvarivanja prava. U prilog osnovanosti žalbe ističe dvije nesporne tvrdnje, i to da se u konkretnom sporu ne radi o području radnog prava, a što proizlazi iz cjelokupnog činjeničnog i pravnog stanja predmeta, a na čemu prvostupanjski sud pogrešno temelji svoju pobijanu odluku, te da su joj nesporno kršena odredbom članka 44. Ustava Republike Hrvatske zajamčena prava, slijedom čega joj nesporno nije omogućeno pod jednakim uvjetima sudjelovanje u obavljanju javnih poslova i primanje u javnu službu, odnosno nisu joj osigurani jednaki uvjeti koji moraju biti osigurani svima, slijedom čega joj odlukom prvostupanjskog suda nije omogućena sudska kontrola postupka prijema kandidata. Ukazuje da joj nije jasan razlog raspisivanja natječaja za radno mjesto za koje škola ima kompetentnog ranije zaposlenog radnika, odnosno nju, koja je na predmetnom radnom mjestu do obavijesti o prestanku radnog odnosa radila dvije godine. Navedeno ulazi u posao tuženika, sukladno odredbi članka 11. stavka 1. točke 19.a), b) i d) Zakona o prosvjetnoj inspekciji. Tuženik uopće nije izvršio svoj posao, te prilikom izvršavanja istog, iako je detaljno upoznat s njenom situacijom, nije uopće utvrđivao objavu natječaja za radno mjesto na kojem je uredno radila, nije uopće utvrđivao prestanak potrebe za njenim radom, osiguravanja njezinih prava kao niti zasnivanje radnog odnosa na određeno vrijeme na vremensko razdoblje od čak dvije godine, kao i prestanak istog uz daljnje radnje D. škole za kontinuiranim raspisivanjem natječaja za baš to radno mjesto i sustavno poništavanje odabranih kandidata, odnosno provedbe upravo tih natječaja. Tuženik unatoč svojim poslovima i ovlastima zajamčenih odredbama Zakona o prosvjetnoj inspekciji, nije zaštito njena prava, niti sukladno svojim ovlastima naredio zainteresiranoj osobi prestanak objave natječaja uz obvezu njenog vraćanja na njezino radno mjesto. Navodi da je upravo uslijed propusta tuženika bila prisiljena treći put u kontinuitetu poništavati rezultate natječaja, iscrpljivati se dugotrajnim i bespotrebnim postupcima uz angažiranje opunomoćenika, što iziskuje i mnogobrojne bespotrebne troškove. Ukazuje da je o predmetnom i sličnom postupanju prvostupanjskog suda Ustavni sud Republike Hrvatske već prethodno zauzeo stav, slijedom čega odluka prvostupanjskog suda nema osnovano zakonsko, odnosno pravno niti činjenično uporište. Tako ukazuje na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-4016/2015 od 17. prosinca 2019., prema kojoj proizlazi da članak 44. Ustava Republike Hrvatske jamči da svaki državljanin Republike Hrvatske ima pravo pod jednakim uvjetima sudjelovati u obavljaju javnih poslova i biti primljen u javnu službu. Težište tog jamstva je na jednakim uvjetima koji se moraju osigurati svima, pri čemu pravo pod jednakim uvjetima biti primljen u javne službe ne znači samo formalnu jednakost u natječaju, već pravo svakog kandidata da se na jednak način za sve uzmu u obzir stručna, moralna i druge svojstva. To znači određeni postupak prijema i mogućnost sudske kontrole takvog postupaka prijema, iako to nije jamstvo da će osoba koja je kandidat i konačno biti primljena. Posebno naglašava da način ocjenjivanja kandidata zainteresirane osobe u svrhu konačnog odabira kandidata nije jasan, nije transparentan, te nema pritom nikakvu zakonsku podlogu, odnosno jasno naznačene i propisane kriterije odabira kandidata. U konačnici ističe da potpuno neosnovano prvostupanjski sud navodi da predmetna odluka tuženika nema karakter upravnog akta, da se ne radi o području upravnog prava, već o području radnog prava, da ne postoje pretpostavke za vođenje spora, budući da je tužba podnesena u stvari koja ne može biti predmet upravnog spora, kao da je sudska zaštita u sporovima iz radnih odnosa osigurana pred redovnim sudovima. Pri tome niti sam Zakon o radu ne sadrži odredbe koje omogućavaju za sudsku zaštitu podnositelju kao kandidatu, kojeg poslodavac nije primio u radni odnos, slijedom čega je bespredmetni konkretni postupak klasificirati kao radni, odnosno predmetnu situaciju kao područje radnog prava. U konkretnom se slučaju radi o interesu i pravu kandidata, ne radnika, jer je sam učinak odluke o izboru kandidata za nju važan, o tome ovisi hoće li se upravo s njom sklopiti ugovor o radu ili ne. Predlaže da se žalba usvoji, te poništi pobijano rješenje u cijelosti i otklone nedostaci i da ovaj sud sam riješi upravnu stvar na način da se usvoje njeni navodi u cijelosti, odnosno podredno dostavi predmet na ponovno rješavanje prvostupanjskom sudu. Traži trošak sastava žalbe u iznosu od 3.906,25 kn.
3. Zainteresirana osoba u odgovoru na žalbu ističe da su navodi tužiteljice iznijeti u žalbi u cijelosti neosnovani te na zakonu neutemeljeni. Naime, smatra da je pravilno prvostupanjski sud donio odluku kojom se odbacuje tužba tužiteljice i to sukladno odredbama Zakona o upravnim sporovima te decidirano razjasnio u obrazloženju kako je odluka o izboru kandidata za radno mjesto akt kojim tuženik kao javna ustanova sukladno svojim ovlaštenjima odlučuje o imenovanju radnika na određeno radno mjesto, temeljem kojeg se zasniva ugovor o radu sukladno općim propisima o radu, međutim, niti jedna odredba ne upućuje da bi se navedeni akt donosio u upravnom postupku kojim bi se rješavalo o upravnoj stvari pa tužiteljica nije ovlaštena pravnu zaštitu protiv pobijane odluke ostvarivati u upravnom sporu. Ukazuje na navode koje je iznijela već prilikom podnošenja odgovora na tužbu i to kako je prvenstveno tužba tužiteljice usmjerena na vraćanje na rad, a što nije u nadležnosti upravnog suda jer je tužba podnesena u stvari koja ne može biti predmet upravnog spora što je ispravno utvrdio i prvostupanjski sud te odbacio tužbu pa su navodi tužiteljice iznijeti u žalbi kojima tvrdi drugačije u cijelosti neosnovani. U odnosu na navode tužiteljice kojim upire kako nije jasno koji je prema prvostupanjskom sudu daljnji postupak zaštiti njenih prava u predmetnoj situaciji ukazuje kako nije na sudu da utvrđuje i traži način rješavanja problema stranke već je na sudu da sukladno ovlaštenjima i okvirima koji mu daje zakon provede postupak i donese zakonitu odluku. U odnosu na tvrdnje tužiteljice kako je nejasan razlog raspisivanja natječaja za radno mjesto za koje ima kompetentnog ranije zaposlenog radnika u vidu tužiteljice, koja je na predmetnom radnom mjestu do obavijesti o prestanku radnog odnosa radila dvije godine upućuje na navode i razjašnjenja koja je iznijela već u odgovoru na tužbu te posebno ističe kako i sve da postoje nepravilnosti u provedenom natječaju od strane zainteresirane osobe, a kako to potpuno neosnovano navodi tužiteljica, isto ne utječe na to da bude vraćena na predmetno radno mjesto što je isključivo traženje tužiteljice. Nadalje, a u odnosu na dostavljenu odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske ukazuje se kako se radi o odlukama koje ne korespondiraju sa činjeničnim supstratom iz ovog spora pa se pravna shvaćanja sadržana u dostavljenim odlukama ne mogu povezati s ovim sporom. Predlaže da se žalba odbije kao neosnovana i potvrdi rješenje prvostupanjskog suda.
4 Tuženik nije podnio odgovor na žalbu.
5. Žalba nije osnovana.
6. Tužiteljica je pokrenula upravni spor protiv izvješća o provedenom inspekcijskom nadzoru tuženika Ministarstva znanosti i obrazovanja, Samostalnog sektora prosvjetne inspekcije, Službe prosvjetne inspekcije Z. klasa: UP/I-600-04/20- 03/00210, urbroj: 533-07-20-0006 od 30. studenog 2020. Navedeno izvješće tuženika se temelji na odredbi članka 13. stavka 3. Zakona o prosvjetnoj inspekciji („Narodne novine“ broj 61/11., 16/12. i 98/19.), a kojim se obavještava tužiteljica da je povodom njenog podneska vezano uz nepravilnosti u provedbi natječaja u D. školi Z., obavljen inspekcijski nadzor u kojem je utvrđeno da u provođenju natječajnog postupka za nastavnika/ce strukovnih predmeta iz područja šumarstva m/ž – jedan izvršitelj na neodređeno puno radno vrijeme (40 sati tjednog radnog vremena) od 31. kolovoza 2020. nije bilo propusta odnosno da je škola sa izabranom kandidatkinjom zakonito zasnovala radni odnos na radno mjesto nastavnice strukovnih predmeta iz područja šumarstva (m/ž) – jedan izvršitelj na neodređeno puno radno vrijeme. Nadalje je nadzorom utvrđen propust u provođenju natječaja za nastavnika strukovnih predmeta za 27 sati ukupnog tjednog radnog vremena na određeno vrijeme te je školi rješenjem od 30. studenog 2020. naređeno da otkaže ugovor o radu sklopljen na određeno vrijeme za radno mjesto nastavnika strukovnih predmeta iz područja šumarstva od 24. rujna 2020. te da provede postupak za zasnivanje radnog odnosa na neodređeno vrijeme. Vezano uz tvrdnje tužiteljice kako ona iz razloga jer ima položen stručni ispit kao i ECDL ispit ima prednost u odnosu na ostale kandidate prijavljene na predmetni natječaj napominje se kako iz odredbe članka 105. stavka 7. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi i članka 21. Pravilnika o stručnoj spremi i pedagoško-psihološkom obrazovanju nastavnika u srednjem školstvu ne proizlazi da je za radno mjesto nastavnika strukovnih predmeta iz područja šumarstva, kao uvjet za obavljanje poslova radnog mjesta propisan položen stručni ispit i ECDL ispit te osoba koja ima položen navedene ispite nema prednost u odnosu na kandidate koji nemaju položene takve ispite.
7. Prvostupanjski upravni sud odbacuje tužbu temeljem odredbe članka 30. stavka 1. točka 7. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine,“ broj 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske i 29/17.; dalje: ZUS) nalazeći da nisu ispunjene pretpostavke za vođenje spora jer se ne radi o području upravnog prava niti o predmetu upravnog spora već o području radnog prava. Pritom se prvostupanjski upravni sud poziva na odredbu članka 11. stavka 1. Zakona o ustanovama (Narodne novine broj 76/93., 29/97., 47/99. i 35/08.) uz zaključak da niti jedna odredba ne upućuje da bi se odluka o izboru kandidata na radno mjesto javne ustanove donosila u upravnom postupku te da se, iako je pobijanu odluku donio tuženik kao javna ustanova i predstavlja odluku javnopravnog tijela o pravima, obvezama i pravnim interesima pravnih i fizičkih osoba, u konkretnom slučaju ne radi o situaciji u kojoj je obvezan postupati prema Zakonu o općem upravnom postupku kada u obavljanju javnih ovlasti rješava u upravnim stvarima, odnosno kada je zakonom ovlašten donositi upravne akte protiv kojih se može pokrenuti upravni spor.
8. Prema mišljenju ovoga suda, pravilno je prvostupanjski upravni sud ocijenio da u konkretnom slučaju nisu ispunjene pretpostavke za vođenje upravnog spora, ali ne iz razloga koje navodi u obrazloženju pobijanog rješenja.
9. Naime, u predmetnom slučaju je podneskom tužiteljice upućenom prosvjetnoj inspekciji zahtijevano provođenje inspekcijskog nadzora zbog nepravilnosti u provedbi natječaja u D. školi Z. te je izvršen inspekcijski nadzor u navedenoj školi i o tome je sastavljen zapisnik (klasa: UP/I-600-04/20-03/00210, urbroj: 533-07-20-0001 od 25. studenog 2020.). Nadzor je obavio viši prosvjetni inspektor u postupku pokrenutom po službenoj dužnosti 24. studenog 2020., koji je bio potaknut navodima iz podneska tužiteljice, dakle, radi se u stvari o predstavci građana nezadovoljnog radom javne ustanove, kojim se daje inicijativa za pokretanje postupka po službenoj dužnosti, te joj je stoga prosvjetni inspektor uputio navedeno izvješće o provedenom inspekcijskom nadzoru po službenoj dužnosti i o poduzetim mjerama i radnjama sukladno odredbi članka 13. stavka 3. Zakona o prosvjetnoj inspekciji.
10.
Prema odredbi članka 13. stavka 1. Zakona o prosvjetnoj inspekciji čelnik Prosvjetne inspekcije, odnosno čelnik ustrojstvene jedinice u Prosvjetnoj inspekciji dužan je razmotriti podnesak upućen prosvjetnoj inspekciji te procijeniti potrebu za pokretanje inspekcijskog postupka. U pokretanju postupka, odnosno nepostojanju uvjeta za pokretanje postupka, ovlaštena je osoba dužna obavijestiti podnositelja najkasnije u roku od 30 dana od dana podnošenja podneska. Prema stavku 2. istog članka Zakona podnositelj podneska ima pravo u roku od 8 dana od dana primitka obavijesti izjaviti prigovor ministarstvu, ako primi obavijest da prema navodima u podnesku ne postoje uvjeti za pokretanje postupka ili ako obavijest ne primi u roku iz stavka 1. ovoga članka. Prema stavku 3. istog članka Zakona ako je postupak pokrenut, o provedenom nadzoru i poduzetim mjerama i radnjama inspektor će izvijestiti podnositelja podneska nakon izvršenog inspekcijskog postupka. I prema odredbi članka 42. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine broj 47/09. i 110/21.) kod ocjene postojanja razloga za pokretanje postupka po službenoj dužnosti javnopravno tijelo uzet će u obzir predstavke, odnosno druge obavijesti koje upućuju na potrebu zaštite javnog interesa.
11. Dakle, pravni značaj podneska tužiteljice kojim upozorava na postojanje eventualne nezakonitosti odnosno nepravilnosti u provedbi natječaja u navedenoj školi nema karakter zahtjeva po kojem bi se morao provoditi upravni postupak, a samo izvješće ne može biti predmet ocjene zakonitosti u upravnom sporu.
12. Stoga su neosnovani žalbeni navodi tužiteljice da joj tuženik nije pružio djelotvornu zaštitu vezanu uz njezin radni odnos u navedenoj školi odnosno da nije iskoristio svoje zakonske ovlasti sukladno Zakonu o prosvjetnoj inspekciji na temelju kojih bi joj se omogućilo vraćanje na radno mjesto nastavnika strukovnih predmeta – šumarstvo odnosno prestanak objave novih natječaja. Naime, kako to ističe tuženik i u odgovoru na žalbu, nakon provedenog inspekcijskog postupka prosvjetni inspektor nije mogao izreći mjeru zabrane otkazivanja ugovora o radu sklopljenog s tužiteljicom jer je uvidom u dokumentaciju škole utvrdio kako predmetni ugovor o radu nije otkazan nego je u skladu s člankom 4. toga ugovora istekao, a prema odredbi članka 22. stavka 1. točke 1. Zakona o prosvjetnoj inspekciji je propisano da će inspektor nadziranoj ustanovi zabraniti, između ostalog, otkazivanje ugovora o radu ako je u postupku otkazivanja povrijeđen zakon, drugi propis, status ili drugi opći akt. Kako je predmetni ugovor o radu prestao protekom ugovorenoga roka nije postojala zakonska pretpostavka za izricanje mjere propisane navedenim člankom Zakona o prosvjetnoj inspekciji. Zato su neosnovani žalbeni navodi tužiteljice da tuženik ne bi sukladno svojim poslovima i ovlastima zajamčenih odredbama Zakona o prosvjetnoj inspekciji zaštitio njena prava, odnosno da bi postupanjem prvostupanjskog upravnog suda radi zanemarivanja njenih navoda i ne poduzimanja mjera zaštite od nezakonitog postupanja tuženika bilo narušeno načelo pravne jednakosti, vladavine prava te jamčenje ostvarivanja prava, odnosno da bi joj zbog toga bila kršena zajamčena prava iz članka 44. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj 56/90., 135/97., 8/98. – pročišćeni tekst, 113/00., 124/00. – pročišćeni tekst, 28/01., 41/01. – pročišćeni tekst, 55/01. – ispravak, 76/10., 85/10. i 5/14.) tako da joj nije omogućeno pod jednakim uvjetima sudjelovanje u obavljanju javnih poslova i primanje u javnu službu te slijedom toga omogućena sudska kontrola postupka prijema kandidata.
13. Zbog navedenoga ovaj sud je na temelju odredbe članka 67. stavka 3. ZUS-a u svezi s člankom 74. stavkom 1. ZUS-a riješio kao u izreci.
14. Budući da je žalba tužiteljice odbijena i potvrđeno prvostupanjsko rješenje tužiteljici na temelju odredbe članka 79. stavka 4. ZUS-a ne pripada pravo na naknadu troška žalbenog postupka pa je postavljeni zahtjev odbijen kao neosnovan. U Zagrebu, 9. veljače 2022.
Predsjednik vijeća
Boris Marković, v.r.
