2 UsIjn-11/2020-16

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U SPLITU

Split, Put Supavla 1

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Splitu, po sucu toga suda Silviu Čoviću, sucu pojedincu, te Mii Rubelj, zapisničarki, u upravnom sporu tužitelja „A.“ d. o. o., Š., ., zastupanog po direktoru Marku Košuljandiću, a on po opunomoćenicima, odvjetnicima u O. d. „B. & p.“ iz S., protiv tuženika Ministarstva mora, prometa i infrastrukture Republike Hrvatske, Zagreb, Prisavlje 14, zastupanog po zastupniku po zakonu S. G., diplomiranom pravniku i zaposleniku, uz sudjelovanje zainteresirane osobe „A. C. I. C.“ d. d., sa sjedištem u R., zastupanog

po članu uprave D. P., a on po opunomoćeniku D. L.,

odvjetniku u Z., radi davanja koncesije na pomorskom dobru,

nakon neposredne i javne rasprave zaključene 31. kolovoza 2021. u prisutnosti opunomoćenika tužitelja i tuženika te zamjenice opunomoćenika zainteresirane osobe, 8. rujna 2021.,

p r e s u d i o  j e

1. Poništava se rješenje tuženika Ministarstva mora, prometa i infrastrukture Republike Hrvatske KLASA: UP/II-342-22/20-01/2, URBROJ: 530-03-1-1-1- 20-5 od 7. travnja 2020.

2. Poništava se odluka o davanju koncesije na pomorskom dobru Ž. s. Š.-k. ž. KLASA: UP/I-934-01/19-01/143,

URBROJ: 2182/1-01-19-1 od 12. prosinca 2019. i predmet vraća na ponovni postupak.

3. Dužan je tuženik, u roku 15 dana od dana primitka pravomoćne odluke, nadoknaditi tužitelju troškove upravnog spora u iznosu od 6.250,00 kuna, dok se u preostalom dijelu odbija tužiteljev zahtjev za naknadom troškova za iznos od 3.125,00 kuna.

4. Odbija se zahtjev zainteresirane osobe za naknadom troškova upravnog spora kao neosnovan.

Obrazloženje

Tužitelj je pravovremeno 9. lipnja 2020. podnio ovom sudu tužbu, kojom je osporio zakonitost rješenja tuženika KLASA: UP/II-342-22/20-01/2, URBROJ: 530-03- 1-1-1-20-5 od 7. travnja 2020. i odluke o davanju koncesije Ž. s.

Ši.-k. ž. KLASA: UP/I-934-01/19-01/143, URBROJ: 2182/1-01-19-

1 od 12. prosinca 2019. zbog svih zakonskih razloga, bitne povrede postupka, pogrešne primijene materijalnog prava te pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja. Tvrdi da odabrani ponuditelj nije izradio ponudu sukladno dokumentaciji za nadmetanje, budući da je mijenjao sadržaj i oblik obrasca i priloga koji je propisan od davatelja koncesije, da je on na ponudbenom listu . kod stavke .. Godišnja naknada za koncesiju – stalni dio naknade pod ponuđeni iznos naveo da nudi prosječno 8,00 kuna po 1 m2, što iznosi prosječno 179.640,00 kuna, a za 12 godina da to iznosi 2.155.680,00 kuna te da na izloženi način odabrani ponuditelj nije ponudio stalni dio koncesijske naknade kako je to zatraženo u obrascu ., već je prema ponuđenoj cijeni on ponudio promjenjivi dio stalnog dijela koncesijske naknade, tako da je stalni dio ponude mijenjao tri puta za vrijeme trajanja koncesije, točnije svake četiri godine u tom vremenu. S tim u vezi tvrdi da je, prema članku 16. točki B. Uredbe o postupku dodjele koncesije na pomorskom dobru i člancima 2.4.1. i 3.2. Dokumentacije za nadmetanje, jasno propisano u svakom dijelu gdje se upisuje ponuđeni iznosi stalnog dijela te da tu mora biti upisan ponuđeni iznos stalnog dijela koncesijske naknade, a da je suprotno tomu postupio odabrani ponuditelj na stranici 67 svoje ponude. Istaknuo je i da je tužitelj nepravilno ispunio i obrazac .. rekapitulacijskog lista, tako da je pod stavkom 1. visina ponuđenog stalnog dijela koncesijske naknade po metru četvornom zauzetog prostora u iznosu ispunio da je upisao prosječno 8 kuna po 1 m2 8,00 kuna po 1 m2, što iznosi prosječno 179.640,00 kuna, a za 12 godina da to iznosi 2.155.680,00 kuna. To se odnosi, tvrdi, i na prilog 6. prijedloga ugovora, na način da je nije u prijedlogu ugovora ispunio članak 7. u kojem se upisuje iznos ponuđene naknade stalnog dijela koncesijske naknade godišnje te iznos ponuđenog promjenjivog dijela godišnje koncesijske naknade, što je razvidno iz stranice 167 njegove ponude. Nadalje je naveo da je odabrani ponuditelj nepravilno sastavio i pismo namjere poslovne banke koje je priloženo listu … ponude, koje, tvrdi, nije izrađeno sukladno točki 3.5. Dokumentacije za nadmetanje, s obzirom na to da točka 3.5. propisuje da pismo namjere poslovne banke u izvornom obliku će izdati garanciju za dobro ispunjenje obveza iz ugovora o koncesiji koji će se sklopiti s odabranim ponuditeljem u visini 5% ponuđene vrijednosti investicije s rokom važenja šest mjeseci dužim od planiranog završetka investicijskog ciklusa, a da je u priloženom pismu namjere navedeno: Banka je spremna razmotriti izdavanje jamstava za dobro ispunjenje obveze iz ugovora o koncesiji na iznos i rok temelj ugovora koji će sklopiti društvo i korisnik (to smatra i suprotnim članku 1039. ZOO-a). K tomu je skrenuo pozornost i da u pismu namjere nigdje se ne navodi iznos od 5% i koliki je to iznos a niti se u studiji gospodarske opravdanosti navodi točan datum završetka planiranog ulaganja od kojeg bi se računao rok od šest mjeseci, već da je naznačeno da je planirani rok investicije drugi kvartal 2020., a što može, zaključuje, biti varijacija od tri mjeseca. Najzad, tvrdi da je davatelj koncesije prije donošenja odluke o davanju koncesije trebao provjeriti činjenicu da je nezakonito koristio pomorsko dobro a što je javno poznato, da je odabrani ponuditelj prekršio članak 17. stavak 5. ZPDML-a i da kao takav nije uopće mogao sudjelovati u postupku dodjele koncesije na pomorskom dobru. Tvrdi i da je to razvidno iz zapisnika inspekcijskog nadzora od 13. rujna 2019. ali i iz presude upravnog suda poslovni broj UsIjn-49/17-15 od 28. prosinca 2018., kada je poništena odluka o dodjeli koncesije. Stoga je zatražio poništiti rješenje tuženika i odluku o davanju koncesije.

Tuženik je odgovorio na tužbu, predloživši odbiti tužbeni zahtjev zbog razloga koji su sadržani u osporenom drugostupanjskom rješenju. Njime je odbijena tužiteljeva žalba, koju je on izjavio protiv odluke Ž. s. Š.-k. ž.

KLASA: UP/I-934-01/19-01/143, URBROJ: 2182/1-01-19-1 od 12. prosinca 2019., a kojom je zainteresiranoj osobi "A.C. I. C.“ d. d. dana koncesija

na pomorskom dobru u svrhu gospodarskog korištenja i postavljanja sidrenog sustava za luku posebne namjene – luku nautičkog turizma – sidrište u uvalama D.,

V. i S. d..

U odgovoru na tužbu zainteresirana osoba je istaknula da je pogrešno tumačenje tužitelja da je suprotno dokumentaciji za nadmetanje ispunio ponudu u dijelu ponuđene stalne koncesijske naknade, s obzirom na da je smisao koncesije poštivanje gospodarske svrhe predmeta koncesije i neujednačenosti prigoda koncesionara kroz zadano koncesijsko razdoblje. Tvrdi i da je promjenjivost fiksnog iznosa naknade kroz koncesijsko razdoblje zakonit i dopušten instrument koncesionara glede smanjenja rizika obavljanja gospodarskih aktivnosti na pomorskom dobru. Vezano za garanciju banke, tvrdi da tužitelj ne razlikuje sadržaj pisma namjere koji dokument prethodi izdavanju garancije i da je banka izdala pismo namjere u traženoj formi i sadržaju. Glede navoda da joj je oduzeta koncesija i da stoga ne ispunjava uvjete, tvrdi da je konkretan postupak davanja koncesije poništen i da je u razumnom roku poduzela mjere u cilju usklađivanja ponašanja s novonastalom situacijom. Najzad, smatra da je ispunjavala sve uvjete iz dokumentacije za nadmetanje za ishođenje koncesije. Predložila je odbiti tužbeni zahtjev.

U dokaznom postupku čitan je spis predmeta upravnog tijela KLASA: UP/I-934- 01/19-01/143.

Stranke nisu imale kakvih drugih dokaznih prijedloga te su predložile zaključiti raspravu.

Tužitelj i zainteresirana osoba su popisale troškove upravnog spora, dok tuženik to nije učinio do zaključenja rasprave.

Tužbeni zahtjev je osnovan.

Predmet ovoga spora je ocjena zakonitosti odluka javnopravnih tijela, koje su donijete u postupku davanja koncesije zainteresiranoj osobi "A. C.

I. C.“ d. d., kao najpovoljnijem ponuditelju, dana koncesija na pomorskom dobru u svrhu gospodarskog korištenja i postavljanja sidrenog sustava za luku posebne namjene – luku nautičkog turizma – sidrište u uvalama D., V. i

S. d..

Pokazalo se spornim: 1. je li odabrani ponuditelj, zainteresirana osoba izradila ponudu suprotno točkama 2.4.1 i 3.2. Dokumentacije za nadmetanje (skraćeno: Dokumentacija), tako što je mijenjala sadržaj i oblik obrasca i priloga koji je propisan od davatelja koncesije u dijelu godišnje naknade za koncesiju – stalni dio naknade i navodeći prosječno 8,00 kuna po 1 m2 godišnje (6,00 kuna prve četiri godine, 8,00 kuna druge četiri godine i 10,00 kuna posljednje četiri godine) te, s tim u vezi, je li nepravilno ispunio i rekapitulacijski list za podnošenje ponude za javno prikupljanje ponuda, tako da je pod stavkom .. Visina ponuđenog stalnog dijela koncesijske naknade po metru četvornom zauzetog prostora naveo prosječno 8 kuna po 1 m2 (6,00 kuna prve četiri godine, 8,00 kuna druge četiri godine i 10,00 kuna posljednje četiri godine) te je li nepravilno i suprotno Dokumentaciji ispunio prilog .. Prijedlog ugovora, tako što nije u prijedlogu ugovora ispunio članak 7. u kojem se upisuje iznos ponuđene naknade stalnog dijela koncesijske naknade godišnje te iznos promjenjivog dijela koncesijske naknade godišnje; 2. je li ponuda neuredna i suprotna točki 3.5. Dokumentacije stoga s obzirom na sadržaj priloženog pisma namjere poslovne banke u kojem nije naveden iznos od 5% ponuđene vrijednosti investicije jer u Studiji gospodarske opravdanosti nije naveden točan datum završetka planiranog ulaganja od kojeg bi se računao rok od šest mjeseci dužim te 3. je li odabrani ponuditelj ispunjavao kumulativne uvjete za dobivanje koncesije iz članka 17. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama („Narodne novine“, broj: 158/13, 100/04, 141/06, 38/09, 123/11, 56/16 i 98/19, u daljnjem tekstu: ZPDML).

Pravni režim koncesija na pomorskom dobru u hrvatskom pravnom sustavu, promatrano na zakonskoj razini, uređen je dvojako. Naime, Zakon o koncesijama („Narodne novine“, broj: 69/17; stupio na snagu 22. srpnja 2017.), kao opći normativni zakon (lex generalis) uređuje područje koncesija, a ZPDML, kao specijalni propis (lex specialis), uređuje davanje koncesija na pomorskom dobru. S obzirom na to da je postupak davanja koncesija na pomorskom dobru upravni postupak, u njemu se supsidijarno primjenjuju i odredbe Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09, u daljnjem tekstu: ZUP).

Na podzakonskoj razini, postupak davanja koncesije na pomorskom dobru, kriteriji za određivanje visine koncesijske naknade i kriteriji za ocjenu ponuda uređeni su ponajprije Uredbom o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru („Narodne novine“, broj: 23/04, 101/04, 39/06, 63/08, 125/10, 102/11, 83/12 i 10/17, u daljnjem tekstu: Uredba).

Stoga sud smatra da se na postupak davanja koncesija na pomorskom dobru, primjenom općih načela primjene prava lex specialis derogat legi generali te lex superior derogat legi inferior, primarno primjenjuju odredbe ZPDML-a kao specijalnoga zakonskog propisa u pogledu koncesija na pomorskom dobru, a podredno odredbe ZK-a kao općega zakonskog propisa koji uređuje područje koncesija, a zatim odredbe ZUP-a, kao još općenitijeg zakonskog propisa koji uređuje upravni postupak općenito, a, posljednje, odredbe Uredbe, budući da je riječ o propisu niže, podzakonske pravne snage.

Polazeći od iznesenih općenitih pravnih shvaćanja, a, ponajprije, vezano za (ne)ispunjenje uvjeta za dobivanje koncesije od odabranog ponuditelja, valja istaknuti sljedeće.

Odredbom članka 17. stavka 5. ZPDML-a je propisano da se ne može dati koncesija fizičkoj ili pravnoj osobi koja je gospodarski koristila pomorsko dobro bez pravne osnove i /ili uzrokovala štetu na pomorskom dobru ukoliko prethodno ne plati naknadu štete zbog stjecanja bez osnove, s tim da visina naknade štete ne može biti manja od naknade za koncesiju, koju bi bio dužan platiti ovlaštenik koncesije da pomorsko dobro koristi na temelju valjane pravne osnove.

Iščitavajući citiranu odredbu članka 17. stavka 5. ZPDML-a i njezinim teleološkim tumačenjem pojedinačno i ukupnosti s ostalim odredbama ZPDML-a i ZK- a, sud smatra da se ne može dati koncesija osobi koja je gospodarski koristila pomorsko dobro bez pravne osnove osim pod uvjetom da je najkasnije u trenutku podnošenja ponude uplatila stečeno bez pravne osnove u visini kako ju je zakonodavac definirao.

Nije sporno da je odabrani ponuditelj u 2019. koristio pomorsko dobro bez pravne osnove i da je 22. siječnja 2021. uplatio naknadu s obilježjima koncesijske naknade, dakle, nakon što je predao ponudu, odnosno nakon 23. studenoga 2019., koji je bio krajnji rok za dostavu ponuda u konkretnom koncesijskom postupku.

U izloženom sud smatra da odabrani ponuditelj nije ispunjavao kumulativno propisane uvjete za dobivanje koncesije na pomorskom dobu iz članka 17. ZPDML-a.

Vezano za (ne)urednost ponude odabranog ponuditelja, ističe se sljedeće.

Prema odredbi članka 5. točke 23. ZK-a neuredna ponuda je ponuda koja nije izrađena u skladu s dokumentacijom za nadmetanje, koja sadržava odredbe koje davatelj koncesije smatra štetnima ili za koju davatelj koncesije osnovano smatra da nije u skladu s pravilima poštenog tržišnog natjecanja ili koja zbog formalnih ili drugih objektivnih razloga ne može biti odabrana (ponuda ponuditelja koji ispunjava uvjete za isključenje određene dokumentacijom za nadmetanje, ponuda ponuditelja koji nije dokazao svoju sposobnost u skladu s dokumentacijom za nadmetanje, ponuda kojoj nedostaje jamstvo za ozbiljnost ponude, koja ne odgovara potrebama davatelja koncesije određenim u opisu predmeta koncesije i tehničkim specifikacijama, odnosno kojom se nude usluge i/ili radovi koji očito ne zadovoljavaju potrebe davatelja koncesije u odnosu na predmet koncesije i/ili uvjete obavljanja djelatnosti koja je predmet koncesije).

Pri izradi ponude natjecatelj se mora pridržavati zahtjeva i uvjeta iz dokumentacije za nadmetanje u skladu s člankom 32. stavkom 5. ZK-a.

Člankom 34. stavkom 1. ZK-a je propisano da nakon otvaranja ponuda stručno povjerenstvo za koncesiju pregledava i ocjenjuje ponude na temelju uvjeta i kriterija iz dokumentacije za nadmetanje, dok je stavkom 4. toga članka propisano da će davatelj koncesije odbiti rješenjem neuredne ponude.

Prvo, sud ocjenjuje da je ponuda u dijelu priloženog pisma namjere suprotna točki 3.5. Dokumentacije s obzirom na njegov sadržaj i osobito s obzirom na to da ono ne sadrži izrijekom da će banka izdati garanciju za dobro ispunjenje ugovora o koncesiji s odabranim ponuditeljem u visini 5% ponuđene vrijednosti investicije s rokom važenja šest mjeseci od planiranog roka završetka investicijskog ciklusa. Valja primijetiti da je u priloženom pismu namjere (list 159 ponude) banka navela da je spremna razmatrati izdavanje jamstva za dobro ispunjenje obveza iz ugovora o koncesiji na iznos i rok temeljen ugovora koji će sklopiti Društvo i Korisnik. Potonja činjenica između stranaka nije sporna.

Drugo, ponuda odabranog ponuditelja je neuredna i suprotna Dokumentaciji i u dijelu iskazivanja godišnje koncesijske naknade – stalni dio naknade u ponudbenom listu 1. (list 67 ponude) i u Rekapitulacijskom listu (list 179 spisa), kada je on ponudio prosječno 8,00 kuna po 1 m2 zauzetog prostoga godišnje (6,00 kuna prve četiri godine, 8,00 kuna druge četiri godine i 10,00 kuna posljednje četiri godine). Sud smatra da je riječ o godišnjoj naknadi koju je ponuditelj dužan iskazati u fiksnom godišnjem iznosu za cijelo koncesijsko razdoblje na koje se daje koncesija na pomorskom dobru u smislu odredbi članka 28. stavka 1. i 2. ZPDML-a prema kojima se za koncesiju na pomorskom dobru plaća godišnja naknada koja se određuje odlukom o koncesiji, s time da se naknada za koncesiju za gospodarsko korištenje pomorskog dobra sastoji od stalnog i promjenjivog dijela. Takav zaključak se može izvesti i iščitavanjem odredbi članka 16. B Uredbe, ali i odredbi Dokumentacije te njegovih priloga na listu 11 i 12.

Dakle, sud smatra da je davateljica koncesija bila dužan, pravilnom primjenom odredbe članka 34. stavak 4. ZK-a, rješenjem, odbiti neurednu ponudu zainteresirane osobe, odnosno odabranog ponuditelja ponajprije zbog toga što on nije ispunjavao kumulativno propisane uvjete za dobivanje koncesije na pomorskom dobru ali i zbog toga što je njegova ponuda u promatranom dijelu neuredna. S tim u vezi osporene odluke nisu zakonite zbog pogrešne primijene materijalnog propisa.

Stoga, a budući da ona nisu zakonita, valjalo je, odlučujući u granicama tužbenog zahtjeva, na temelju odredbe članka 58. stavka 1. u vezi s člankom 31. stavkom 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 20/10, 143/12, 152/14, 94/16 i 29/17, u daljnjem tekstu: ZUS), poništiti rješenje tuženika i odluku o davanju koncesije na pomorskom dobru te predmet vratiti na ponovni postupak, odnosno presuditi kao pod točkom 1. i 2. izreke.

U ponovnom postupku prvostupanjsko upravno tijelo je dužno, nakon što ukloni uočene nedostatke i procesne povrede te pravilno i potpuno utvrdi činjenično stanje, pravilnom primjenom materijalnog propisa, donijeti novu odluku o davanju koncesije na pomorskom dobru pridržavajući se pravnih shvaćanja i primjedaba suda u skladu s člankom 81. stavkom 2. ZUS-a.

Odluka o troškovima upravnog spora, koja je sadržana u točkama 3. i 4. izreke, utemeljena je na odredbama članka 79. ZUS-a i Tbr. 23. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, broj: 142/12, 103/14, 118/14 i 107/15) te pravnim shvaćanjima koje je zauzeo Ustavni sud Republike Hrvatske u odluci poslovni broj U-III-2086/2018 od 9. travnja 2019. („Narodne novine“, broj: 49/19). Sud je tom odlukom derogirao zaključak sa sjednice sudaca Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj 6 Su-85/2018-3 od 12. veljače 2018., smatrajući da je on suprotan stajalištu iz odluke toga suda poslovni broj U-I-2753/2012 (prema kojem postupak ne može biti pravičan ako se ne osigura da stranka koja spor izgubi plati protivnoj stranci troškove postupka koji su, u biti, izazvani nezakonitim aktom ili postupanjem države ili javnopravnih tijela) te da se njime na ustavnopravno neprihvatljiv način interpretira jasnu odredbu zakona na štetu prava pojedinaca.

S obzirom da se pri odlučivanju o zahtjevu stranke na naknadu troškova vrijednost predmeta upravnog spora smatra neprocjenjivom, a cijeneći uspjeh stranaka u sporu, unutar granica zahtjeva, tužitelju, koji je bio zastupan po odvjetnicama, valjalo je priznati za sastavljanje tužbe i zastupanja na ročištu od 31. kolovoza 2021. po 250 bodova, odnosno ukupno 500 bodova što pomnoženo s vrijednošću boda od 10,00 kuna iznosi 5.000,00 kuna, što je uvećano za iznos PDV-a od 25% (1.250,00 kuna). Tako je tužitelju dosuđeno ukupno 6.250,00 kuna, a što je obvezan nadoknaditi tuženik koji nije uspio u sporu i koji je nezakonitom odlukom prouzročio nastanak toga troška. Nije mu priznat trošak za zastupanje na ročištu od 8. lipnja 2021. za iznos od 3.125,00 kuna, s obzirom na to da se na njemu nije procesno postupalo u smislu izvođenja dokaza ili meritorno raspravljalo.

S obzirom na to da zainteresirana osoba nije uspjela u sporu, trebalo je, na temelju odredbe članka 79. stavka 4. i 6. ZUS-a, odbiti njezin zahtjev za naknadom troškova spora kao neosnovan, odnosno odlučiti kao pod točkom 4. izreke.

U Splitu 8. rujna 2021.

S U D A C

Silvio Čović

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv točke 1. i 2. izreke ove presude nije dopuštena žalba na temelju odredbe članka 66.a stavka 1. ZUS-a.

Protiv točke 3. i 4. izreke ove presude dopuštena je žalba, u roku 15 dana od dana primitka njezina pisanog otpravka, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, koja se podnosi ovom sudu i o kojoj odlučuje Visoki upravni sud Republike Hrvatske, s time da ona odgađa njezino izvršenje (članak 67. stavak 1. i 2. u vezi s člankom 79. stavkom 7. ZUS-a).

DNA:

- opunomoćenicima tužitelja, odvjetnicima u OD „B. & p.“ iz S.,

uz zapisnik o objavi,

- tuženiku Ministarstvu mora, prometa i infrastrukture, Zagreb, Prisavlje 14, uz zapisnik o objavi i spis upravnog tijela KLASA: UP/I-934-01/19-01/143,

- opunomoćeniku zainteresirane osobe D. L., odvjetniku u Z., uz zapisnik o objavi,

- u spis.