Poslovni broj: UsII-226/21-8

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Sanje Štefan, predsjednice vijeća, Ante Galića i Blanše Turić, članica vijeća te više sudske savjetnice Lanu Štok, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja C. & T. I. M. S..p.A., I., M., kojeg zastupa opunomoćenik M. M., odvjetnik u odvjetničkom društvu M. i s. d.o.o. iz R., protiv tuženika Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, Z., uz sudjelovanje zainteresirane osobe Agencije, S., radi javne nabave, na sjednici vijeća održanoj 26. kolovoza 2021.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, klasa: UP/II-034-02/21-01/327, urbroj: 354-01/21-7 od 12. svibnja 2021.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporenim rješenjem tuženika odbijena je žalba tužitelja izjavljena dana 7. travnja 2021. tuženiku protiv izmjene dokumentacije o nabavi objavljene dana 1. travnja 2021. Rješenjem tuženika je odbijen i zahtjev tužitelja za naknadu troškova žalbenog postupka.

2. Naručitelj Agencija (zainteresirana osoba) objavila je 12. studenoga 2020. u Elektroničkom oglasniku javne nabave Republike Hrvatske (dalje: EOJN RH) poziv za nadmetanje i dokumentaciju o nabavi u otvorenom postupku javne nabave, broj objave: 2020/S OF2-0040666, predmet nabave: obavljanje linijskog obalnog pomorskog prijevoza na državnoj trajektnoj liniji 338 L. – V. i obratno. Kriteriji odabira je ekonomski najpovoljnija ponuda na temelju kriterija kvalitete: tehnički elementi sukladno člancima 6. – 9. Uredbe o uvjetima i vrednovanju kriterija za davanje koncesije i sklapanje ugovora o javnoj usluzi za obavljanje prijevoza u linijskom obalnom pomorskom prometu ("Narodne novine", 31/14. – dalje: Uredba) 50% i na temelju kriterija troška: ekonomsko-financijski elementi sukladno člancima 6. – 9. Uredbe 50%.

3. Tužitelj tužbom osporava zakonitost pobijanog rješenja zbog svih zakonom propisanih razloga, a osobito upire na bitnu povredu postupka javne nabave na koju je tuženik dužan u skladu s člankom 404. stavkom 1. Zakona o javnoj nabavi ("Narodne novine", 120/16. – dalje: ZJN/2016) paziti po službenoj dužnosti, što je tuženik u konkretnom slučaju propustio učiniti.

4. Dalje u tužbi tužitelj pobliže navodi kronologiju događaja i obrazlaže razloge zbog kojih smatra da je naručitelj proizvoljno i arbitrarno postupio protivno članka 419. stavka 1. ZJN/2016, što sam naručitelj potvrđuje navodima iznesenima u odgovoru na žalbu od 15. travnja 2021. S time u vezi tužitelj smatra da je tuženik propustio primijeniti odredbu članka 404. stavak 2. točku 8. ZJN/2016, jer nije pravilno primijenio odredbu članka 419. stavka 1. ZJN/2016, a jasno je da tužitelj nije u trenutku izjavljivanja žalbe znao niti je mogao znati da će naručitelj počiniti tijekom žalbenog postupka navedenu osobitu bitnu povredu. Tužitelj smatra da je tuženik u žalbenom postupku bio dužan, po službenoj dužnosti prethodno utvrđujući rečenu bitnu povredu postupka, proglasiti postupak javne nabave nezakonitim.

5. Dalje u tužbi tužitelj iscrpno obrazlaže razloge zbog kojih smatra da su obrasci 3 i 4 dokumentacije za nadmetanje – Dio I. nejasni, neprecizni, nerazumljivi ili dvojbeni, protivno tuženikovom utvrđenju. Posebno tužitelj ističe razloge zbog kojih smatra da su utvrđenja i zaključci tuženika o načinu popunjavanja obrazaca proturječni, jer se ispunjavaju po kalendarskoj godini, a ne za razdoblje trajanja usluge, pri čemu tuženik propušta utvrditi da je navedeni dio dokumentacije za nadmetanje nejasan i neprecizan, jer kombinira uputu da se obrasci popunjavaju za svaku godinu trajanja usluge, a format obrazaca se odnosi na kalendarsku godinu. Takvo utvrđenje je, po mišljenju tužitelja, protivno stajalištu tuženika izraženom u rješenju donesenom u postupku javne nabave u kojem je predmet nabave bilo obavljanje javnog linijskog prijevoza na liniji 9808 L. – K. – D.. Nadalje u tužbi tužitelj ističe i razloge zbog kojih je evidentno da niti projekcija prihoda neće biti jednaka u pobliže navedenim obrascima, koji se odnose na svako pojedino razdoblje, a da tuženik propušta utvrditi da neujednačena razdoblja pružanja usluge i projekcije prihoda u obrascima 3 i 4 utječu na pravilnost izrade i provjere ekonomskog dijela ponude. Posebno dodaje da način popunjavanja obrazaca 3 i 4 kako ga tumači naručitelj, a potvrđuje tuženik, dovodi u sumnju pravilnost ekonomskog dijela ponude.

6. Tužitelj predlaže da ovaj Sud sukladno članku 58. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine", 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. i 29/17. – dalje: ZUS) i članku 434. stavku 4. ZJN/2016 usvoji tužbeni zahtjev i poništi tuženikovo rješenje od 12. svibnja 2021. Tužitelj traži i trošak upravnog spora u pobliže naznačenom iznosu.

7. Tuženik se, u iscrpnom odgovoru na tužbu protivi tuženom zahtjevu tužitelja iz razloga u bitnom već navedenih u obrazloženju osporenog rješenja. Tuženik daje osvrt na svaki pojedini tužbeni navod, posebno obrazlažući razloge zbog kojih smatra neosnovanim navod da je propustio utvrditi osobito bitne povrede postupka javne nabave. Protivno takvom navodu, tuženik ističe da tijekom žalbenog postupka provjeravajući postojanje osobito bitnih povreda, nije utvrdio postupanje bilo koje od taksativno propisanih osobito bitnih povreda postupka javne nabave, što znači niti povredu propisanu u članku 404. stavku 2. točki 8. ZJN/2016.

8. Dalje u odgovoru na tužbu, tuženik daje osvrt na primjenu članka 406. stavka 1. točku 4. ZJN/2016 u svezi primjene članka 419. stavka 1. ZJN/2016, zaključujući da propust naručitelja da u konkretnom slučaju zaustavi postupak javne nabave i da ne provede radnju javnog otvaranja ponuda, u slučaju izjavljene žalbe na sadržaj ili izmjenu sadržaja dokumentacije o nabavi, ne predstavlja osobito bitnu povredu postupka iz članka 404. stavka 2. točke 8. ZJN/2016 na koju bi trebao paziti po službenoj dužnosti, već se radi o radnji u odnosu na koju je propisano posebno pravo na žalbu u propisanom roku za izjavljivanje žalbe. Dakle, iz navedenog slijedi da je riječ o pravu svakog zainteresiranog gospodarskog subjekta da istakne navedeni žalbeni navod i ukaže da propust naručitelja u svezi primjene članka 419. stavka 1. ZJN/2016, o čemu tuženik odlučuje u povodu žalbe izjavljene na temelju članka 406. stavka 1. točke 4. ZJN/2016, a ne pazi po službenoj dužnosti sukladno članku 404. stavku 2. točki 8. ZJN/2016. Tuženik dodaje da je u odnosu na stadij postupka javnog otvaranja ponuda i primjenu članka 419. stavka 1. ZJN/2016, u kojem naručitelj prekida postupak i odgađa javno otvaranje ponuda, propisana mogućnost izjavljivanja posebne žalbe u propisanom roku. Stoga, tuženik zaključuje da je tužitelj mogao podnijeti žalbu iz članka 406. stavka 1. točke 4. ZJN/2016, ukoliko je smatrao da je naručitelj počinio navedeni propust, koje pravo nije iskoristio, iako iz tužbenih navoda kao i očitovanja danih tijekom žalbenog postupka proizlazi da je dana nakon izjavljene žalbe imao saznanje da naručitelj nije primijenio članak 419. stavak 1. ZJN/2016. Takva obavijest javno se objavljuje u EOJN RH i dostupna je svim zainteresiranim gospodarskim subjektima, posebno sudionicima konkretnog postupka.

9. Tuženik posebno ističe u osvrtu na tužbene navode o osobito bitnoj povredi postupka javne nabave, da mora biti riječ o takvoj povredi koja je od utjecaja na zakonitost postupka, što je pretpostavka za primjenu odredbe članka 404. stavka 2. točke 8. ZJN/2016, kao i daljnji uvjet postojanja okolnosti da je naručitelj propustio primijeniti ili je nepravilno primijenio koju odredbu izvora prava, u konkretnom slučaju članak 419. stavak 1. ZJN/2016, za koju odredbu izvora prava žalitelj nije znao niti mogao znati u trenutku izjavljivanja žalbe, dok je u predmetnom slučaju žalitelj (tužitelj) svakako bio upoznat sa propisom i sadržajem njegovih odredbi, jer je ZJN/2016 stupio na snagu 1. siječnja 2017. javnom objavom u Narodnim novinama. Dalje tuženik tumačeći sadržaj odredbe članka 404. stavka 2. točke 8. ZJN/2016, dodaje da je pretpostavka za postojanje osobito bitne povrede postupka iz te zakonske odredbe, da se radi o činjenicama koje žalitelju (tužitelju) nisu bile poznate, a ne o činjenicama koje u trenutku izjavljivanja žalbe još nisu postojale, što dalje potvrđuje tezu da se primjena članka 419. stavka 1. ZJN/2016 ne može podvesti pod osobito bitnu povredu postupka javne nabave na koju tužitelj ukazuje u tužbi. Također tuženik dodaje da je upravo iz navedenih razloga člankom 406. stavkom 1. ZJN/2016 stadij javnog otvaranja ponuda propisan kao posebna žalbena faza u kojoj se može osporiti radnja ili propust naručitelja, koji su od utjecaja na tu fazu, uključujući i ocjenu je li pravilno primijenjen članak 419. stavak 1. ZJN/2016.

10. Slijedom navedenog, tuženik zaključuje da je postupajući po službenoj dužnosti mogao tijekom žalbenog postupka sankcionirati i ocjenjivati samo činjenično stanje koje je nastupilo do trenutka izjavljivanja žalbe, a eventualno i činjenično stanje koje je nastupilo u nekoj prethodnoj fazi postupka javne nabave, međutim nema mogućnost ocjenjivati buduće činjenično stanje, zbog čega ni u konkretnom slučaju nije mogao postupati pro futuro i sankcionirati eventualno nezakonito postupanje naručitelja koje se može dogoditi nakon izjavljivanja žalbe.

11. Tuženik daje osvrt i na druge tužbene navode u svezi navodne kontradiktornosti Obrasca 3 i 4 iz dokumentacije o nabavi, ističući da tužitelj u cijelosti ponavlja navode već iznesene u žalbi, u odnosu na koje je dao iscrpno obrazloženje u osporenom rješenju. Posebno s time u vezi napominje da iz pojašnjenja naručitelja u svezi tog dijela dokumentacije o nabavi, od 23. veljače 2021. jasno i nedvosmisleno proizlazi da se obrasci popunjavaju za svaku godinu pojedinačno, ali samo za rok trajanja ugovora o javnoj usluzi, a ne za cijelu kalendarsku godinu, što tuženik neosnovano navodi u tužbi. Time je u predmetnom slučaju postupljeno u skladu s člankom 200. stavkom 1. ZJN/2016.

12. Tuženik predlaže da ovaj Sud odbije tužbeni zahtjev kao neosnovan, a u slučaju usvajanja tužbenog zahtjeva, predlaže da predmetnu stvar sam meritorno riješi, donošenjem odluke u skladu s člankom 58. stavkom 1. ZUS-a i člankom 434. stavkom 4. ZJN/2016.

13. Zainteresirana osoba Agencija u odgovoru na tužbu u bitnom daje iscrpan osvrt na sve tužbene navode pojedinačno, ostajući u bitnom pri već iznesenom u odgovoru na žalbu tužitelja, danom u tijeku žalbenog postupka. Zainteresirana osoba navodi kronologiju događaja te detaljno opisuje razloge zbog kojih smatra da su tužbeni navodi netočni i paušalni, a rješenje tuženika pravilno i zakonito. Zainteresirani posebno ističe da je upitno ima li tužitelj u konkretnom postupku javne nabave pravni interes, jer mu ne može nastati ikakva šteta postupanjem naručitelj niti tuženika, jer u tom postupku uopće ne sudjeluje kao ponuditelj, tj. nije dostavio ponudu u propisanom roku. Stoga, zainteresirani smatra da je tužiteljeva žalba prije svega nedopuštena prema odredbi članka 419. stavka 3 ZJN/2016, tim više jer tužitelj podnošenjem žalbe čini zlouporabu u postupku koji se već četvrti put vodi u povodu žalbe, iako je nedvojbeno da u povodu bilo kakve nezakonitosti počinjene u postupku javne nabave za tužitelja ne može nastati šteta. Zainteresirana osoba upućuje na već izraženo stajalište tuženika da bi "bezuvjetni i neograničeni" pristup žalbenom postupku institutu prava na žalbu onemogućio njegovu svrsishodnost. Dodaje da je tuženikovo rješenje od 29. kolovoza 2019. u kojem je izraženo navedeno stajalište, potvrđeno presudom ovog Suda, poslovni broj: UsII-506/19-7 od 5. prosinca 2019.

14. Dalje u odgovoru na tužbu zainteresirana osoba ističe da je nakon otvaranja ponuda utvrđeno da su pristigle dvije ponude (koje su podijeli J. iz R. i C&T M. I. d.o.o. iz R.), a tužitelj u propisanom roku dostavu ponuda uopće nije podnio ponudu, iako izjavljivanjem žalbi sustavno pokušava zaustaviti postupak javne nabave.

15. Zainteresirana osoba u odgovoru na tužbu daj iscrpne razloge zbog kojih sukladno odredbama ZJN/2016, žalba na postupak otvaranja ponuda ne bi ex lege zaustavila daljnji tijek postupka javne nabave, ali da postoje drugi instrumenti zakonom propisani u cilju pravodobnog ispravljanja navodnog kršenja propisa ili sprečavanja nastanka štete. Pri tome ukazuje na članak 424. stavak 2. točku 1. ZJN/2016, prema kojem predmet prijedloga za određivanje privremene mjere može biti sprečavanje nastavka postupka javne nabave, zaključujući da u predmetnom slučaju nije podnesena žalba na postupak otvaranja ponuda niti je podnesen prijedlog za određivanje privremene mjere. Dalje, zainteresirana osoba daje osvrt na sadržaj izmijenjene dokumentacije o nabavi te tijek postupka javnog otvaranja ponuda, smatrajući da je u cijelosti postupio u skladu s mjerodavnim odredbama primijenjenom materijalnog prava.

16. Zaključno zainteresirana osoba smatrajući da su tužiteljevi navodi u cijelosti neosnovani, predlaže odbiti tužbeni zahtjev.

17. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

18. Sud je uzeo u obzir činjenice utvrđene u postupku donošenja osporene odluke, kao i očitovanja stranaka tijekom upravno-sudskog postupka te je na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja (članak 55. stavak 3. ZUS-a) utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

19. Odlučujući o zakonitosti osporenog rješenja u granicama tužbenog zahtjeva, ovaj Sud je ocijenio da tuženik nije povrijedio zakon donošenjem osporene odluke, a za odluku je dao valjano i iscrpno obrazloženje, tj. naveo je razloge koji su utemeljeni na podacima spisa predmeta te na pravilnoj primjeni mjerodavnog materijalnog prava.

20. Iz podataka spisa, kao i obrazloženja tuženikovog rješenja proizlazi da je zainteresirana osoba (naručitelj) izmjenom dokumentacije o nabavi u predmetnom postupku javne nabave izmijenio trajanje javne usluge (na razdoblje od 1. srpnja 2021. do 30. lipnja 2027.), a tužitelju žalbi ističe da je riječ o izmjeni koja nije u skladu s člankom 200. stavcima 1. i 2. ZJN/2016., iz razloga koje u žalbi iscrpno obrazlaže, a na čemu ustraje i u tužbi. Zaključno tužitelj smatra da se prema pojašnjenju naručitelja detaljan opis i prikaz ukupnih planiranih prihoda i rashoda izrađuje za svaku kalendarsku godinu, što znači da bi ponuditelji morali izraditi 7 tablica (po jednu za svaku kalendarsku godinu), iz čega dalje proizlazi da usluga traje 7 godina, što je protivno Programu državnih potpora koji predviđa trajanje javne usluge od 6 godina. Tužitelj navedene razloge u tužbi iscrpno obrazlaže, smatrajući da je dokumentacija o nabavi u osporenom dijelu nejasna, neprecizna i nerazumljiva, tj. protivna članku 200. ZJN/2016.

21. Tužitelj u tužbi iscrpno obrazlaže i druge razloge, zbog kojih smatra da je naručitelj u konkretnom slučaju bio dužan zaustaviti postupak javne nabave zbog izjavljene žalbe na izmjenu natječajne dokumentacije, postupajući sukladno članku 419. stavku 1. ZJN/2016 koja norma je kogentne naravi, a ne dana nakon što je žalba izjavljena, konkretno 8. travnja 2021. pristupiti otvaranju pristiglih ponuda. Takvim postupanjem je prema mišljenju tužitelja, naručitelj nezakonito postupio, a u opisanom postupanju nalazi osobito bitnu povredu postupka javne nabave na koju tuženik sukladno članku 404. stavku 1. ZJN/2016 pazi po službenoj dužnosti.

22. Tuženik u osporenom rješenju iscrpno obrazlaže razloge zbog kojih sve žalbene navode tužitelja ocjenjuje neosnovanima, a dano obrazloženje ovaj Sud u cijelosti prihvaća pravilnim i valjanim, kao i zaključak tuženika da tužitelj žalbene navode u bitnom temelji na pogrešnom tumačenju i interpretaciji relevantnih zakonskih odredbi. Zbog toga takvi navodi koje tužitelj u cijelosti ponavlja u tužbi nisu od utjecaja na ocjenu zakonitosti tuženikovog rješenja kojim je tužiteljeva žalba izjavljena protiv izmjene dokumentacije odbijena.

23. Naime, iz cjelokupne dokumentacije o nabavi, kako to zaključuje i tuženik, nedvojbeno proizlazi da je trajanje javne usluge određeno za razdoblje od 1. srpnja 2021. do 30. lipnja 2027., što znači za razdoblje od 6 godina, a dalje proizlazi i da se obrasci koje su ponuditelji obvezni svaku godinu popunjavati, ispunjavaju za svaku godinu pojedinačno, ali samo za rok trajanja ugovora o javnoj usluzi, a ne za cijelu kalendarsku godinu, kako to tužitelj u žalbi pogrešno ističe, a na istoj prigovoru ustraje i u tužbi. Iz rečenog nedvojbeno proizlazi da se obrasci popunjavaju samo za razdoblje kroz koje će se usluga stvarno i izvršiti, a ne za razdoblje prije srpnja 2021. niti za razdoblje nakon lipnja 2027.

24. Uz iscrpno, valjano i razložno obrazloženje, a nakon analize svih odlučnih podataka tijekom žalbenog postupka, tuženik je pravilno otklonio žalbeni navod da je dokumentacija o nabavi i u pobijanom dijelu nejasna, neprecizna i nerazumljiva, tj. protivna članku 200. ZJN/2016.

25. Tuženik je postupajući po službenoj dužnosti, a na temelju članka 404. ZJN/2016 u odnosu na utvrđenje bitnih povreda postupka javne nabave, na koje pazi po službenoj dužnosti, zaključio da takvih povreda, izvan granica žalbenih navoda nije utvrdio, a uz obrazloženje razloga s kojima je i ovaj Sud u cijelosti suglasan. 26. Naime, pravilno zaključuje tuženik da okolnost je li naručitelj u predmetnom slučaju bio dužan zaustaviti postupak javne nabave, nakon što je tužitelj izjavio žalbu, ne može biti takva vrsta povrede na koju bi pazio po službenoj dužnosti, tj. da je riječ o propustu koji utječe na ocjenu zakonitosti izmjene dokumentacije o javnoj nabavi, jer je tužitelj imao mogućnost izjaviti žalbu u odnosu na stadij postupka otvaranja ponuda u propisanom roku, u kojoj je mogao isticati i pravilnost primjene članka 419. stavka 1. ZJN/2016, koju mogućnost tužitelj nije iskoristio, jer nije izjavio žalbu u odnosu na navedeni stadij postupka javne nabave. Stoga i prema ocjeni ovog Suda, eventualni propust naručitelja da suspendira radnju javnog otvaranja ponuda, zbog izjavljene žalbe na izmjenu dokumentacije o nabavi, ne može predstavljati bitnu povredu postupka propisanu u članku 404. stavku 2. točki 8:

ZJN/2016 na koju je prema mišljenju tužitelja tuženik bio dužan paziti po službenoj dužnosti. Štoviše predmet ocjene u konkretnom žalbenom postupku ne mogu biti činjenice i okolnosti nastale kasnije, tj. nakon što je žalba izjavljena, jer je naručitelj javno otvaranje ponuda proveo dana 8. travnja 2021., tj. jedan dan nakon što je tužitelj podnio žalbu na izmjenu dokumentacije o nabavi (7. travnja 2021.).

27. S time u vezi, tuženik pravilno ističe u odgovoru na tužbu da je u smislu odredbe članka 404. ZJN/2016 tijekom žalbenog postupka ovlašten ocjenjivati samo ono činjenično stanje koje je nastupilo do podnošenja žalbe, tj. sankcionirati osobito bitne povrede postupka javne nabave na koje pazi po službenoj dužnosti, ali samo u odnosu na stadij postupka na koji je žalba izjavljena.

28. Slijedom navedenog, proizlazi da je tuženik osporeno rješenje donio u granicama ovlasti propisanih zakonom te je za odluku naveo pravno odlučne razloge, a ovaj Sud tužbene prigovore nije ocijenio osnovanim, tim više jer je u bitnom riječ o istim navodima koje je tužitelj isticao i u žalbi u odnosu na koje je tuženik dao iscrpno i valjano obrazloženje.

29. Tužitelj u tužbi ne osporava s uspjehom pravilnost tuženikovih utvrđenja i zaključaka niti na odgovarajući način dokazuje tvrdnju da je postupanje naručitelja bilo protivno ovdje primijenjenim odredbama mjerodavnog propisa, već u bitnom ustraje na drugačijoj interpretaciji primijenjenog materijalnog prava i na drugačijem tumačenju konkretnih zakonskih odredbi, zbog čega tužbeni razlozi nisu odlučni za ocjenu zakonitosti tuženikovog rješenja.

30. Stoga je ovaj Sud osiguravajući sudsku zaštitu prava i pravnih interesa stranka u predmetnom upravnom sporu ocijenio rješenje tuženika zakonitim, a tužbene navode neosnovanima, zbog čega je na temelju odredbe članka 57. stavka 1. ZUS-a odbio tužbeni zahtjev.

31. Odluka o trošku se temelji na odredbi članka 79. stavka 4. ZUS-a, jer tužitelj nije uspio u predmetnom upravnom sporu, zbog čega je njegov zahtjev za naknadu troškova spora također odbijen kao neosnovan.

U Zagrebu 26. kolovoza 2021.

Predsjednica vijeća

Sanja Štefan, v.r.