Poslovni broj: Usoz-7/20-9

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

Zajednički odvjetnički ured V. F. i I. M.

S.

Gradsko vijeće Grada Omiša

O. Ministarstvo prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine

Z.

Državna geodetska uprava

Središnji ured

Z.

Upravni sud u Splitu se rješenjem poslovni broj: UsI-478/19-5 od 17. siječnja 2020. oglasio stvarno nenadležnim te je zahtjev za ocjenu zakonitosti općeg akta dostavio ovom Sudu na nadležno odlučivanje.

I. G. iz O. podnio je zahtjev za ocjenu zakonitosti Odluke o izmjeni i dopuni Odluke o nerazvrstanim cestama u gradu Omišu (Službeni glasnik Grada Omiša, broj 8/19., dalje: Odluka) odnosno Popisa nerazvrstanih cesta na području grada Omiša koji je njezin sastavni dio (dalje: Popis), u dijelu koji se odnosi na nerazvrstanu cestu oznake 11_09. Navodi da se Odlukom u Odluci o nerazvrstanim cestama u gradu Omišu (Službeni glasnik Grada Omiša, broj 9/15. i 7/18.) briše riječ „Gradonačelnik“ i dodaje riječ „Gradsko vijeće“ te se u njezinom obrazloženju navodi presuda ovog Suda, poslovni broj: Usoz-125/17-5 od 4. srpnja 2018. (Narodne novine, broj 74/18.) iz koje proizlazi kako gradonačelnici nisu ovlašteni donositi odluke o utvrđivanju nekretnina nerazvrstanim cestama nego je to u nadležnosti predstavničkog tijela, što su argumenti koje je tužitelj isticao u postupku pred Upravnim sudom u Splitu pod poslovnim brojem UsIgr-373/19. Ističe da je Odluku o nerazvrstanim cestama u gradu Omišu (Službeni glasnik Grada Omiša, broj 9/15. i 7/18.) donio Gradonačelnik, zbog čega je takvu odluku nedopušteno dopunjavati ili mijenjati. U obrazloženju Odluke se navodi kako je na temelju zahtjeva stranaka, mjesnih odbora Grada O. i terenskog uviđaja djelatnika Odsjeka za imovinsko-pravne poslove Grada O., utvrđeno da su u Popis omaškom uvršteni putovi koji nisu nerazvrstane ceste u vlasništvu Grada O. na temelju Zakona o cestama (Narodne novine, broj 84/11., 18/13., 22/13., 54/13., 148/13 i 92/14. , dalje: ZoC). Predmetni putovi su privatno vlasništvo, nisu pristupačni većem broju korisnika i ne koriste se za promet vozilima po bilo kojoj osnovi u smislu članka 131. ZoC–a. Odlukom se proglašavaju nerazvrstanom cestom u naselju P. kat. čest. 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 i 3810/1, a kat. čest. 7 i 11 k.o. O. (čest.zem. 1978/1 i 1976) ne mogu biti u vlasništvu Grada O. jer je riječ o javnom vodnom dobru čiji je vlasnik Republika Hrvatska, dok je čest.zem. 3801/1 k.o. O. u naravi rijeka. Tužitelj je vlasnik i posjednik nekretnine označene kao čest.zem. 71, ZU 2692, k.o. O. (k.č. 12), koju je stekao kupoprodajnim ugovorom odnosno ugovorom o diobi suvlasništva. 9. srpnja 2018. Grad O. je objavio javni poziv nositeljima prava na nekretninama o započinjanju postupka evidentiranja između ostalih, nerazvrstane ceste R. m. oznake 11_09. Tužitelj je izvršio uvid u geodetski elaborat te je uložio prigovor. Smatra nejasnim poziv iz srpnja 2018., jer je 11. lipnja 2018. Gradonačelnik donio zaključak u kojem jednostrano nabraja nekretnine koje sačinjavaju nerazvrstanu cestu oznake 11_09. Zaključuje da Odluku nije donijelo Gradsko vijeće nego Gradonačelnik. U konkretnom slučaju ne može se raditi o nerazvrstanoj cesti jer je na ulazu lokot i rampa, prelazi preko čest.zem. 11 koja je javno vodno dobro, dok je dio čestice zemlje 12 u naravi makadam - parking te nekretnina nema javni pristup. Elaborat koji se odnosi na navedene nekretnine ne sadrži sve elemente koje bi trebao sadržavati sukladno objašnjenju Državne geodetske uprave, Središnjeg ureda od 24. listopada 2012. Sukladno identifikaciji k.č. 12 k.o. O. od strane D. R., dipl.ing.geod., razvidno je da se u naravi na predmetnoj čestici nalazi dio korita potoka u zapadnom dijelu iste, sredinom prolazi betonski prilaz kojim se pristupa sa županijske ceste ka rijeci, platou i istezalištu. Zapadno i sjeverno od ruba betonskog prilaza nalazi se raslinje uz potok i kabine za presvlačenje dok istočni dio predstavlja makadamski plato te služi kao parking gostima. Čestica se nalazi izvan granica građevinskog područja te prema Prostornom planu Grada O. spada u zonu sportsko/rekreacijske namjene R2. Zaključuje da se ne radi o nerazvrstanoj cesti te se poziva na nalaz i mišljenje stalnog sudskog vještaka za graditeljstvo S. R., koji u bitnome utvrđuje identično. Iz mišljenja sudskog vještaka proizlazi da dio navedene betonirane površine na čest.zem. 12 k.o. O., dio uz županijsku cestu, predstavlja prilaz na cestu te ne može biti riječi o nerazvrstanoj cesti. Zaključuje kako čestica u vlasništvu tužitelja nije nerazvrstana cesta nego prilaz na županijsku cestu, dok ostatak nekretnine obuhvaća makadam parking, kabine za presvlačenje i raslinje. O nepravilnostima je obavijestio Ministarstvo graditeljstva i Državnu geodetsku upravu, a Državna geodetska uprava nije ovjerila geodetski elaborat izvedenog stanja jer nije postojala odluka o proglašenju nerazvrstane ceste. Tek nakon što je uputio dopis Ministarstvu graditeljstva koje je od Grada Omiša zatražilo očitovanje, Gradsko vijeće je donijelo pobijanu Odluku u srpnju 2019., dakle, godinu dana nakon javnog poziva. Poziva se na Zakon o izvlaštenju prema kojem za izvlaštenu nekretninu vlasniku pripada novčana naknada, što smatra treba poštovati i u ovom slučaju. Postupak izvlaštenja nije proveden niti je tužitelj, a ni njegovi prednici dobio naknadu. Naglašava kako za Odluku nisu izrađeni potrebni geodetski elaborati te predlaže Sudu da Odluku ukine.

Donositelj Odluke, Gradsko vijeće Grada Omiša, nije dostavilo očitovanje na zahtjev iako je uredno pozvano dopisom od 22. siječnja 2020. Očitovanje je dostavio Gradonačelnik Grada Omiša, u kojem ističe da je Odlukom stavljena izvan snage ranije propisana ovlast Gradonačelnika da dopuni i ispravi popis nerazvrstanih cesta, čime je otklonjena nepravilnost iz ranijih odluka. Smatra da podnositelj nema pravni interes za podnošenje zahtjeva, jer nema pojedinačnu odluku kojom je povrijeđeno njegovo pravo. Javno dobro u općoj uporabi – nerazvrstana cesta, postaje vlasništvo jedinice lokalne samouprave samom činjenicom stupanja na snagu ZoC–a. Zaključak gradonačelnika od 11. lipnja 2018. u kojem se nabrajaju nekretnine koje sačinjavaju nerazvrstanu cestu oznake 11_09, podnositelj do danas nije pobijao. Odluke su donesene od strane predstavničkog tijela, a sudska zaštita prava podnositelja osigurana je izvan upravnog spora u odgovarajućem parničnom postupku.

Odluka je na pravnoj snazi.

Po pozivu Suda očitovanje je dostavilo Ministarstva graditeljstva, prostornoga uređenja i državne imovine. Navodi da je Grad Omiš pred Upravnim sudom u Splitu pokrenuo upravni spor tužbom kojom je tražio ocjenu zakonitosti rješenja tog Ministarstva, Uprave za nadzor, razvoj informacijskog sustava prostornog uređenja i postupanje s nezakonito izgrađenom infrastrukturom KLASA: UP/I-350-07/19-06/9, URBROJ: 531-07-1- 1-19-1 od 30. srpnja 2019., kojim mu je bilo naređeno otkloniti nezakonitosti u postupku primjene i vođenja popisa nerazvrstanih cesta, vezano za zaključak Gradonačelnika o proširenju popisa nerazvrstanih cesta na području grada O. – naselje P. od 11. lipnja 2018. Upravni sud u Splitu je presudom poslovni broj UsIgr-423/19-7 od 9. prosinca 2019. odbio tužbeni zahtjev za poništavanje navedenog rješenja. Odlukom je izvršena izmjena i dopuna Odluke o nerazvrstanim cestama u gradu Omišu (Službeni glasnik Grada Omiša, broj 9/15. i 7/18.) na način da je određeno da će dopunu i ispravak popisa nerazvrstanih cesta vršiti Gradsko vijeće Grada Omiša te je Odluku donijelo Gradsko vijeće Grada Omiša, a ne Gradonačelnik.

Nadalje je po pozivu Suda očitovanje dostavila i Državna geodetska uprava, Središnji ured. Navodi kako je rješenjem od 27. lipnja 2019. bilo odbijeno potvrđivanje geodetskog elaborata izvedenog stanja nerazvrstane ceste ovlaštenog inženjera geodezije M. B. Područni ured za katastar S., Ispostava za katastar nekretnina O. je 11. srpnja 2019. zaprimila novi zahtjev za pregled i potvrđivanje geodetskog elaborata izvedenog stanja nerazvrstane ceste R. m. te je u okviru pregleda zatražena odgovarajuća odluka o nerazvrstanoj cesti koja sadrži popis nerazvrstanih cesta. Odluka je dostavljena te je izdana potvrda da je geodetski elaborat izrađen u skladu s geodetskim i katastarskim propisima, odgovara svrsi za koju je izrađen te se može koristiti za potrebe održavanja katastra nekretnina/postupak osnivanja katastra nekretnina/provođenja promjena u katastru zemljišta. Geodetski elaborat izvedenog stanja nerazvrstane ceste ulica R. m., proveden je u katastarskom operatu temeljem rješenja Zemljišnoknjižnog odjela Omiš Općinskog suda u Splitu broj Z–36961/19.

Budući da za postupanje po zahtjevu nisu ispunjeni uvjeti propisani odredbom članka 83. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. – odluka Ustavnog suda RH i 29/17., dalje: ZUS), Sud je na temelju ovlaštenja propisanog odredbom članka 83. stavka 2. ZUS-a, ispitao jesu li ispunjeni uvjeti za ocjenu zakonitosti sporne odredbe Odluke po službenoj dužnosti.

Odluku je, kao i Odluku o nerazvrstanim cestama u gradu Omišu (Službeni glasnik Grada Omiša, broj 9/15. i 7/18.), donijelo nadležno tijelo, odnosno Gradsko vijeće Grada Omiša na temelju članka 101., 102., 107. i 109. ZoC–a te članka 30. Statuta Grada Omiša (Službeni glasnik Grada Omiša, broj 4/09., 9/10., 2/13., 10/13., 1/18. i 8/18.). Radi se o općem aktu ocjena čije zakonitosti može biti predmet upravnog spora u smislu odredbe članka 3. stavka 2. ZUS-a, u nadležnosti ovog Suda.

Člankom 2. Odluke dopunjuje se Popis nerazvrstanih cesta na području grada Omiša koji čini sastavni dio Odluke o nerazvrstanim cestama u gradu Omišu (Službeni glasnik Grada Omiša, broj 9/15. i 7/18.) na način kako je prikazano u Tablici 1 te se Popis, između ostalog, dopunjuje nerazvrstanom cestom oznake 11_09, koju sačinjavaju nekretnine oznaka (kat. čest.) 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 i 3810/1, k.o. O. u naselju P.

Svojim prigovorima, podnositelj u osnovi osporava zakonitost određivanja nerazvrstane ceste zbog činjenice što se dio obuhvaćenih nekretnina nalazi u njegovom vlasništvu te prigovara da obuhvaćene nekretnine u naravi nisu cesta.

U odnosu na prigovore o vlasništvu Sud upućuje na rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-6326/2011 od 7. veljače 2017. te odredbu članka 131. stavka 6. ZoC–a prema kojoj će se nerazvrstane ceste iz stavka 1. ovoga članka upisat u zemljišnu knjigu kao javno dobro u općoj uporabi, kao neotuđivo vlasništvo jedinice lokalne samouprave uz upis pravne osobe koja upravlja javnom cestom, bez obzira na postojeće upise u zemljišnoj knjizi. Nadalje, za ocjenu navedenih prigovora ovaj Sud upućuje na navedeno rješenje Ustavnog suda u kojem se navodi: „Ustavni sud smatra važnim još jednom naglasiti da ZoCest//84/11-92/14 sadrži i brojne, posebne odredbe koje se odnose na planiranje, gradnju, održavanje i druge poslove u vezi s "novim" cestama, kao i na rekonstrukciju postojećih cesta, kada se navedene aktivnosti poduzimaju u pravnom režimu koji je propisan ZoCestom//84/11-92/14, to jest nakon njegova stupanja na snagu.

Za takve slučajeve ZoCest-om//84/11-92/14 je predviđeno više vrsta postupaka izvlaštenja (v. posebice članke 36. do uključivo 40. ZoCest-a//84/11-92/14), postupak izvlaštenja radi gradnje "nove" nerazvrstane ceste (v. članke 105. i 106. ZoCesta//84/11- 92/14), upis "nove" nerazvrstane ceste odnosno "nove" javne ceste u zemljišne knjige (v. članke 102. i 127. ZoCest-a//84/11-92/14 ) i dr., pri čemu Ustavni sud ukazuje na postojanje bitne razlike između pravnog uređenja koje se odnosi na postojeće i onog koje se odnosi na "nove" ceste.“ … (točka 24. rješenja Ustavnog suda).

Ustavni sud dalje navodi „Iz sadržaja izloženog u točkama 27. do 28.1. obrazloženja ovog rješenja slijedi zaključak da – promatrani u cjelini i u međusobnoj komplementarnosti – načela propisana člankom 133. ZoCest-a//84/11-92/14, oblici pravne zaštite propisani odredbama ZV-a te postupak izvlaštenja koji je člancima 105. i 106. ZoCest-a//84/11- 92/14 izrijekom predviđen za "novu" izgradnju, rekonstrukciju i održavanje cesta (nakon stupanja ZoCest-a//84/11-92/14 na snagu), otklanjaju prigovore predlagatelja sa stajališta načela vladavine prava (članak 3. Ustava), jamstva jednakosti pred zakonom (članak 14. stavak 2. Ustava), procesnih jamstava iz članaka 18. i 29. stavka 1. Ustava te jamstva prava vlasništva (članci 48. stavak 1. i 50. stavak 1. Ustava; članak 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju). Predlagatelji, prema ocjeni Ustavnog suda, neutemeljeno smatraju da bi u suglasnosti s Ustavom bilo isključivo takvo zakonodavno rješenje koje bi osiguravalo da upisu prava vlasništva na postojećim cestama u korist subjekata javnog prava u svakom pojedinom slučaju prethodi (novi) postupak - i to postupak uređen u okviru samog ZoCest-a//84/11-92/14 - koji bi se provodio ili prema pravilima zemljišnoknjižnog postupka, ili prema pravilima postupka izvlaštenja, ili prema pravilima postupka predaje neizgrađenog građevinskog zemljišta, ili na bilo koji drugi način koji bi, prema njihovom stajalištu, jamčio primjenu svih procesnih jamstava koja vrijede za stranke u takvim postupcima.

Kako je razvidno, u pravnom poretku Republike Hrvatske osigurana je provedba odgovarajućih postupaka, i to:

- kada je riječ o postojećim cestama:

~ parničnog postupka u slučajevima u kojima postoji obveznopravni spor oko neisplaćene naknade za ranije izvlaštene nekretnine (članak 33. ZV-a);

~ parničnog postupka u slučajevima u kojima postoji stvarnopravni prijepor s kasnijim stjecateljem oko pitanja prava vlasništva (članak 130. ZV-a).

- kada se pristupa novoj izgradnji, rekonstrukciji ili održavanju cesta:

~ postupka izvlaštenja (članci 105., 106. i dr. ZoCest-a//84/11-92/14).

Na takav način osigurana su sva procesna jamstva koja vrijede za stranke u spomenutim postupcima, u skladu s člankom 29. stavkom 1. odnosno člankom 18. Ustava, a osigurana je i zaštita ustavnih prava iz članka 48. stavka 1. te članka 50. stavka 1. Ustava.“ (točka 29. rješenja Ustavnog suda).

U odnosu na prigovore o stanju nekretnina u naravi, napominje se da je geodetski elaborat proveden u katastru nekretnina.

Slijedom izloženog, na sjednici vijeća održanoj 22. veljače 2021., Sud je ocijenio kako nema razloga za ocjenu zakonitosti sporne odredbe Odluke po službenoj dužnosti.

U Zagrebu 22. veljače 2021.

Predsjednica vijeća

mr. sc. Inga Vezmar Barlek, v.r.