REPUBLIKA HRVATSKA
VRHOVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Broj: Uzz 1/2020-6
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca Katarine Buljan predsjednice vijeća, Slavka Pavkovića člana vijeća i suca izvjestitelja, dr.sc. Jadranka Juga člana vijeća, Branka Medančića člana vijeća i Gordane Jalšovečki članice vijeća, u upravnom sporu tužitelja D. L. iz Z., kojeg zastupa punomoćnik B. M. odvjetnik u Z., protiv rješenja tuženog Ministarstva … Republike Hrvatske, klasa UP/II-350-05/06-02/1663, ur.br. 531-04- 1-07-2 od 14. veljače 2007., radi izdavanja lokacijske dozvole, odlučujući o zahtjevu za zaštitu zakonitosti Državnog odvjetništva Republike Hrvatske broja Gz-Do-57/11 od 20. srpnja 2011., protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske broj Us-4514/07 od 2. veljače 2011., u sjednici održanoj 9. veljače 2021.,
p r e s u d i o j e
Zahtjev za zaštitu zakonitosti podnesen protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske broj Us-4514/07 od 2. veljače 2011., odbija se.
Obrazloženje
Pobijanom presudom tužba je uvažena te je poništeno rješenje Ministarstva … Republike Hrvatske, Klasa: UP/II-350-05/06-02/1663, Ur. broj: 531-04-1-07-2 od 14. veljače 2007. kojim je odbijena žalba tužitelja izjavljena protiv rješenja Ureda državne uprave …, Službe za prostorno uređenje, zaštitu okoliša, graditeljstvo i imovinsko-pravne poslove, klasa: UP/I-350-05/05-01/496, ur. broj: 2182-04-1-06-03 od 14. rujna 2006., kojim je odbijen zahtjev tužitelja za izdavanje lokacijske dozvole za zahvat u prostoru: Izgradnja stambene građevine na čest. zem. … k.o. P. u P..
Protiv te presude Državno odvjetništvo Republike Hrvatske podnijelo je zahtjev za zaštitu zakonitosti zbog pogrešne primjene materijalnog prava. Predlaže da se zahtjev za zaštitu zakonitosti prihvati, pobijana presuda preinači.
Zahtjev za zaštitu zakonitosti nije osnovan.
Postupajući na temelju odredbe čl. 49. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine”, broj: 53/91, 9/92, 27/92 - dalje: ZUS) i odredbe čl. 90. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine”, broj: 20/10) Vrhovni sud Republike Hrvatske ispitao je pobijanu presudu samo u granicama zahtjeva za zaštitu zakonitosti.
Iz činjeničnih utvrđenja iz upravnog postupka proizlazi da je tužitelj zahtjev za izdavanje lokacijske dozvole podnio 17. svibnja 2005.
Prvostupanjsko i drugostupanjsko upravno tijelo odbili su zahtjev tužitelja s obrazloženjem da se predmetna čestica nalazi unutar obuhvata Prostornog plana uređenja Općine P. („Službeni vjesnik … županije“, broj 13/05 – dalje: Prostorni plan), a da je prema čl. 106. navedenog Prostornog plana za predmetno područje potrebno izraditi urbanistički plan uređenja šireg područja naselja P., koji nije donesen, pa predmetni zahvat ne bi bio u skladu s tim Prostornim planom.
Prostorni plan je stupio na snagu 31. prosinca 2005., dakle, nakon podnošenja zahtjeva za izdavanje lokacijske dozvole.
Upravni sud Republike Hrvatske je (suprotno pravnom shvaćanju drugostupanjskog upravnog tijela) shvaćanja da se u upravnom postupku primjenjuju podzakonski propisi na snazi u vrijeme pokretanja upravnog postupka i da su zbog toga upravna tijela bila dužna zahtjev tužitelja ocijeniti prema odredbama dokumenta prostornog uređenja koji je tada bio na snazi, a na temelju kojeg dokumenta je zahtjev podnesen. Pritom se poziva na zaključak sjednice imovinskopravnog odjela Upravnog suda Republike Hrvatske od 15. ožujka 2011. prema kojem se u upravnom postupku primjenjuju podzakonski propisi na snazi u vrijeme pokretanja postupka - te na odredbu čl. 325. st. 1. Zakona o prostornom uređenju i gradnji („Narodne novine”, broj 76/07) kojom je propisano da se postupci započeti po ranijim propisima dovršavaju temeljem tih zakona i na osnovi njih donesenih propisa.
Osporavajući pravilnost pravnog shvaćanja Upravnog suda Republike Hrvatske i (time) zakonitost pobijane presude, u zahtjevu za zaštitu zakonitosti ukazuje se na pogrešnu primjenu materijalnog prava i izražava shvaćanje da konkretnu upravnu stvar treba razriješiti primjenom odredaba prostornog plana važećeg u vrijeme odlučivanja o zahtjevu.
Vrhovni sud Republike Hrvatske u odnosu na nastalo sporno pitanje prije svega primjećuje da je izloženo pravno shvaćanje iz obrazloženja odluke drugostupanjskog tijela bilo prihvaćeno u ranijoj sudskoj praksi, pa je na temelju nje prethodno odlučeno i o ovdje podnesenom zahtjevu za zaštitu zakonitosti (presudom Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj: Uzz-21/11 od 3. studenog 2011.). Tako je izraženo pravno shvaćanje da se kod izdavanja lokacijske dozvole primjenjuju odredbe prostornog plana važeće u trenutku odlučivanja o zahtjevu i to neovisno o tome što taj plan prostornog uređenja nije bio na snazi u vrijeme kada je podnositelj zahtjeva zatražio izdavanje rješenja o uvjetima građenja te o trenutku pokretanja upravnog postupka.
Ustavni sud Republike Hrvatske je u više svojih ranijih odluka prihvatio navedeno pravno shvaćanje sudske prakse o primjeni prostornih planova koji su na snazi u vrijeme odlučivanja o zahtjevu za izdavanje lokacijskih dozvola (primjerice, u Odluci broj U-III- 164/09 od 14. listopada 2009, U-III-3962/2011 i dr.).
Međutim, odlučujući o ovom predmetu po ustavnoj tužbi tužitelja, Ustavni sud Republike Hrvatske je Odlukom poslovni broj U-III-1053/2012 od 9. listopada 2019. usvojio ustavnu tužbu te ukinuo presudu Vrhovnog suda Republike Hrvatske posl. br. Uzz-21/11-5 od 3. studenog 2011. i predmet vratio Vrhovnom sudu Republike Hrvatske na ponovni postupak. Ustavni sud Republike Hrvatske takvu odluku temelji na shvaćanju da je u međuvremenu zakonodavstvo promijenjeno na način da se na pitanja primjene podzakonskih propisa u postupcima radi izdavanja lokacijskih dozvola s obzirom na trenutak podnošenja zahtjeva primjenjuju odredbe Zakona o prostornom uređenju („Narodne novine”, broj 153/13, u daljnjem tekstu: ZPU/13) počevši od 1. siječnja 2014. kada je ZPU/13 stupio na snagu, konkretno (ovdje mjerodavne):
- odredbe čl. 114., prema kojima: (stavak 1) "Svaki zahvat u prostoru provodi se u skladu s prostornim planom, odnosno u skladu s aktom za provedbu prostornog plana i posebnim propisima, ako ovim Zakonom nije propisano drukčije.", (stavak 2) "Prostorni planovi se provode izdavanjem lokacijske dozvole, dozvole za promjenu namjene i uporabu građevine, rješenja o utvrđivanju građevne čestice, potvrde parcelacijskog elaborata (u daljnjem tekstu: akti za provedbu prostornih planova) te građevinske dozvole na temelju posebnog zakona.",
- odredba čl. 122. st. 4., prema kojoj:..."Akt za provedbu prostornog plana izdaje se u skladu s prostornim planom koji važi na dan podnošenja zahtjeva za njegovo izdavanje.",
- odredbe čl. 188., iz dijela "Prijelazne i završne odredbe - započeti postupci", prema kojima: (stavak 1) "Postupci izrade i donošenja dokumenata prostornog uređenja započeti po odredbama Zakona o prostornom uređenju i gradnji („Narodne novine”, broj 76/07, 38/09, 55/11, 90/11, 50/12 i 55/12) do stupanja na snagu ovoga Zakona dovršit će se po odredbama tog Zakona i propisa donesenih na temelju tog Zakona, ako ovim Zakonom nije drukčije propisano.", (stavak 2) "Postupci započeti po službenoj dužnosti i postupci za čije su pokretanje zahtjevi stranaka podneseni po odredbama Zakona o prostornom uređenju i gradnji („Narodne novine”, broj 76/07., 38/09., 55/11., 90/11., 50/12. i 55/12.) do stupanja na snagu ovoga Zakona, a koji se odnose na prostorno uređenje dovršit će se po odredbama tog Zakona i propisa donesenih na temelju tog Zakona.", (stavak 3) "Iznimno od stavka 2. ovoga članka u postupcima koji se dovršavaju po odredbama Zakona o prostornom uređenju i gradnji („Narodne novine”, broj 76/07., 38/09., 55/11., 90/11., 50/12. i 55/12.) primjenjuje se članak 122. stavak 4. ovoga Zakona.",
a iz kojih (da) proizlazi "da je zakonodavac ZPU-om/13 izričito propisao pravilo primjene podzakonskih propisa koji su bili na snazi u vrijeme podnošenja zahtjeva, i to ne samo u upravnim postupcima radi izdavanja lokacijskih dozvola pokrenutim od kada je taj zakon stupio na snagu, već i u postupcima koji se dovršavaju po odredbama Zakona o prostornom uređenju i gradnji („Narodne novine”, broj 76/07, 38/09, 55/11, 90/11, 50/12 i 55/12) propisavši izričitu primjenu članka 122. stavka 4. ZPU-a/13 na te postupke", čime je praktički (kako navodi Ustavni sud Republike Hrvatske) "ozakonio" pravno shvaćanje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (prije Upravni sud Republike Hrvatske) kojim se Visoki upravni sud Republike Hrvatske rukovodio pri odlučivanju u takvim slučajevima.
Uz takvo shvaćanje, Ustavni sud Republike Hrvatske zaključuje da je podnositelj ustavne tužbe (ovdje: tužitelj) svoj zahtjev za izdavanje lokacijske dozvole nadležnom prvostupanjskom upravnom tijelu podnio 17. svibnja 2005., kada nije postojao Prostorni plan uređenja Općine P., kojim je određena obveza izrade UPU-a za područje unutar kojeg je lokacijska dozvola zatražena (a okolnost da UPU nije izrađen bila je razlog odbijanja podnositeljevog zahtjeva). Stoga, Ustavni sud ocjenjuje da je podnositelju osporenom presudom Vrhovnog suda povrijeđeno pravo na pravično suđenje iz članka 29. st. 1. Ustava odnosno članka 6. stavka 1. Konvencije.
Prema odredbi čl. 31. st. 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske („Narodne novine”, broj 99/99, 29/02 i 49/02 - pročišćeni tekst) sva tijela državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna su u okviru svoga ustavnog i zakonskog djelokruga provoditi odluke i rješenja Ustavnog suda.
Sukladno tome i izloženom pravnom shvaćanju Ustavnog suda Republike Hrvatske - sadržanom i u shvaćanju iz iste Odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske da je intencija zakonodavca bila ta da se "akt za provedbu prostornog plana izdaje … u skladu s prostornim planom koji važi na dan podnošenja zahtjeva za njegovo izdavanje" i da se "mjerodavnim ima smatrati vrijeme kada je zahtjev podnesen", ali i obzirom na navedenu nedvosmislenu odredbu čl. 122. st. 4. u svezi s odredbama čl. 188. ZPU/13, Vrhovni sud Republike Hrvatske zaključuje:
- da je Upravni sud Republike Hrvatske ovdje osporenu presudu donio uz pravilnu primjenu materijalnog prava i temeljio je na pravilnom pravnom shvaćanju,
- da je zahtjev za zaštitu zakonitosti Državnog odvjetništva Republike Hrvatske, a u kojemu se tvrdi suprotno, neosnovan.
Valjalo je stoga (primjenom odredbe čl. 50. st. 1. ZUS-a) zahtjev za zaštitu zakonitosti odbiti i odlučiti kao u izreci ove odluke.
Zagreb, 9. veljače 2021.
Predsjednica vijeća:
Katarina Buljan, v.r.
