Poslovni broj: Usž-1403/2026-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Marine Kosović Marković, predsjednice vijeća, Jelene Rajić i Senke Orlić- Zaninović, članica vijeća te sudskog savjetnika, Alana Vučkovečkog, zapisničara, u upravnom sporu tužitelja 1. PS iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj] i 2. VS iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koje zastupaju opunomoćenici iz Odvjetničkog društva Jeličić & partneri d.o.o., Split, KIiška 29, protiv tuženika Ministarstva prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine Republike Hrvatske, Zagreb, Ulica Republike Austrije 20, OIB: 95093210687, radi izdavanja rješenja o izvedenom stanju, odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude i rješenja Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: Us l- 1345/2025-6 od 5. siječnja 2026., na sjednici vijeća održanoj 3. rujna 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba te potvrđuje presuda i rješenje Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: Us l-1345/2025-6 od 5. siječnja 2026.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadom troškova sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja tuženika, KLASA: UP/II-361-05/24-26/107, URBROJ: 531-03-25-2 od 25. travnja 2025. (točka I. izreke). Rješenjem prvostupanjskog suda odbijen je zahtjev tužitelja za naknadom troškova upravnog spora (točka II. izreke).

1.1. Rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-361-05/24-26/107, URBROJ: 531-03-25-2 od 25. travnja 2025., odbijena je žalba tužitelja izjavljena protiv rješenja Splitsko – dalmatinske županije, Grada Splita, Upravnog odjela za urbanizam i izgradnju, Odsjeka za izdavanje akata prostornog uređenja i gradnje, KLASA: UP/I-361-03/13- 04/6494, URBROJ: 2181-1-10-3/25-24-9 od 26. siječnja 2024.

1.2. Prvostupanjskim je rješenjem od 26. siječnja 2024. odbijen zahtjev tužitelja za izdavanje rješenja o izvedenom stanju nezakonito izgrađene zgrade na k. č. zem. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina].

2. Protiv presude i rješenja prvostupanjskog suda tužitelji su izjavili žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. U žalbi navode da je prvostupanjski sud mehanički primijenio mjerodavne propise te dao šturo i nedostatno obrazloženje razloga zbog kojih je odbio tužbeni zahtjev. Navode da je njihovim neposrednim susjedima u istoj zoni dopušteno ozakonjenje sličnih objekata, dok se njima to pravo osporava, čime su stavljeni u nepovoljniji položaj. Ističu kako su imali legitimno očekivanje da će njihov zahtjev biti usvojen te da će sud provesti test razmjernosti, odnosno ispitati vrijeđa li se rješenjem tuženika njihovo pravo vlasništva. Smatraju da je došlo do povrede prava na poštovanje privatnog i obiteljskog života zajamčenog člankom 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Prema njihovu mišljenju, prvostupanjski sud trebao je prekinuti spor do stupanja na snagu novog Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama, odnosno do donošenja odluke o zahtjevu za ocjenu zakonitosti Generalnog urbanističkog plana Grada Splita. Nadalje, ističu da prvostupanjsko javnopravno tijelo nije provelo ispitni postupak, zbog čega im nije omogućeno izjašnjavanje, dok rješenje tuženika, prema njihovu stajalištu, ne sadrži valjane razloge. Drže da je prvostupanjsko tijelo povrijedilo načelo pomoći stranci jer ih je bilo dužno upozoriti da predmetni objekt mogu legalizirati kao objekt za pružanje zdravstvenih usluga, pomoći i njege za starije osobe ili kao dječji vrtić. Napominju kako nije sporno da se zgrada čije se ozakonjenje traži nalazi unutar građevinskog područja naselja koje je Generalnim urbanističkim planom Grada Splita određeno kao površina javne i društvene namjene. Smatraju da su im povrijeđena stečena prava budući da je predmetni objekt izgrađen prije stupanja na snagu Generalnog urbanističkog plana Grada Splita iz 2006. godine, zbog čega drže da je povrijeđeno i načelo zabrane retroaktivnosti. Ujedno iznose svoje tumačenje članaka 5. i 6. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama, tvrdeći da je donošenje rješenja o izvedenom stanju tek uvjetno isključeno, pri čemu naglašavaju da je cilj toga Zakona ozakoniti što veći broj zgrada. Pozivaju se i na najavljene izmjene prostornoplanskih uvjeta te ukazuju da se postojeće legalne stambene građevine u obuhvatu zone javne i društvene namjene istočno od Kliničke bolnice Firule mogu rekonstruirati uz poštovanje uvjeta iz posebnih propisa. Predlažu uvažiti žalbu, poništiti pobijanu presudu i rješenje, usvojiti tužbeni zahtjev te poništiti rješenje tuženika. Podredno, predlažu poništiti pobijanu presudu i rješenje te predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje. Potražuju troškove sastava žalbe.

3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije odgovorio na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima „Narodne novine“, broj: 36/24. i 39/26. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, dalje: ZUS), ovaj Sud nalazi da ne postoje razlozi zbog kojih se presuda pobija žalbom ni razlozi na koje sud pazi po službenoj dužnosti.

6. Prvostupanjski je sud, nakon izvršenog uvida u spis tuženika i održane usmene rasprave, ocijenio zakonitim osporeno rješenje uzimajući u obzir činjenice utvrđene u upravnom postupku kao i one koje proizlaze iz isprava dostavljenih u tijeku spora i navoda tužitelja.

7. Predmet spora je ocjena zakonitosti rješenja tuženika kojim je odbijen zahtjev za izdavanje rješenja o izvedenom stanju nezakonito izgrađene zgrade na k. č. zem. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina].

8. Odredbom članka 6. stavka 1. podstavka 3. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama („Narodne novine“, broj: 86/12., 143/13., 65/17. i 14/19., dalje: ZoPNIZ) propisano je da se nezakonito izgrađena zgrada ne može ozakoniti ako se nalazi na području koje je prostornim planom uređenja općine, grada i velikog grada, Prostornim planom Grada Zagreba ili generalnim urbanističkim planom, koji važi na dan stupanja na snagu ovoga Zakona, odnosno na dan podnošenja zahtjeva za donošenje rješenja o izvedenom stanju ili na dan donošenja rješenja o izvedenom stanju ako je to povoljnije za podnositelja zahtjeva, određeno kao površina javne i društvene namjene unutar građevinskih područja naselja za sadržaje upravnih, socijalnih, zdravstvenih, predškolskih, obrazovnih, komunalnih, sportskih, kulturnih i vjerskih funkcija, osim nezakonito izgrađene zgrade na tim površinama koje su u skladu s tom namjenom.

9. Po zaprimljenom zahtjevu za izdavanje rješenja o izvedenom stanju upravni odjel provjerava činjenice bitne za donošenje rješenja o izvedenom stanju. Vrši uvid u DOF5/2011 (digitalnu ortofoto kartu u mjerilu 1:5000 Državne geodetske uprave izrađenoj na temelju aerofotogrametrijskog snimanja Republike Hrvatske započetog 21. lipnja 2011.) ili drugi propisani akt kojim se dokazuje vrijeme gradnje. Vrši se uvid u zakonom propisanu prostornoplansku dokumentaciju, te očevid na licu mjesta. Veličina, stupanj završenosti i namjena zgrade za koju se donosi rješenje o izvedenom stanju utvrđuju se prema stanju prikazanom u arhitektonskoj snimci, odnosno snimci izvedenog stanja i stanju utvrđenom na očevidu.

9.1. Prije donošenja rješenja o izvedenom stanju upravni odjel dužan je pružiti mogućnost uvida u spis predmeta radi izjašnjenja podnositelju zahtjeva, vlasniku i nositelju drugih stvarnih prava na čestici zemljišta na kojoj se nalazi nezakonito izgrađena zgrada, vlasniku i nositelju drugih stvarnih prava na čestici zemljišta koja neposredno graniči sa česticom zemljišta na kojoj se nalazi nezakonito izgrađena zgrada i jedinici lokalne samouprave na čijem se području nalazi nezakonito izgrađena zgrada.

10. Iz podataka spisa, točnije iz kartografskih prikaza Generalnog urbanističkog plana Splita („Službeni glasnik Grada Splita“ broj: 1/06., 15/07., 3/08., 3/12., 32/13., 52/13., 41/14. i 55/14. — pročišćeni tekst), proizlazi da se predmetna građevina nalazi u zoni javne i društvene namjene D, D3 – zdravstvena i D5 – školska, a što tužitelji žalbenim navodima ni ne osporavaju.

10.1. Za navedenu zonu vrijedi odredba članka 12. Generalnog urbanističkog plana Splita, kojom je propisano da se na površinama javne i društvene namjene mogu graditi isključivo građevine za javnu i društvenu namjenu.

11. Nakon uvida u dokumentaciju proveden je i očevid na licu mjesta (kojem je bio prisutan tužitelj) te je utvrđeno da je predmetna zgrada čije se ozakonjenje traži na k. č. zem. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], stambena, završena i veličinom odgovara snimci izvedenog stanja, o čemu je sačinjen zapisnik s fotografijama (KLASA: UP/I -361- 03/13-04/6494, URBROJ: 2181-1-10-3/25-24-8 od 11. siječnja 2024.). Proizlazi da se radi o zgradi koja se nalazi u zoni javne i društvene namjene, a ne služi toj namjeni što, sukladno prethodno citiranoj odredbi ZoPNIZ-a, predstavlja neotklonjivu zapreku za ozakonjenje.

11.1. Suprotno mišljenju tužitelja, u konkretnom slučaju je proveden ispitni postupak u kojem su tužitelji aktivno sudjelovali pa tuženik i prvostupanjsko tijelo nisu bili u obvezi provoditi novi ispitni postupak.

12. Nadalje, a prema ustaljenoj praksi Ustavnog suda Republike Hrvatske vlasništvo u smislu članka 48. stavka 1. Ustava se „mora vrlo široko tumačiti“, jer obuhvaća „načelno sva imovinska prava“ (tako i odluke Ustavnog suda broj: U-III- 661/1999 od 13. ožujka 2000.; U-III-72/1995 od 11. travnja 2000 i dr.), što uključuje i gospodarske interese koji su po naravi stvari vezani uz imovinu, ali i legitimna očekivanja stranaka da će njihova imovinska prava, zasnovana na pravnim aktima, biti poštivana, a njihovo ostvarenje zaštićeno. Isto tako Europski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: Europski sud) priznaje da se legitimna očekivanja stranaka pod određenim pretpostavkama moraju smatrati „imovinom“ pod zaštitom članka 1. Protokola br. 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda („Narodne novine - Međunarodni ugovori“, broj: 18/97., 6/99. - pročišćeni tekst, 8/99. - ispravak, 14/02., u daljnjem tekstu: Konvencija) koji uređuje zaštitu vlasništva.

12.1. Međutim, u konkretnom slučaju kada se zgrada tužitelja nalazi u zoni javne i društvene namjene te nema valjano odobrenje za gradnju koje je trebalo ishoditi u vrijeme same gradnje, tada nisu ni povrijeđena njihova legitimna očekivanja jer u ovom postupku traži ozakonjenje nezakonito izgrađene nekretnine.

12.2. Budući da lokacija zgrade u navedenoj zoni predstavlja neotklonjivu zakonsku zapreku iz članka 6. stavka 1. podstavka 3. ZoPNIZ-a, upućivanje tužitelja na vrijeme izgradnje građevine, ne može opravdati njezino ozakonjenje protivno izričitoj zakonskoj zabrani. Riječ je o zakonskoj odredbi koja je prisilne naravi te ne ostavlja prostor za diskrecijsku ocjenu suda ili upravnih tijela, neovisno o tome koliko dugo građevina egzistira u prostoru.

13. Vezano za prigovore o povredi načela jednakosti te navodnoj diskriminaciji u odnosu na susjedne objekte, Sud ističe da se u upravnom sporu ispituje zakonitost konkretnog osporenog rješenja (članak 3. stavak 1. točka 1. ZUS-a) na temelju zakona i prostornih planova. Činjenica da su u neposrednoj blizini (eventualno) ozakonjene druge građevine nije odlučna za ovaj postupak niti može opravdati ozakonjenje protivno izričitoj zakonskoj zabrani iz članka 6. ZoPNIZ-a.

14. Nije osnovano pozivanje tužitelja u žalbi na povredu prava na dom i obiteljski život te nepovredivost vlasništva. Ovo već iz razloga što se, prema ustaljenoj upravnosudskoj praksi, zaštita prava na dom ne može s uspjehom isticati u situacijama kada je stranka svjesno pristupila gradnji na području na kojem je takva gradnja prema mjerodavnom prostornom planu izričito zabranjena.

15. Žalbene navode u pogledu primjene odredbe članka 108. stavka 5. te članka 68. Generalnog urbanističkog plana Splita, pravilno je otklonio već prvostupanjski sud uz obrazloženje da primjena tih odredaba na ovu upravnu stvar nije moguća jer se navedene odredbe odnose na postojeće (legalne) stambene građevine, o čemu se ovdje ne radi.

16. Zaključno, suprotno mišljenju tužitelja, prvostupanjski sud nije bio u obvezi prekinuti upravni spor, jer razlozi koje tužitelji navode u žalbi nisu razlozi za prekid upravnog spora propisanih odredbom članka 105. ZUS-a.

17. Budući da ne postoje razlozi zbog kojih se presuda pobija, a ni razlozi na koje Sud pazi po službenoj dužnosti, valjalo je na temelju odredbe članka 135. stavka 1. ZUS-a žalbu odbiti kao neosnovanu i potvrditi prvostupanjsku presudu i rješenje, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona, jer tužitelji sa žalbom nisu uspjeli.

U Zagrebu 3. rujna 2026.

Predsjednica vijeća

Marina Kosović Marković