Poslovni broj: Usž-2900/2026-2
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Marine Kosović Marković, predsjednice vijeća, Jelene Rajić i mr. sc. Inge Vezmar Barlek, članica vijeća te sudskog savjetnika Alana Vučkovečkog, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice DŠ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska ulica 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-1379/2025-7 od 28. travnja 2026., na sjednici vijeća održanoj 3. rujna 2026.
p r e s u d i o j e
I. Odbija se žalba te potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-1379/2025-7 od 28. travnja 2026.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.
Obrazloženje
1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/25-014/16, URBROJ: 251-02-01/001-25-3 od 25. ožujka 2025. (točka I. izreke). Točkom II. izreke presude prvostupanjskog suda odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.
1.1. Rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-551-06/25-014/16, URBROJ: 251-02- 01/001-25-3 od 25. ožujka 2025., odbijen je prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/25-014/84, URBROJ: 251- 09-14-2/005-25-3 od 21. veljače 2025.
2. Protiv prvostupanjske presude tužiteljica je izjavila žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. U žalbi, u bitnom, navodi da je korisnica socijalnih prava koje je stekla na temelju pojedinačnog pravomoćnog upravnog akta. Ističe da je na temelju tog akta ostvarila razna prava. Sektor za socijalnu politiku Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom pozivom na odredbu članka 6. i 7. Odluke iz 2022. i to tek 2023. pokrenuo je upravni postupak po službenoj dužnosti te neposredno rješavajući donio prvostupanjsko rješenje. Smatra da je postupanje upravnih tijela diskriminatorno te da se radi o povredi članka 8. stavka 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda na poštivanje privatnog i obiteljskog života te upućuje na odluke Europskog suda za ljudska prava i Suda EU. Smatra da je sud spor sveo na apstraktnu i formalističku ocjenu, zanemarujući individualne okolnosti i posebnosti konkretnog predmeta, iako je riječ o demografskoj mjeri koja bitno utječe na privatni i obiteljski život. Prigovara da u upravnom sporu nije saslušana, a da u upravnom postupku nije proveden ispitni postupak, zbog čega joj je narušeno pravo na pristup sudu i učinjena bitna povreda pravila postupka. Navodi da u postupku nije proveden test razmjernosti između zaštite njezinih prava i javnog interesa. Smatra da je protekao procesni prekluzivni rok za donošenje rješenja jer je Odlukom/22 u članku 6. propisano da se rješenje donosi do 31. prosinca 2022. Sud nezakonito i pogrešno navodi da se radi o instruktivnom procesnom roku pa shvaćanje suda da nije propisana posljedica u slučaju nepostupanja u roku nije održivo samo po sebi. U nastavku upućuje na odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske koje smatra mjerodavnim u odnosu na pravnu prirodu rokova, čije dijelove u nastavku citira. Osporava nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Navodi da je sporna i stvarna nadležnost tuženika, a sud ocjenjuje da nije osnovan prigovor stvarne nenadležnosti propisan u članku 10. navedene Odluke. Također, sporno je, je li tuženik postupio u predmetnoj upravnoj stvari, odnosno vodio upravni postupak u drugom stupnju te je sporna činjenica sadrži li drugostupanjsko rješenje potpis. Ističe da je u konkretnom predmetu došlo i do povrede načela zabrane retroaktivnosti primjene propisa . Naglašava da je prava stekla pravomoćnim rješenjem donesenim na temelju Odluke/16, koja Odlukom/22 nije izmijenjena, odnosno Odlukom/22 nije se zadiralo u prava ostvarena po Odluci/16. Navodi da prvostupanjski sud nije sudio o iznijetim prigovorima te da time izreka pobijane presude sadrži izreku koja je proizvoljna. Zaključno, tvrdi da je u tužbi predložila i poništaj prvostupanjskog rješenja, a o čemu prvostupanjski sud nije odlučio. Ujedno osporava i odluku o troškovima. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti presudu, usvojiti tužbeni zahtjev te potražuje troškove upravnog spora i troškove sastava žalbe uvećane za zakonsku zateznu kamatu.
3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije odgovorio na žalbu.
4. Žalba nije osnovana.
5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima „Narodne novine“, broj: 36/24. i 39/26. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, dalje: ZUS), Sud nalazi da ne postoje žalbene osnove zbog kojih bi pobijana presuda bila nezakonita ni razlozi na koje Sud pazi po službenoj dužnosti.
5.1. Presuda prvostupanjskog suda sadrži sve propisano odredbom članka 119. ZUS-a pa tako i u pogledu stavka 5. iste odredbe koji propisuje što sve mora sadržavati obrazloženje presude, a koje je potpuno i jasno te u korelaciji s izrekom. S obzirom na prirodu upravne stvari i okolnosti konkretnog slučaja, u obrazloženju su navedeni jasni i argumentirani razlozi na kojima je prvostupanjska presuda utemeljena.
6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 21. veljače 2025. tužiteljici prestala novčana pomoć za roditelja odgojitelja s danom 28. veljače 2025. na temelju Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 10/18., 20/21. i 25/22., dalje: Odluka/22), kako je to propisano odredbom članka 7. navedene Odluke/22, sve detaljno navedeno u obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim je rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja odbijen.
7. Naprijed navedena Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila je predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).
8. Tužiteljica smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika.
9. Međutim, odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21. i 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela.
Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.
10. Treba reći da je odredba članka 10. navedene Odluke bila predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom je Suda, poslovni broj: Usoz- 254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke odbijen.
11. U toj je presudi Sud ocijenio kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.).
11.1. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (točka 18. i 19. presude).
12. Također neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.
13. Nadalje, suprotno navodu tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje treba reći da je pravilno prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Ovo iz razloga jer je pravilnom primjenom odredbe članka 23. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21., dalje: ZUP) rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, Sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 13/22. i 31/22.) utvrdio da je odredbom članka 5. podtočka 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku u opis poslova stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno odredbi članka 23. ZUP-a.
14. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga , rješenjem je Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je oc ijenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužiteljica u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.
14.1. Nije od utjecaja na drukčije rješenje ove upravne stvari ni prigovor tužiteljice o pokretanju upravnog postupka po službenoj dužnosti u kojem je odluka donesena neposrednim rješavanjem bez provođenja ispitnog postupka. Naime, ovlast za donošenje pojedinačnih akata iz članka 6. Odluke/22 nesumnjivo obuhvaća i ovlast za pokretanje upravnog postupka, jer se upravni akt (pojedinačna odluka kojom javnopravno tijelo odlučuje o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari, članak 3. stavak 1. točka 1. ZUS-a) ne može donijeti bez prethodnog pokretanja upravnog postupka.
15. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS -a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nesvrsishodnim, budući da se sve relevantne činjenice u sporu dostatno utvrđene, zbog čega i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.
16. Neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici, samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja), a na koje tužiteljica ukazuje u žalbi. Naime, zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojim dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Kako je tužiteljica i tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora, imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom postupku niti upravnom sporu. Naime, imajući na umu dokaznu dokumentaciju spisa predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužiteljica žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporila, to je prvostupanjski sud zakonito odbio dokazne prijedloge tužiteljice.
17. Već u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud je utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valja imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih petnaest na sedam godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točka 35., 51. do 56.). Stoga neobrazloženi prigovor diskriminacije, kao i povrede prava na obiteljski život, Sud ne nalazi osnovanim.
17.1. Glede prigovora tužiteljice da se pravomoćni akti kojima je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti osporeno rješenje nije osnovan. Naime, člankom 130. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21., dalje: ZUP) propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta, rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni „zakonodavac“ nema isto pravo u području i svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).
18. U odnosu na prigovor tužiteljice da je u konkretnom predmetu došlo i do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa, upućuje se na obrazloženje presude ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022 od 5. srpnja 2022., u kojoj odluci se Sud detaljno očitovao i navedeni prigovor otklonio (točke 104. do 124.).
18.1. Pogrešno tužiteljica smatra da se naprijed navedena Odluka na nju nije mogla primijeniti, budući da je tom Odlukom izmijenjena Odluka iz 2018. godine, a ne Odluka iz 2016. godine. Naime, Odluka iz 2016. godine, na temelju koje je tužiteljici priznata novčana pomoć, prestala je važiti donošenjem Odluke iz 2018. godine. Međutim, adresati Odluke iz 2016. godine nastavili su primati novčanu pomoć i nakon njezinog prestanka važenja. Naime, ovaj Sud je već u presudi, poslovni broj: Usoz - 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. izrazio shvaćanje da adresati Odluke/16 i Odluke/18 nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja. U okolnostima legitimne promjene uređenja položaja roditelja odgojitelja, nema pravnog uporišta očekivati apsolutnu zaštitu postojećeg statusa (točka 89. i 146.).
19. Konačno, glede prigovora tužiteljice da prvostupanjski sud nije riješio o svim tužbenim zahtjevima jer da je predložila i poništaj prvostupanjskog rješenja, treba reći da je u ustaljenoj upravnosudskoj praksi (odluke poslovni broj: Usž-2022/2015, Usž- 599/2015 i dr.) izraženo shvaćanje da sud nije vezan doslovnim sadržajem tužbenog zahtjeva i nije vezan procesnopravnim kvalifikacijama tužbenog zahtjeva. Naime, ovlast odnosno obveze upravnog suda prilikom odlučivanja o tužbenom zahtjevu propisane su kogentnim odredbama članka 116. i 117. ZUS-a.
20. Odluka o troškovima spora osnovano se temelji na odredbi članka 147. stavka 1. ZUS-a, prema kojoj stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi troškove spora.
21. Slijedom navedenog, valjalo je, pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS-a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.
U Zagrebu 3. rujna 2026.
Predsjednica vijeća
Marina Kosović Marković
