Poslovni broj: Usž-3360/2023-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Jelene Rajić, predsjednice vijeća, Marine Kosović Marković i mr. sc. Inge Vezmar-Barlek, članica vijeća te sudskog savjetnika Alana Vučkovečkog, zapisničara, u upravnom sporu tužitelja Kudelić d.o.o., Bedenica, Bedenica 50A, kojeg zastupa opunomoćenik Krunoslav Pradegan, odvjetnik u Odvjetničkom društvu Pradegan & Spicijarić j.t.d., Zagreb, Ulica Republike Austrije 17, protiv tuženika Državnog inspektorata Republike Hrvatske, Sektora za drugostupanjski upravni postupak, Zagreb, Šubićeva 29, radi inspekcijskog nadzora, odlučujući o žalbi tužitelja, protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3498/2021-15 od 31. ožujka 2023., na sjednici vijeća održanoj 3. rujna 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba tužitelja te potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3498/2021-15 od 31. ožujka 2023.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadom troška sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-322-07/21-01/16, URBROJ: 443-01-17-01-21-12 od 18. listopada 2021. te je odbijen zahtjev tužitelja za nadoknadu troškova upravnog spora.

1.1. Citiranim rješenjem tuženika odbijena je žalba tužitelja izjavljena protiv dopunskog rješenja više veterinarske inspektorice Državnog inspektorata, Područnog ureda Zagreb, Službe veterinarske inspekcije, KLASA: UP/I-322-07/21-01/129, URBROJ: 443-02-05-04-21-2, od 10. kolovoza 2021. kojim se nadopunjuje usmeno rješenje u zapisniku o inspekcijskom nadzoru više veterinarske inspektorice istog tijela, KLASA: UP/I-322-07/21-01/129, URBROJ: 443-02-05-04-21-1, od 6. kolovoza 2021. na način da se dodaje točka 4. kojom se subjektu u poslovanju s hranom, tj. tužitelju, odobrenog broja 719, naređuje opoziv s tržišta proizvoda koji u sebi sadrži BP2 L s lot brojevima 2397354, 2424742, 2431406 i 2456245 te se utvrđuje da je rok za izvršenje rješenja odmah.

2. Protiv navedene presude tužitelj je podnio žalbu u kojoj u bitnom navodi da je prvostupanjskom presudom došlo do povrede odredbe članka 33. Zakona o upravnim sporovima, koja nalaže da se dokazi izvode prema pravilima parničnog postupka. Smatra da je sud povrijedio i članak 55. stavak 4. ZUS-a jer se presuda temelji na činjenicama o kojima tužitelju nije pružena adekvatna mogućnost izjašnjavanja. Smatra da je ključna povreda počinjena time što je sud odbio prijedlog za provođenje vještačenja po stručnjaku za kvalitetu i sigurnost hrane, a naročito jer sud ne raspolaže stručnim znanjem potrebnim za ocjenu složenih kemijskih i toksikoloških pitanja te se relevantne činjenice nisu mogle utvrditi samo uvidom u spis tuženika. Prigovara što sud nije uzeo u obzir analitička izvješća ovlaštenih laboratorija koje je tužitelj pribavio, niti je dopustio saslušanje odgovornih osoba tih laboratorija o metodama ispitivanja. Smatra da se sud neopravdano oslonio isključivo na iskaz svjedokinje (dr. sc. NH), a koja je izravno zainteresirana za ishod spora.

2.1. Osporava činjenične zaključke na kojima se temelji mjera inspekcije, odnosno prisutnost etilen oksida u njegovim proizvodima. Upire na vlastite isprave od 23. kolovoza 2021. prema kojima su proizvodi imali nalaz od 0,1 mg/kg, a što smatra potpuno ispravnim sukladno propisima. Navodi da se RASFF obavijest odnosila na sirovinu (E410 - guma rogačeve mahune), a ne na konačni proizvod BP2 L, a da sporna sirovina čini tek 0,01% ukupnog sastava smjese začina BP2 L, koja se dalje razrjeđuje u proizvodnji, zbog čega smatra da nije bilo osnova za zaključak o nesigurnosti gotovog proizvoda. Tvrdi da za određene lot brojeve (npr. 114317523) uopće nije utvrđivana prisutnost etilen oksida niti postoje objektivni dokazi o njihovim koncentracijama.

2.2. Smatra da je sud pogrešno protumačio i primijenio mjerodavne propise obzirom da dopuna rješenja mjerom "opoziva" (koja uključuje komunikaciju s krajnjim potrošačima) nije bila zakonita jer nije valjano utvrđeno da je konkretni proizvod štetan ili nesiguran. Prigovara da se sud u obrazloženju poziva na Zakon o hrani samo formalistički, potvrđujući ovlasti inspektora bez suštinske provjere jesu li te ovlasti u konkretnom slučaju korištene zakonito i pravilno. Smatra da su upravna tijela i prvostupanjski sud postupali protivno načelu iz članka 8. Zakona o općem upravnom postupku, jer nisu utvrdili pravo stanje stvari niti sve bitne činjenice za rješavanje stvari.

2.3. Predlaže poništiti pobijanu prvostupanjsku presudu te otkloniti nedostatke odnosno, usvojiti tužbeni zahtjev na način da se ponište odluke upravnih tijela, ili poništiti prvostupanjsku presudu s uputom prvostupanjskom sudu za daljnje postupanje, uz naknadu troškova cjelokupnog postupka. Potražuje trošak sastava žalbe.

3. Tuženik, u odgovoru na žalbu ističe da je prvostupanjski sud ispravno potvrdio zakonitost postupanja inspekcije. Naglašava da je dopunsko rješenje bilo nužno jer je "kontrolom sljedivosti" utvrđeno da su sporne serije proizvoda (lotovi 2397354, 2424742, 2431406 i 2456245) već bile distribuirane do krajnjih potrošača, što je zahtijevalo mjeru opoziva, a ne samo povlačenja iz skladišta. Poziva se na iskaz dr. sc. NHĆ i njezino stručno mišljenje o procjeni rizika (HAPIH) iz kojeg proizlazi da aditiv BP2 L, koji sadrži kontaminirani aditiv E410 (etilen oksid), predstavlja ozbiljan rizik za zdravlje ljudi, što opravdava poduzete inspekcijske mjere. Navodi da je Upravni sud u Zagrebu pravilno proveo postupak, održao usmenu raspravu i omogućio strankama izjašnjavanje o svim činjenicama. Smatra da je sud ispravno primijenio materijalno pravo te da je pravilno odbijen prijedlog za provođenje vještačenja kao nesvrsishodan. Tvrdi da su sve bitne činjenice za rješavanje spora već bile potpuno i pravilno utvrđene uvidom u spis predmeta i službenu dokumentaciju, a da je sud ispravno odbacio prigovore tužitelja o načinu uzorkovanja, kao i da su analitička izvješća koja je tužitelj samostalno pribavio s pravom ocijenjena kao irelevantan dokaz u odnosu na službene nalaze. Zaključno, navodi da žalbenim navodima nisu izneseni nikakvi novi dokazi koji bi doveli do drugačijeg rješenja, s obzirom na to da su svi prigovori tužitelja već detaljno ocijenjeni i otklonjeni u iscrpnom obrazloženju prvostupanjske presude i prethodnih rješenja. Predlaže odbiti žalbu kao neosnovanu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Prije svega valja pojasniti da je odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2767/2025 i U-I-2768/2025 od 31. ožujka 2026. (Narodne novine, br. 39/26.), ukinuta odredba članka 169. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, br. 36/24), kojom je propisano da će se iznimno od stavka 1. ovoga članka, upravni sporovi u kojima je zaključena rasprava do dana stupanja na snagu ovoga Zakona dovršit po odredbama Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, br. 20/10., 143/12., 152/14. 94/16. – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 29/17. i 110/21.). Ukidanjem te prijelazne odredbe, Ustavni sud je uspostavio pravnu situaciju u kojoj se na sve postupke u tijeku, neovisno o trenutku njihova pokretanja, izravno primjenjuju odredbe Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ broj: 36/24). Slijedom navedenog, sud ovaj spor rješava primjenom procesnih pravila Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24., 39/26. - odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske – dalje: ZUS).

6. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga sukladno odredbi članka 134. stavka 1. ZUS-a, Sud ne nalazi postojanje ni jednog žalbenog razloga propisanog odredbom članka 126. stavka 1. ZUS-a.

7. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je viša veterinarska inspektorica 3. kolovoza 2021. zaprimila RASFF hitnu obavijest kojom je utvrđeno da aditiv E410 (guma rogačeve mahune) sadrži visoku vrijednost etilen oksida te da je taj aditiv korišten u proizvodu BP2 L koji je, između ostalih, distribuiran i tužitelju. Postupajući po navedenoj obavijesti, od 3. – 6. kolovoza 2021. u objektu tužitelja (OB 719) u Bedenici proveden je inspekcijski nadzor kojom prilikom je utvrđeno da je dio spornog aditiva već utrošen u proizvodnju "emulzije kožica" koja je dalje korištena u gotovim proizvodima. Slijedom takvog utvrđenja, 6. kolovoza 2021. doneseno je usmeno rješenje (zapisnik o nadzoru) kojim je tužitelju zabranjeno stavljanje na tržište proizvoda zatečenih u skladištu i naređeno njihovo povlačenje s tržišta.

7.1. Nakon izvršene naknadne kontrole sljedivosti proizvoda od strane iste veterinarske inspektorice, utvrđeno je da su proizvodi specifičnih lot brojeva (2397354, 2424742, 2431406 i 2456245) potencijalno već distribuirani do krajnjih potrošača, a slijedom čega je 10. kolovoza 2021. doneseno, ovdje osporeno, dopunsko rješenje kojim je usmeno rješenje od 6. kolovoza 2021. nadopunjeno mjerom opoziva tih proizvoda s tržišta.

8. U tijeku odlučivanja o žalbi tužitelja podnesenoj na navedeno dopunsko rješenje, po pozivu tuženika, izrađena je, od strane Hrvatske agencija za poljoprivredu i hranu (dalje: HAPIH), inicijalna procjena rizika (broj: CZB/SZBO/O-09/2 od 23. rujna 2021.) za proizvod BP2 L i gotove proizvode u koje je on ugrađen. Iz navedene procjene izveden je zaključak da se ne može s dovoljnom sigurnošću isključiti rizik za zdravlje potrošača zbog prisutnosti kancerogenog i genotoksičnog etilen oksida iznad granice od 0,1 mg/kg, a slijedom kojeg utvrđenja je, osporenim rješenjem tuženika od 18. listopada 2021. odbijena žalba tužitelja izjavljena protiv dopunskog rješenja od 10. kolovoza 2021.

9. Odredbom članka 33. stavak 1. točka 7. Zakona o hrani („Narodne novine“, broj: 81/13, 14/14, 30/15 i 115/18) propisano je da je osoba ovlaštena za provedbu službenih kontrola dužna narediti učinkovito i točno obavještavanje potrošača o razlozima povlačenja, odnosno opoziva hrane od potrošača od strane subjekta u poslovanju s hranom prema članku 19. Uredbe (EZ) br. 178/2002.

9.1. Pravilnik o sustavu brzog uzbunjivanja za hranu i hranu za životinje („Narodne novine“, broj: 115/18) člankom 3. točka 16. definira "opoziv" kao uklanjanje hrane štetne za zdravlje ili nesigurne hrane s tržišta, uključujući, između ostaloga, i hranu koja je distribuirana do krajnjeg potrošača te stoga uključuje komunikaciju s potrošačima.

9.2. Također i Uredba (EZ) br. 178/2002 (SL L 31, 1. 2. 2002.), člankom 19. stavak 1. određuje da, ako je hrana već stigla do potrošača, subjekt u poslovanju s hranom mora obavijestiti potrošače o razlogu povlačenja i, ako je potrebno, od njih tražiti povrat hrane (opoziv) kada druge mjere nisu dovoljne za postizanje visoke razine zdravstvene zaštite.

10. Potvrđujući zakonitost navedenog rješenja, prvostupanjski je sud odbio tužbeni zahtjev potvrdivši time da je, donošenjem dopunskog rješenja i nalaganjem opoziva spornih proizvoda, viša veterinarska inspektorica ispravno postupila obzirom da je utvrdila da su proizvodi, koji su sadržavali aditiv kontaminirani etilen oksidom, već bili distribuirani do krajnjih potrošača, a što je zahtijevalo strožu mjeru od samog povlačenja iz skladišta.

11. Osporavajući prethodna utvrđenja upravnih tijela i prvostupanjskog suda, tužitelj, žalbenim navodima, prije svega upire na neprovođenje dokaznih prijedloga (vještačenja po vještaku za kvalitetu i sigurnost hrane, uvid u analitička izvješća ovlaštenih laboratorija, saslušanje odgovornih osoba) od strane prvostupanjskog suda, a čime bi se, po mišljenju tužitelja, utvrdilo da njegovi gotovi proizvodi nisu štetni ili nesigurni za zdravlje ljudi.

11.1. Prije svega valja pojasniti da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 4. ZUS-a), međutim, dužan je u obrazloženju presude izjasniti se o prijedlozima i prigovorima stranaka o kojima nije iznio razloge tijekom spora, što je prvostupanjski sud i učinio. Naime, sama činjenica postojanja nedozvoljenog aditiva, neovisno o utvrđenoj količini, ima za posljedicu opoziv tih proizvoda s tržišta pa provođenje vještačenja na okolnost da proizvodi nisu štetni za zdravlje ne bi dovelo do drugačijeg rješenja stvari.

11.2. Naime, kao što je prethodno pojašnjeno, postupak je pokrenut na temelju RASFF hitne obavijesti (Dodatak 2 2021.3681), a sukladno članku 19. stavku 2. Pravilnika o sustavu brzog uzbunjivanja za hranu i hranu za životinje, analitička izvješća službenih laboratorija EU-a, na kojima se temelji RASFF obavijest, priznaju se u Republici Hrvatskoj bez obveze ponavljanja uzorkovanja ili dodatnih analiza.

11.3. Osim navedenog, činjenično stanje u pogledu (ne)sigurnosti hrane utvrđeno je kroz inicijalnu procjenu rizika HAPIH-a br. CZB/SZBO/O-09/2. Navedeni dokument, kao i iskaz svjedokinje dr. sc. NHĆ (koja je izradila procjenu), potvrdio je da se zbog prisutnosti etilen oksida (kancerogene i genotoksične tvari) iznad laboratorijskog minimuma od 0,1 mg/kg rizik za zdravlje potrošača ne može sa sigurnošću isključiti. Stoga, kraj činjenice da je sud za vrijeme spora već raspolagao stručnim mišljenjem nadležne nacionalne agencije, provođenje novog vještačenja i po ocjeni ovog Suda bilo bi u suprotnosti s načelom učinkovitosti postupka iz odredbe članka 8. ZUS-a.

11.4. Slijedom navedenog, prvostupanjski sud nije počinio bitnu povredu pravila postupka jer je na temelju vjerodostojne službene dokumentacije i provedenih dokaza pravilno ocijenio da provođenje predloženih dokaza ne bi utjecalo na zakonitost osporenog rješenja, dok analitička izvješća koja je tužitelj sam pribavio nisu od utjecaja u odnosu na službene podatke iz RASFF sustava.

12. Nadalje, za ocjenu sigurnosti hrane nisu od utjecaja žalbeni navodi kojima tužitelj upire na okolnost da udio sirovine E410 u smjesi začina BP2 L iznosi tek 0,01% te da se ona dalje razrjeđuje u proizvodnji gotovog proizvoda. Naime, sukladno članku 19. Uredbe (EZ) br. 396/2005 (SLL 70, 16. 2. 2005.), izričito je zabranjena prerada i/ili miješanje u svrhu razrjeđivanja proizvoda koji ne ispunjavaju zahtjeve o maksimalnim razinama ostataka pesticida s istim ili drugim proizvodima radi njihovog stavljanja na tržište. Budući da je u sirovini nesporno utvrđena prisutnost etilen oksida, svako daljnje miješanje te sirovine u finalne proizvode, suprotno žalbenim navodima, čini i te proizvode neusklađenima sa zakonom, bez obzira na konačnu koncentraciju tog aditiva u krajnjem proizvodu.

12.1. Činjenica da za određene lotove gotovih proizvoda nije provedeno izravno laboratorijsko uzorkovanje, također, ne dovodi u sumnju zakonitost rješenja upravnih tijela. Naime, inspekcija je provela "kontrolu sljedivosti", kojom je na temelju dokumentacije tužitelja i ulaznih računa distributera (MVM KOMAR d.o.o.) utvrdila da su sporni lotovi aditiva BP2 L sadržavali kontaminiranu sirovinu E410 te da su ugrađeni u točno određene serije gotovih proizvoda. Stoga, kraj činjenice da je na temelju dokumentirane kontrole sljedivosti i pravne snage službenih dokumenata iz RASFF sustava, činjenično stanje u pogledu nesukladnosti spornih serija proizvoda u potpunosti i pravilno utvrđeno, to izostanak dodatnog laboratorijskog uzorkovanja svakog pojedinog lota ne utječe na zakonitost inspekcijske mjere, jer se vjerodostojnost nalaza temelji na mjerodavnim propisima o priznavanju službenih laboratorijskih izvješća Europske unije. Prigovori tužitelja o nedostatku izravnih dokaza o koncentraciji etilen oksida u gotovim proizvodima također su neosnovani, s obzirom na to da je put kontaminirane sirovine, kroz proizvodni proces, jasno dokazan službenom dokumentacijom na kojima se temelji postupak bez obveze ponavljanja uzorkovanja u Republici Hrvatskoj.

13. Vezano uz žalbene navode kojima tužitelj osporava zakonitost mjere opoziva pojašnjava se da se prema Pravilniku o sustavu brzog uzbunjivanja za hranu i hranu za životinje, "povlačenje" provodi dok je hrana još u lancu distribucije, a "opoziv" uključuje uklanjanje hrane koja je već distribuirana do krajnjeg potrošača i stoga nužno uključuje komunikaciju s njima. U konkretnom predmetu inspekcija je "kontrolom sljedivosti" utvrdila da su lotovi 2397354, 2424742, 2431406 i 2456245 izašli iz kontrole tužitelja i stigli do kupaca. Slijedom navedenog, izricanje mjere opoziva postala je zakonska obveza i ispravna reakcija, a ne diskrecijska odluka prvostupanjskog tijela s obzirom na utvrđenu prisutnost kancerogene tvari u proizvodima koji su već distribuirani do krajnjeg potrošača,.

13.1. Nadalje, prema članku 14. Uredbe (EZ) br. 178/2002 i Zakonu o hrani, hrana se smatra nesigurnom ako je štetna za zdravlje ili neprikladna za prehranu. U konkretnom predmetu, kancerogenost i genotoksičnost etilen oksida, čija je prisutnost potvrđena iznad granice od 0,1 mg/kg, temelj su za proglašenje proizvoda zdravstveno neispravnim, a neslaganje tužitelja s toksikološkom procjenom o štetnosti etilen-oksida ne predstavlja povredu načela materijalne istine iz članka 8. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ broj: 47/09., 110/21.) kako to u žalbi navodi, već osporavanje pravne kvalifikacije i posljedica proizašlih iz objektivno utvrđenih činjenica.

14. Slijedom svega navedenog, budući da žalbeni navodi ne dovode u sumnju zakonitost prvostupanjske presude, ista je donesena temeljem potpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pravilne materijalnog prava, dajući prednost zaštiti zdravlja potrošača nad ekonomskim interesima subjekta u poslovanju s hranom.

15. Valjalo je, stoga, pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.

U Zagrebu 3. rujna 2026.

Predsjednica vijeća

Jelena Rajić