Poslovni broj: Us II-82/2026-27
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Borisa Markovića, predsjednika vijeća, Željke Zrilić Ježek i Blanše Turić, članice vijeća, uz sudsku savjetnicu Martu Sraka, zapisničarku, u upravnom sporu tužitelja Agro-Vir d.o.o., Slavonska Avenija 7, Zagreb, OIB: 72415651667, kojeg zastupa BAĆ, direktorica, a istu opunomoćenici dr. sc. Sandra Marković, odvjetnica specijalistica iz ustavnog prava i dr. sc. Dino Gliha, odvjetnik, ovlašteni patentni zastupnik, iz Zajedničkog odvjetničkog ureda dr. sc. Sandra Marković, Sidonja Grbavac i dr. sc. Dino Gliha, Ulica kneza Mislava 2, Zagreb, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja, Zagreb, Savska cesta 41, OIB: 54882480048, uz sudjelovanje zainteresiranih osoba Agrodalm d.o.o. sa sjedištem u Zagrebu, Blizno 13, OIB: 80649374262, Diljexport d.o.o. sa sjedištem u Zagrebu, Zlatka Šulentića 9, OIB: 00089952586, kojeg zastupaju opunomoćenici Mladen Prka i mr. sc. Ivana Špehar Janković, odvjetnici iz odvjetničkog društva Gajski, Grlić, Prka i Partneri d.o.o., Zagreb, Ribnjak 12-14, OIB: 33688165108 i Marino-Lučko d.o.o. sa sjedištem u Lučkom, Franje Puškarića 102/b, OIB: 35484380586, radi tržišnog natjecanja, na sjednici vijeća održanoj 2. rujna 2026.
p r e s u d i o j e
I. Odbija se tužbeni zahtjev tužitelja za poništavanje rješenja Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja, klasa: UP/I-034-03/17-01/021, urbroj: 580-09/84- 2022-082 od 28. travnja 2022.
II. Odbija se prijedlog tužitelja za određivanje odgodnog učinka tužbe.
III. Odbija se prijedlog tužitelja za određivanje privremene mjere.
IV. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.
Obrazloženje
1. Osporenim rješenjem tuženika utvrđuje se da su poduzetnici Agro-Vir d.o.o., Zagreb, Agrodalm d.o.o., Zagreb, Diljexport d.o.o., Zagreb, u postupcima javne nabave 14 grupa prehrambenih proizvoda s namjerom sklapanja okvirnog sporazuma s tri gospodarska subjekta za razdoblje od četiri godine, koji su tijekom 2012. provedeni od strane Ustanove "Dobri dom" Grada Zagreba, Zagreb, prethodnim utvrđivanjem i usklađivanjem cijena njihovih ponuda radi utjecaja na ishod predmetnih postupaka javne nabave i međusobnom podjelom pojedinačnih ugovora o javnoj nabavi, prema pojedinim grupama nabave i godinama, s ciljem da se unaprijed utvrđenom sudioniku sporazuma omogući sklapanje ugovora o javnoj nabavi na temelju okvirnog sporazuma, za određenu grupu nabave i godinu, u razdoblju od 4. lipnja 2012. do 1. siječnja 2014. narušili tržišno natjecanje u istim postupcima javne nabave, odnosno sklopili zabranjeni horizontalni sporazum koji je za cilj imao sprečavanje, ograničavanje ili narušavanje tržišnog natjecanja u smislu članka 8. stavka 1. točke 1. i 3. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja ("Narodne novine", 79/09., 80/13. i 41/21.), (točka I. izreke rješenja), utvrđeno da je da je poduzetnik Marino-Lučko d.o.o. sa sjedištem u Lučkom naknadno pristupio zabranjenom sporazumu iz točke I. izreke ovoga rješenja i međusobnom podjelom pojedinačnih ugovora o javnoj nabavi s poduzetnicima Agro - Vir d.o.o., Zagreb, Agrodalm d.o.o., Zagreb i Diljexport d.o.o., Zagreb, prema pojedinim grupama nabave i godinama s ciljem da se unaprijed utvrđenom sudioniku sporazuma omogući sklapanje ugovora o javnoj nabavi na temelju okvirnog sporazuma za određenu grupu nabave i godinu, u razdoblju od 1. siječnja 2013. do 1. siječnja 2014. narušio tržišno natjecanje u predmetnim postupcima javne nabave, odnosno sklopio zabranjeni horizontalni sporazum koji je za cilj imao sprečavanje, ograničavanje ili narušavanje tržišnog natjecanja u smislu članka 8. stavka 1. točke 3. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja (točka II. izreke rješenja), zabranjeni horizontalni sporazum iz točke I. izreke ovoga rješenja je ex lege ništetan, u smislu članka 8. stavka 4. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja (točka III. izreke rješenja), poduzetnicima iz točke I. i II. izreke rješenja izriču se novčane kazne, i to: Agro-Vir d.o.o. u iznosu od 789.000,00 kuna, Agrodalm d.o.o. u iznosu od 871.000,00 kuna, Diljexport d.o.o. u iznosu od 424.000,00 kuna i Marino-Lučko d.o.o. u iznosu od 71.000,00 kuna, a rok izvršenja je 15 dana od dana pravomoćnosti rješenja uračunavajući u iznos novčane kazne i zakonske zatezne kamate od dana pravomoćnosti rješenja do dana plaćanja (točka IV. izreke rješenja), te je odlučeno da će rješenje biti objavljeno u "Narodnim novinama" i na internetskoj stranici Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja (točka V. izreke rješenja).
2. Protiv navedenog rješenja tužitelj je pokrenuo upravni spor pred ovim Sudom, te tužbu podnosi zbog povrede materijalnog prava o tržišnom natjecanju, povrede odredaba postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne odluke o novčanoj kazni i drugim pitanjima o kojima odlučuje Agencija. Smatra da je tuženik u provođenju postupka propustio utvrditi pravo stanje stvari, pogrešno utvrdivši činjenice bez nuđenja ikakvih dokaza, a kamoli ozbiljnih, preciznih i usklađenih dokaza kako je to standard prava tržišnog natjecanja. Tuženik je u izreci rješenja propustio odrediti čak četiri od ukupno osam propisanih elemenata koje rješenje o utvrđivanju zabranjenog sporazuma mora sadržavati u dijelu koji se odnosi na deklaraciju narušavanja tržišnog natjecanja. Tuženik je u izreci rješenja propustio navesti robe i/ili usluge na koje se konkretni sporazum odnosi, zemljopisno područje na koje sporazum ima učinak, te način provođenja sporazuma, dok je cilj sporazuma samo paušalno naveden bez konkretizacije primjenjive na konkretan slučaj, pa je tuženik propustio donijeti rješenje sukladno članku 9. stavku 1. točci 1. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja, čineći time povredu odredaba postupka. Primjena pojedinih materijalno - pravnih odredbi kojima je uređeno tržišno natjecanje u Republici Hrvatskoj je nesporna, međutim, Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja iz 2021. nikako nije mogao biti primijenjen na zabranjeni sporazum s trajanjem u razdoblju od 4. lipnja 2012. i 1. siječnja 2014., pa u tom dijelu je tuženik nesporno postupio nezakonito te retroaktivno primijenio tada nepostojeće odredbe zakonodavstva kojim je tada bilo uređeno tržišno natjecanje u Republici Hrvatskoj. U odnosu na konkretni slučaj navedeno je osobito problematično s obzirom da je tuženik cjelokupno obrazloženje i odluku utemeljio na pravu Europske unije koje uopće nije bilo primjenjivo na čak 2/3 trajanja zabranjenog sporazuma. Takvo postupanje predstavlja tipični primjer pogrešne primjene materijalnog prava u kojem je sud, odnosno u ovom slučaju Agencija, diskrecijski primijenila odredbe materijalnog prava koje nije trebala primijeniti, odnosno pogrešno je primijenila odredbe o tržišnom natjecanju, tumačeći ih iz perspektive današnjeg zakonodavstva na odnos u kojem razdoblju je tržišno natjecanje bilo znatno drugačije regulirano. Ističe da niti u jednom dijelu obrazloženja tuženik ne obrazlaže što u konkretnom slučaju predstavlja zabranjeni sporazum između poduzetnika, pa čak i u najekstenzivnijem tumačenju sporazuma, osim što se pojam zabranjenog sporazuma apstraktno provlači kroz tekst rješenja, te se općenito govori o značenju zabranjenih sporazuma kojim se utvrđuju cijene i dijele tržišta ili kupci u kontekstu prava tržišnog natjecanja, a ostaje potpuno nejasno i neodređeno iz rješenja što tuženik smatra sporazumom između poduzetnika. Tužitelj osporava bilo kakvo postojanje sporazuma sa zainteresiranim osobama, jer se s istima često susreće na nadmetanjima u raznim postupcima javne nabave, te mu predstavljaju žestoku konkurenciju na tržištima na kojima djeluju, i to svakako ne u korist tužitelja, nego baš suprotno u duhu klasičnog tržišnog natjecanja u kojem se svaki poduzetnik mora žestoko i teško boriti za svoj položaj na tržištu. Tužitelj otklanja i najmanju mogućnost postojanja suglasnosti volja s zainteresiranim osobama glede provedbe poslovne politike, ostvarivanje nekog cilja ili usvajanja načina ponašanja na tržištu. Dakle, bez postojanja subjektivnog elementa, sporazum nesporno ne može nastati. Tužitelj posebno napominje da nije utvrđen sporazum, pa tako niti sadržaj sporazuma između poduzetnika, subjektivni element je u potpunosti zanemaren, svrha sporazuma je nepoznata – samo se paušalno navodi utvrđivanje cijena i podjela tržišta ili kupaca bez konkretizacije za predmetni slučaj, mjerodavno tržište nije definirano, te je ekonomska analiza u potpunosti zanemarena, a tuženik čak izričito navodi da nije proveo i ne vidi potrebu za provođenje ekonomske analize. Nadalje, napominje da tuženik navodi da je uzeto u obzir primjenu propisa o skupnom izuzeću te odredbe o sporazumima male vrijednosti, te otklonio primjenu navodeći bez obrazloženja da se radi o teškom ograničenju tržišnog natjecanja. Prije svega, u konkretnom slučaju tuženik je propustio dokazati postojanje teškog ograničenja tržišnog natjecanja, a zatim je propustio provesti pravno-ekonomsku analizu predmeta da bi uopće mogao raspravljati o primjeni odredbi o skupnom izuzeću te sporazumu male vrijednosti. U pogledu pogrešne odluke o novčanoj kazni i drugim pitanjima o kojima odlučuje Agencija, navodi da unatoč detaljno propisanim kriterijima za izricanje novčane kazne tuženik u rješenju samo šturo navodi iznos novčane kazne bez uzimanja u obzir svih zakonskih kriterija po kojima se određuje novčana kazna u skladu sa standardima postupaka tržišnog natjecanja. Posebno napominje da je postupak protiv njega i drugih poduzetnika obuhvaćenih predmetnim postupkom pokrenut 23. studenog 2017., dakle, više od pet godina nakon što su poduzetnici obuhvaćeni predmetnim postupkom sklopili okvirni sporazum s naručiteljem u postupku javne nabave 12. srpnja 2012. Drugi sporazum nije utvrđen. Prije svega smatra da se u konstrukciji kakvu je tuženik postavio u svojem rješenju, sporazum s ciljem narušavanja tržišnog natjecanja, ne radi o kontinuiranoj povredi zakona pogotovo imajući u vidu da se radi o jednom sporazumu u kojem nije utvrđena posljedica narušavanja tržišnog natjecanja, a u tom slučaju je pokretanje postupka u svakom slučaju u zastari, kao i apsolutni rok vođenja postupka. Čak i da se prihvati da se radilo o kontinuiranom postupanju tužitelja zajedno sa drugim poduzetnicima i dalje se pitanje zastare pokretanja postupka čini spornim. Naime, imajući u vidu da je prodaja robe u postupku navedene javne nabave prestala biti izvršavana od strane tužitelja, pa tako i drugih poduzetnika već za 2013., pa ističe prigovor zastare utvrđivanja povrede Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja i izricanja upravno-kaznene mjere zbog počinjenja te povrede. Tužitelj je u tužbi predložio i određivanje odgodnog učinka tužbe u smislu odredbe članka 26. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima, jer smatra da je vjerojatnost nastupa teških posljedica više nego očita, a ne postoji nikakva protivnost javnom interesu, niti bi se odgodom nekom trećem nanijela šteta. Jedini način prevencije nastanka daljnjih štetnih učinaka rješenja jest odgoda primjene osporenog rješenja, uklanjanje objave rješenja s internetskih stranica tuženika, te odgoda objave rješenja u Narodnim novinama. Tužitelj je istovremeno uz tužbu podnio i prijedlog za određivanje privremene mjere na temelju odredbe članka 47. Zakona o upravnim sporovima, jer su mu povrijeđena konvencijska i ustavna prava, zajamčena člankom 6. stavkom 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, odnosno članak 29. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske. Tužitelj predlaže da ovaj Sud donese presudu kojom će usvojiti tužbeni zahtjev i poništiti rješenje tuženika do 28. travnja 2022., te obveže tuženika na naknadu troškova upravnog spora, zatim da odgodi primjenu rješenja tuženika od 28. travnja 2022. do donošenja odluke u ovom upravnom sporu i naloži tuženiku da sa svojim internetskih stranica povuče objavu pobijanog rješenja, te odgodi objavu pobijanog rješenja u Narodnim novinama, a sve do donošenja odluke o podnesenoj tužbi. Nadalje, tužitelj je zatražio i donošenje privremene mjere kojom bi se naložilo tuženiku da sa svojim internetskih stranica povuče objavu rješenja, kao i da odgodi objavu pobijanog rješenja u Narodnim novinama i odgodi primjenu rješenja do donošenja odluke o podnesenoj tužbi protiv tog rješenja u ovom upravnom sporu.
3. Tužitelj je dana 24. lipnja 2022. u roku za podnošenje tužbe, dostavio podnesak kojim dopunjava tužbu, te obrazlaže pogrešna utvrđenja u postupku, te primjenu pravila tržišnog natjecanja, činjenice koje nisu utvrđene o postojanju sporazuma tužitelja s drugim poduzetnicima, kao i činjenice u pogledu usklađivanja cijena prilikom postupanja unutar okvirnog sporazuma, te činjenice koje nisu utvrđene, a odnose se na odustanak od sklapanja pojedinih ugovora o javnoj nabavi s naručiteljem. Nadalje, tužitelj obrazlaže i povrede temeljnih ljudskih prava i sloboda tužitelja i ujedno ukazuje na izuzetnu potrebu hitnog odlučivanja u odnosu na prijedlog za određivanjem odgodnog učinka tužbe i na prijedlog za određivanje privremene mjere zbog nastanka štete, što je u tužbi detaljno argumentirao, a sada dodatno ističe da je predmet publiciran i u glasilu Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja, što utječe na daljnje širenje glasa o predmetnom nepravomoćnom rješenju, s dalekosežnim posljedicama za tužitelja. Zaključno tužitelj u potpunosti ostaje kod tužbe i tužbenog zahtjeva, kao i kod prijedloga za određivanje odgodnog učinka, te prijedloga za izdavanje privremene mjere, te predlaže da ovaj Sud odluči što prije o podnesenim prijedlozima, zakaže ročište za raspravu, te u konačnici usvoji tužbeni zahtjev, te poništi rješenje tuženika.
4. Tuženik je u odgovoru na tužbu u bitnom naveo da se sva argumentacija tužitelja o navodno pogrešno i nepotpuno utvrđenom činjeničnom stanju u postupku donošenja osporenog rješenja, temelji isključivo na paušalnim i ničim potkrijepljenim navodima tužitelja, jer nije navedena niti jedna odlučna činjenica koju je tuženik pogrešno ili nepotpuno utvrdio ili koju je trebao utvrditi, a to je propustio učiniti, niti jedan zaključak koji je tuženik pogrešno izveo o činjeničnom stanju, a niti koje je to "pravo stanje stvari u predmetu" tuženik propustio utvrditi. Suprotno navodu tužitelja, tuženik je u obrazloženju osporenog rješenja primjenom na odgovarajući način kriterija koji proizlaze iz primjene pravila o tržišnom natjecanju u EU, detaljno naveo indikativne činjenice i okolnosti koje promatrane kao cjelina ukazuju na zaključak da je postupanje tužitelja i ostala tri poduzetnika u predmetnim postupcima javne nabave 14 grupa prehrambenih proizvoda bilo rezultat zabranjenog horizontalnog sporazuma u smislu članka 8. stavka 1. točke 1. i 3. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja (dalje: ZZTN), kao i materijalne dokaze koji potkrepljuju navedene indikativne činjenice i okolnosti o postupanju predmetnog zabranjenog sporazuma. Ističe da je člankom 9. stavkom 1. ZZTN propisano kako tuženik rješenjem o utvrđivanju zabranjenog sporazuma, utvrđuje postojanje zabranjenog sporazuma, sudionike tog sporazuma, vrstu sporazuma, robe i/ili usluge na koje sporazum ima ili može imati učinak, zemljopisno područje na kojem sporazum ima učinak, trajanje sporazuma, cilj sporazuma i način provođenja sporazuma. Proizvoljnim tumačenjem navedene odredbe tužitelj je analizirao usklađenost točke I. izreke osporenog rješenja tuženika s istom odredbom, iako predmetna odredba nigdje ne propisuje da sva utvrđenja koja se navode u istoj odredbi, moraju ili trebaju biti sadržana u izreci rješenja o utvrđivanju zabranjenog sporazuma. Tuženik u cijelosti osporava navode tužitelja o retroaktivnoj primjeni mjerodavnog prava, te ističe kako je u konkretnom slučaju u pogledu primjene članka 8. ZZTN-a koji uređuje zabranjene sporazume primijenila taj Zakon i podzakonske akte – odgovarajuće uredbe, i to Uredbu o sporazum ima male vrijednosti i Uredbu o horizontalnim sporazumima, a u slučajevima postojanja pravnih praznina ili dvojbi pri tumačenju navedenih Hrvatskih propisa o zaštiti tržišnog natjecanja na odgovarajući način je primijenio kriterije koji proizlaze iz primjene pravila o tržišnom natjecanju u EU, a u smislu članka 74. ZZTN-a. Ističe da stupanjem na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja ("Narodne novine", 41/21.), nisu na drugačiji način uređena pravila i sustav mjera za sustav tržišnog natjecanja u odnosu na Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja ("Narodne novine", 79/09. i 80/13.), a osobito nije riječ o "znatno drugačijem uređenju" predmetne materije, koja se odnosi na zabranjene sporazume poduzetnika. Odredba članka 8. ZZTN-a ostala je ista, a u odredbi članka 9. ZZTN-a jedino su detaljnije propisane mjere praćenja poslovanja i/ili strukturne mjere koje tuženik može izreći za zabranjeni sporazum, a sve uredbe su ostale nepromijenjene. Ističe da u predmetnom postupku nije izravno primjenjivao kriterije koji proizlaze iz primjene pravila o tržišnom natjecanju u EU, kao primarni izvor prava, već ih je primjenjivao samo na odgovarajući način kao pomoćno sredstvo u primjeni mjerodavnih odredbi ZZTN-a zbog postojanja pravnih praznina ili dvojbi pri tumačenju propisa, pa u tom smislu upućuje na presudu Visokog upravnog suda, poslovni broj: UsII-335/21-6 od 9. ožujka 2022. Nadalje, ističe da u konkretnom slučaju, kao zabranjeni horizontalni sporazum koji je za cilj imao sprečavanje, ograničavanje ili narušavanje tržišnog natjecanja u smislu članka 8. stavka 1. točke 1. i 3. ZZTN -a (utvrđivanje cijena i podjela tržišta), utvrđena su postupanja tužitelja i ostala tri poduzetnika koja su uključivala prethodno utvrđivanje i usklađivanje cijena njihovih ponuda radi utjecaja na ishod predmetnih postupaka javne nabave i međusobnu podjelu pojedinačnih ugovora o javnoj nabavi, prema pojedinim grupama nabave i godinama, s ciljem da se unaprijed utvrđenom sudioniku sporazuma omogući sklapanje ugovora o javnoj nabavi na temelju okvirnog sporazuma, za određenu grupu nabave i godinu. Dakle, riječ je o manipulaciji predmetnim postupcima javne nabave 14 grupa prehrambenih proizvoda, temeljem zabranjenog sporazuma između tržišnih konkurenata o cijenama koje će ponuditi u okviru tih postupaka i o podjeli ugovora o javnoj nabavi, prema pojedinim grupama nabave i godinama. Slijedom navedenog, potpuno su promašeni i neutemeljeni navodi tužitelja izneseni u tom pravcu, jer su u obrazloženju osporenog rješenja detaljno obrazloženi razlozi utvrđenja postojanja predmetnog zabranjenog sporazuma, njegovo trajanje, način provedbe, pa je to nepotrebno ponavljati. Ističe da su materijalni dokazi prikupljeni tijekom nenajavljenih pretraga poslovnih prostorija zainteresiranih osoba Agrodalm d.o.o. i Diljexport d.o.o., ne i kod tužitelja, iako je provedena nenajavljena pretraga i njegovih poslovnih prostorija, ni na koji način ne dovodi u sumnju pravilnost ocjene o postojanju predmetnog zabranjenog sporazuma čiji je sudionik bio i tužitelj, te dodatno napominje kako zakonitost navedenih nenajavljenih pretraga, sadržaj predmetnih materijalnih dokaza, niti njihovu vjerodostojnost, tužitelj nije osporavao u postupku donošenja osporenog rješenja niti to čini u tužbi. Uzimajući u obzir cilj predmetnog zabranjenog sporazuma, te ekonomski i pravni kontekst u koji je smješten i primjenom na odgovarajući način kriterija koji proizlaze iz sudske prakse suda EU, koja je važan interpretativni instrument za primjenu Hrvatskih propisa o zaštiti tržišnog natjecanja u slučaju pravnih praznina ili dvojbi u tumačenju tih propisa, tuženik je zaključio kako predmetni zabranjeni sporazum sadrži dovoljan stupanj štetnosti da se smatra ograničenjem tržišnog natjecanja "s obzirom na cilj" u smislu članka 8. stavka 1. ZZTN- a. Iako, prema navedenim pravnim stajalištima suda EU i Vrhovnog suda Republike Hrvatske, s obzirom na kvalifikaciju predmetnog zabranjenog sporazuma kao "zabranjenog sporazuma koji je za cilj imao sprečavanje, ograničavanje ili narušavanje tržišnog natjecanja", nije bilo potrebno istraživati njegove učinke na tržišno natjecanje, tuženik je utvrdio i "protutržišne učinke" predmetnog zabranjenog sporazuma zbog kojih je tržišno natjecanje u postupcima javne nabave 14 predmetnih grupa nabave bilo stvarno i značajno narušeno, što je uzeto u obzir prilikom utvrđivanja težine povrede ZZTN-a u konkretnom slučaju i izricanja novčanih kazni sudionicima sporazuma, pa su neosnovani navodi tužitelja kako je tuženik propustio dokazati i cilj i učinak zabranjenog sporazuma. Smatra da su neosnovani prigovori tužitelja u pogledu kriterija koji su bili mjerodavni za donošenje odluke kojom je utvrđeno postojanje uvjeta za izricanje novčanih kazni sudionicima predmetnog zabranjenog sporazuma, njihova visina, rokovi i način izvršenja, što je sve detaljno obrazloženo u osporenom rješenju. Tuženik smatra neosnovanim i istaknuti prigovor zastare od strane tužitelja navodeći da je predmetni postupak pokrenut sukladno članku 38. stavku 1. i članku 39. ZZTN-a zaključkom od 23. studenog 2017., a trajanje predmetnog zabranjenog sporazuma u odnosu na tužitelja, zainteresirane osobe Agrodalm d.o.o. i Diljexport d.o.o. utvrđeno je u razdoblju od 4. lipnja 2012. do 1. siječnja 2014., a u pogledu Marino -Lučko d.o.o. u razdoblju od 1. siječnja 2013. do 1. siječnja 2014. pa prema tome predmetni postupak je pokrenut i okončan u roku propisanom člankom 71. ZZTN-a. Tuženik se u svom odgovoru detaljno očitovao i u pogledu prigovora tužitelja u tužbi glede povrede zajamčenih konvencijskih i ustavnih prava, jednakosti oružja, obrazloženja odluke i arbitrarnosti te zaštite osobnog i obiteljskog života, dostojanstva, ugleda i časti navodeći da je u konkretnom slučaju prilikom donošenja odluke kojom je utvrđeno postojanje uvjeta za izricanje novčanih kazni sudionicima sporazuma, njihova visina, rokovi i način izvršenja, uzeo u obzir sve činjenice i okolnosti utvrđene u predmetnom postupku, kako bi se u smislu članka 60. ZZTN-a ispunio propisani cilj novčane kazne (osiguranje učinkovitog tržišnog natjecanja, kažnjavanje počinitelja povreda ZZTN-a, otklanjanje štetnih posljedica takvih povreda i odvraćanje drugih poduzetn ika od kršenja odredbi ZZTN-a), pa smatra neosnovanim navode tužitelja da su mu osporenim rješenjem povrijeđena konvencijska i ustavna prava na poduzetničku i tržišnu slobodu odnosno jednak pravni položaj na tržištu zajamčen člankom 49. Ustava. Tuženik nadalje osporava prijedlog tužitelja za određivanje odgodnog učinka tužbe i prijedlog za izdavanje privremene mjere te iste smatra neosnovanim i navodi razloge zbog kojih navedene prijedloge treba odbiti. Tuženik smatra da tužitelj niti jednim navodom nije doveo u sumnju pravilnost utvrđenog činjeničnog stanja od strane tuženika u postupku donošenja osporenog rješenja, pravilnost primjene materijalnog prava o tržišnom natjecanju na tako utvrđeno činjenično stanje i pravilnost primjene procesnog prava, a niti pravilnost odluke o novčanoj kazni koja mu je izrečena. Tužitelju je bilo omogućeno u cijelosti pratiti postupak koji je prethodio donošenju osporenog rješenja i sudjelovati u njemu uz odgovarajuću stručnu pomoć i zastupanje od strane opunomoćenika, te je bio u mogućnosti poduzimati sve zakonom dopuštene postupovne radnje, čime su ispunjeni formalni stranački zahtjevi načela pravičnog postupka. Tuženik predlaže da ovaj Sud odbije prijedloge tužitelja za određivanjem odgodnog učinka tužbe i izdavanje privremene mjere te donese presudu kojom će odbiti tužbeni zahtjev za poništenje osporenog rješenja i odbiti zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.
Tuženik je dostavio i odgovor na dopunu tužbe od 24. lipnja 2022., u kojem u bitnom navodi da tužitelj u istom ponavlja svoja očitovanja iznesena u postupku donošenja osporenog rješenja tuženika, a nije naveo kao niti u tužbi niti jednu odlučnu činjenicu koju je tuženik pogrešno ili nepotpuno utvrdio ili koju je trebalo utvrditi, a to je tuženik propustio učiniti, niti koje je to pravo stanje stvari u predmetu tuženik propustio utvrditi u skladu s načelom utvrđivanja materijalne istine. Smatra da je u obrazloženju osporenog rješenja detaljno naveo načela ocjene dokaza kako bi se dokazalo postojanje zabranjenog sporazuma u skladu s ustaljenom praksom suda EU, indikativne činjenice i okolnosti koje u konkretnom slučaju primjenom na odgovarajući način kriterija koji proizlaze iz primjene pravila o tržišnom natjecanju u Europskoj uniji, promatrano kao cjelina, ukazuju na postojanje predmetnog zabranjenog sporazuma i predstavljaju dokaz povrede pravila tržišnog natjecanja, te materijalne dokaze koji potkrjepljuju navedene indikativne činjenice i okolnosti i postojanje predmetnog zabranjenog sporazuma, a način provedbe predmetnog zabranjenog sporazuma detaljno je obrazložen u osporenom rješenju. Vezano uz navod tužitelja o tome kako utvrđenje protutržišnog cilja mora biti utemeljeno na ekonomskim faktorima i empirijskim, odnosno prošlim dokazima, koji pokazuju da konkretno postupanje uvijek, ili skoro uvijek, dovodi do ograničenja tržišnog natjecanja, tuženik ističe kako je u konkretnom slučaju osim "protutržišnog cilja" utvrdio i "protutržišne učinke" predmetnog zabranjenog sporazuma zbog kojih je tržišno natjecanje u postupcima javne nabave 14 predmetnih grupa nabave bilo stvarno i značajno narušeno, što je uzeto u obzir prilikom utvrđivanja težine povrede ZZTN-a u konkretnom slučaju i izricanja novčanih kazni sudionicima sporazuma. Tuženik je naveo da u cijelosti ostaje kod svih navoda iz odgovora na tužbu, te predlaže ovom Sudu odbiti prijedloge tužitelja za određivanje odgodnog učinka tužbe i izdavanje privremene mjere zbog istih razloga koje je već naveo u odgovoru na tužbu, te predlaže da sud donese presudu kojom će odbiti tužbeni zahtjev za poništenje osporenog rješenja i odbiti zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.
5. Zainteresirana osoba u ovom upravnom sporu Diljexport d.o.o. Zagreb dostavila je odgovor na tužbu u kojem navodi da je već tijekom upravnog postupka pred tuženikom, koji je trajao nekoliko godina, u svojim pisanim i usmenim očitovanjima opširno i detaljno iznijela sve činjenice i podastrla sve dokaze relevantne i za ovaj upravni spor, kod kojih u bitnom ostaje i sada. Iako se suštinski ne slaže sa utvrđenjima iz osporavanog rješenja tuženika od 28. travnja 2022., poništenje kojeg u ovom upravnom sporu traži tužitelj, ističe da je prihvatila upravno-kaznenu mjeru (novčanu kaznu) izrečenu joj tim rješenjem, te je pristupila njezinom plaćanju. Slijedom navedenoga odluku o tužbenom zahtjevu, zatraženoj privremenoj mjeri i odgodnom učinku tužbe, kako u pogledu činjeničnih navoda, tako i u pogledu procesno -pravnih i materijalno-pravnih pitanja u ovom upravnom sporu u cijelosti prepušta sudu.
6. Zainteresirane osobe, iako im je tužba i dopuna tužbe uredno dostavljena na odgovor u ovom upravnom sporu Marino-Lučko d.o.o., Lučko i Agrodalm d.o.o., Zagreb, nisu dostavili odgovor na tužbu.
7. Sukladno odredbi članka 6. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" 36/24. i 39/26.) odgovor na tužbu i dopuna odgovora na tužbu tuženika i zainteresirane osobe Diljexport d.o.o. Zagreb dostavljen je protivnim strankama u postupku.
8. Tužbeni zahtjev nije osnovan.
9. Presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Us II- 136/2022-15 od 14. rujna 2022. odbijen je tužbeni zahtjev tužitelja za poništavanje rješenja tuženika Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja, klasa: UP/I -034-03/17- 01/021, urbroj: 580-09/84-2022-082 od 28. travnja 2022. te je odbijen prijedlog tužitelja za određivanje odgodnog učinka tužbe i za određivanje privremene mjere, a odbijen je i zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.
10. Rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske, broj: Revd 4349/2022-2 od 30. studenog 2022. odbačen je prijedlog tužitelja za dopuštenje revizije protiv navedene pravomoćne presude ovoga Suda, broj: Us II-136/2022-15 od 14. rujna 2022., iz razloga što se tužitelj u prijedlogu nije pozvao na određenu zakonsku odredbu kao na temelj za dopuštenost podnošenja prijedloga za dopuštenje revizije protiv predmetne pravomoćne presude ovoga Suda.
11. Odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-6278/2022 od 1. travnja 2026. ustavna tužba je usvojena i ukinuta presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Us II-136/2022-15 od 14. rujna 2022. te je predmet vraćen ovom Sudu na ponovni postupak. U navedenoj odluci se navodi da je Ustavni sud odlukom, U-III- 3209/2024 od 27. siječnja 2026. usvojio ustavnu tužbu podnositelja zbog povrede načela jednakosti pravnih sredstava, koje na raspolaganju moraju imati obje stranke, jer ono je jedno od bitnih jamstava pojma pravičnog suđenja. Prema ocjeni Ustavnog suda obrazloženje osporene presude Visokog upravnog suda o postojanju opravdanih razloga za neodržavanje usmene rasprave nije dostatno, polazeći od činjenice da je podnositelj u upravnoj tužbi naveo činjenice i okolnosti koje opravdavaju održavanje rasprave i dokaznog postupka uz primjenu načela slobodne ocjene dokaza. U ustavnoj tužbi podnositelj je posebno prigovarao da je Visoki upravni sud "donio presudu bez održavanja rasprave", a da u konkretnom slučaju nije ispunjen niti jedan od razloga propisanih odredbom članka 36. Zakona o upravnim sporovima. Ističe da je "neprihvatljivo i nezakonito obrazloženje" kako je Visoki upravni sud "naveo za rješavanje predmetnog upravnog spora bez održavanja rasprave" u predmetima gdje nema žalbe i gdje je "bitno da cjelokupno činjenično stanje bude u potpunosti raspravljeno, a odluka odgovarajuće obrazložena". Nadalje, Ustavni sud ističe da je u konkretnom slučaju u upravnom postupku i upravnom sporu podnositelj osporavao da se u konkretnom slučaju radilo "o sklapanju zabranjenog horizontalnog sporazuma između podnositelja i ostalih gospodarskih subjekata kojim se narušilo tržišno natjecanje". Osobito je prigovorio da je u postupku vođenom kod AZTN "samo paušalno" navedeno "da se radi o utvrđivanju cijena i podijeli tržišta ili kupaca bez konkretizacije" bez da je uopće definirano "mjerodavno tržište" te nije provedena niti "ekonomska analiza, koja je čak u potpunosti zanemarena" od strane AZTN-a. Stoga, Ustavni sud utvrđuje da je u upravnom sporu to sporno činjenično stanje trebalo raspraviti. Konkretno, uz provođenje usmene rasprave i dokaznog postupka, jer neprovođenjem dokaznog postupka u usmenoj kontradiktornoj raspravi podnositelj nije imao mogućnost dokazivanja osporenih činjenica u odnosu na tuženika. Nadalje, navodi da obrazloženje presude Visokog upravnog suda u kojem se taj Sud u biti samo pozvao na utvrđenja razvidna iz rješenja AZTN-a bez navođenja opravdanih razloga za neodržavanje usmene rasprave, za Ustavni sud nije dostatno. Polazeći osobito od činjenice da je podnositelj u upravnoj tužbi naveo sve činjenice i okolnosti koje opravdavaju održavanje rasprave i dokaznog postupka, uz istovremenu primjenu i načela slobodne ocjene dokaza. Opisanim, po ocjeni Ustavnog suda, povrijeđeno je načelo jednakosti sredstava, a koje na raspolaganju moraju imati obje stranke jer ono je jedno od bitnih jamstava pojma pravičnog suđenja. Stoga, imajući u vidu da podnositelju kao stranci nije omogućeno izvođenje dokaza održavanjem usmene rasprave pred Visokim upravnim sudom, Ustavni sud utvrđuje da je u konkretnom slučaju podnositelju povrijeđeno pravo na pravično suđenje propisano člankom 29. stavkom 1. Ustava.
12. S obzirom da je predmet vraćen ovom Sudu na ponovno suđenje, ovaj Sud je postupajući po odluci Ustavnog suda proveo ponovni postupak te ocijenio da tužbeni zahtjev nije osnovan.
13. Ocjenjujući zakonitost osporenog rješenja u granicama zahtjeva iz tužbe, Sud nalazi da time što je utvrđeno da su tužitelj i zainteresirane osobe narušili tržišno natjecanje na način kako je to pobliže opisano u izreci osporenog rješenja, a u postupcima javne nabave, tuženik nije povrijedio zakon na štetu tužitelja, pri čemu Sud u cijelosti prihvaća razloge koje je za svoju odluku tuženik dao u obrazloženju osporenog rješenja, budući da su razlozi utemeljeni na podacima koji se nalaze u spisu predmeta te na pravilnoj primjeni mjerodavnog materijalnog prava, dok povrede pravila postupka, ovaj Sud nije našao.
14. Prema odredbi članka 8. stavka 1. točke 1. i 3. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja („Narodne novine“ 79/09., 80/13. i 41/21. – dalje: ZZTN) zabranjeni su svi sporazumi između dva ili više neovisnih poduzetnika, odluke udruženja poduzetnika i usklađeno djelovanje, koje kao cilj ili posljedicu imaju narušavanje tržišnog natjecanja na mjerodavnom tržištu, a osobito oni kojima se izravno ili neizravno utvrđuju kupovne ili prodajne cijene, odnosno drugi trgovinski uvjeti i dijele tržišta ili izvori nabave. Stavkom 4. istog članka Zakona propisano je da sporazumi kojima se narušava tržišno natjecanje u smislu stavka 1. ovoga članka, a koji ne ispunjavaju uvjete iz stavka 3. ovoga članka, ili na koje se ne odnosi članak 10. ovoga Zakona, su ex lege ništetni.
15. Odredbom članka 10. stavka 1. i 2. ZZTN-a propisani su uvjeti za skupno izuzeće sporazuma od primjene odredbi članka 8. stavka 1. ZZTN-a te su pobliže utvrđeni uredbama Vlade Republike Hrvatske o skupnom izuzeću određenih vrsta sporazuma iz članka 10. ZZTN-a.
16. Odredbom članka 11. stavka 1. i članka 13. stavka 1. Uredbe o skupnom izuzeću horizontalnih sporazuma između poduzetnika („Narodne novine“ 72/11., dalje: Uredba o horizontalnim sporazumima) utvrđivanje cijena i podjela tržišta ili kupaca propisani su kao teška ograničenja tržišnog natjecanja pa se na sporazume poduzetnika koji sadrže takva teška ograničenja tržišnog natjecanja ne mogu primijeniti odredbe o skupnom izuzeću.
17. Prema odredbi članka 1. stavka 2. Uredbe o sporazumima male vrijednosti („Narodne novine“ 9/11.) na sporazume male vrijednosti koji zadovoljavaju uvjete iz ove Uredbe ne primjenjuju se odredbe o zabranjenim sporazumima iz članka 8. stavka 1. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja.
18. Člankom 6. navedene Uredbe propisano je sporazumi koji unatoč neznatnom tržišnom udjelu sudionika sporazuma i poduzetnika pod njihovom kontrolom, u smislu članka 3., 4. i 5. ove Uredbe, sadrže odredbe koje se smatraju teškim ograničenjima tržišnog natjecanja iz članka 7. i članka 8. stavka 1. ove Uredbe, odnosno odredbe kojima se značajno narušava, tržišno natjecanje, ne smatraju se sporazumima male vrijednosti na koje se primjenjuje ova Uredba.
19. Prema odredbi članka 7. Uredbe o sporazumima male vrijednosti teškim ograničenjem tržišnog natjecanja iz članka 6. ove Uredbe, u sporazumima sklopljenim između stvarnih ili potencijalnih konkurenata, sukladno članku 3. stavku 2. točkama a) i c) ove Uredbe, smatraju se ograničenja koja izravno ili neizravno, samostalno ili zajedno s ostalim čimbenicima pod kontrolom ugovornih strana imaju cilj utvrđivanje cijena kod prodaje proizvoda trećim stranama, ograničavanje proizvodnje ili prodaje i podjelu tržišta ili kupaca.
20. Prema podacima u spisu predmeta dostavljenim ovom Sudu uz odgovor na tužbu, proizlazi da je tuženik zaključkom od 23. studenog 2017. pokrenuo postupak protiv tužitelja i zainteresiranih osoba radi postojanja dostatnih indicija za pokretanje postupka. Naime, tuženik je od Ministarstva unutarnjih poslova, Policijske uprave Zagrebačke, Sektora kriminalističke policije, Službe gospodarskog kriminaliteta zaprimio 5. listopada 2015. dokumentaciju koja se odnosila na postupke javne nabave više grupa prehrambenih proizvoda koji su tijekom 2012. godine provedeni od strane ustanove "Dobri dom" Grada Zagreba, sa sjedištem u Zagrebu, radi provođenja mjera i radnji iz djelokruga tuženika, a u cilju utvrđivanja eventualnih nezakonitosti te je na zahtjev tuženika 26. studenog 2015. dostavljena i dodatna dokumentacija te podaci vezani za predmetne postupke javne nabave. Tuženik je na temelju podataka i dokumentacije koja mu je dostavljena u postupku utvrđivanja zabranjenog sporazuma na temelju odredbe članka 42. ZZTN-a proveo 5. prosinca 2017. nenajavljene pretrage poslovnih prostorija tužitelja i zainteresiranih osoba, a na temelju rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske od 30. studenog 2017. kojima je naložena provedba nenajavljenih pretraga poslovnih prostorija predmetnih poduzetnika. U provedenom postupku, a u pogledu predmetnog zabranjenog sporazuma utvrđene su indikativne činjenice i okolnosti koje promatrane kao cjelina ukazuju na zaključak da je postupanje tužitelja i zainteresiranih osoba u predmetnim postupcima javne nabave za 14 grupa prehrambenih proizvoda bilo rezultat zabranjenog horizontalnog sporazuma, a kao dokaz tome navode se približno jednake ukupne ponude za sve četiri godine trajanja okvirnog sporazuma, približno jednake ponude za sklapanje pojedinačnih ugovora o javnoj nabavi za 2012., potpuno identične ponude različitih ponuditelja unutar iste grupe proizvoda, nerealno iskazane ponude istog ponuditelja za pojedinačne godine unutar iste grupe, podjela izvršavanja ugovora o javnoj nabavi te obrazac postupanja stranaka u svezi odustanka od sklopljenih pojedinačnih ugovora o javnoj nabavi, a što tuženik u pobijanom rješenju detaljno, opširno i argumentirano obrazlaže. U tom smislu, u spisu predmeta su navedeni materijalni dokazi koji su neposredno i izravno povezani sa predmetom ovog postupka i koji potkrjepljuju indikativne činjenice i okolnosti koje promatrane kao cjelina ukazuju na zaključak da je postupanje tužitelja i zainteresiranih osoba u predmetnim postupcima javne nabave bilo rezultat zabranjenog horizontalnog sporazuma.
21. Prema ocjeni ovoga Suda, tuženik je prilikom utvrđivanja narušavanja tržišnog natjecanja sklapanjem zabranjenog sporazuma, pokrenutom po službenoj dužnosti, protiv tužitelja i zainteresiranih osoba, proveo postupak sukladno odredbama Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja te je donio zakonitu odluku. Naime, u provedenom postupku je na temelju pravilno i potpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pravilne primjene materijalnog prava osnovano utvrđeno postupanje tužitelja i zainteresiranih osoba protivno odredbi članka 8. ZZTN-a koje je uključivalo prethodno utvrđivanje i usklađivanje cijena njihovih ponuda radi utjecaja na ishod postupaka javne nabave i međusobnu podjelu pojedinačnih ugovora o javnoj nabavi prema pojedinim grupama nabave i godinama, a s ciljem da se unaprijed utvrđenom sudioniku sporazuma omogući sklapanje ugovora o javnoj nabavi na temelju okvirnog sporazuma za određenu grupu nabave i godinu. Dakle, proizlazi da je riječ o manipulaciji predmetnim postupcima javne nabave 14 grupa prehrambenih proizvoda na temelju zabranjenog sporazuma između tržišnih konkurenata o cijenama koje će ponuditi u okviru tih postupaka i o podjeli ugovora o javnoj nabavi, a prema pojedinim grupama nabave i godinama, kako to pravilno smatra i tuženik, a koju ocjenu prihvaća i ovaj Sud. Naime, u konkretnom slučaju su dogovorom o utvrđivanju cijena koje će ponuditi u predmetnim postupcima javne nabave i međusobnom podjelom ugovora o javnoj nabavi, prema pojedinim grupama nabave i godinama stranke unaprijed otklonile neizvjesnost oko njihovog postupanja u istim postupcima javne nabave i time uklonile rizike međusobnog konkuriranja pa se radi o podjeli tržišta koje predstavlja posebno teške povrede tržišnog natjecanja i samo po sebi ima za cilj ograničiti tržišno natjecanje te su obuhvaćeni kategorijom koja je izričito zabranjena člankom 8. stavkom 1. ZZTN-a pa je pravilno zaključio tuženik kako predmetni zabranjeni sporazum sadrži dovoljan stupanj štetnosti da se smatra ograničenjem tržišnog natjecanja "s obzirom na cilj", a u smislu navedenog članka ZZTN-a. Stoga je pravilno odlučio tuženik kada je utvrdio postojanje narušavanja tržišnog natjecanja u predmetnim postupcima javne nabave i sklapanje zabranjenog horizontalnog sporazuma koji je imao za cilj sprječavanje, ograničavanje ili narušavanje tržišnog natjecanja, a kako je to pobliže navedeno u točkama I. i II. izreke rješenja tuženika.
22. Tužitelju je zbog navedenog postupanja izrečena novčana kazna u iznosu od 789.000,00 kn, pri čemu je u konkretnom slučaju uzet u obzir izračun prihoda ostvarenog isključivo od obavljanja djelatnosti na mjerodavnom tržištu na kojem je utvrđena povreda ZZTN-a i trajanje predmetnog zabranjenog sporazuma u odnosu na tužitelja te je prilikom utvrđivanja težine povrede ZZTN-a tuženik donio odluku da je prilikom izračuna osnovnog iznosa novčane kazne sudionicima predmetnog sporazuma postotak od njihovog prihoda na mjerodavnom tržištu u posljednjoj godini u kojoj su povrijedili ZZTN (2013.), među ostalim za tužitelja iznosio 12%. S obzirom da je u konkretnom slučaju riječ o kartelnom sporazumu o utvrđivanju cijena i podjeli tržišta tuženik je donio odluku o uvećanju osnovnog iznosa novčane kazne tužitelju za dodatni iznos od 5%. Nadalje, tuženik nije utvrdio postojanje otegotnih okolnosti na strani tužitelja, a kao olakotnu okolnost u odnosu na tužitelja uzeo je u obzir da ranije nije kažnjavan za bilo koji oblik narušavanja tržišnog natjecanja pa je slijedom toga donesena odluka da se utvrđeni osnovni iznos novčane kazne tužitelju smanji za 9%. Prema ocjeni ovoga Suda uzete su u obzir okolnosti koje su odlučne za izricanje novčane kazne tužitelju i visinu novčane kazne što je detaljno i argumentirano obrazloženo u pobijanom rješenju, a tuženik se u tom smislu pravilno pozvao i na odgovarajuće odredbe Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja kao i Uredbe o kriterijima za izricanje upravno-kaznene mjere.
23. S obzirom na sve naprijed navedeno i u postupku utvrđeno, te kako su u obrazloženju osporenog rješenja izneseni, prema ocjeni ovoga Suda, valjani razlozi za donošenje osporene odluke tuženika, to se osporeno rješenje ne može ocijeniti nezakonitim.
24. Prigovor tužitelja da je tuženik propustio donijeti rješenje u skladu s člankom 9. stavkom 1. točkom 1. ZZTN-a te da je iz tog razloga pobijano rješenje nezakonito ne može se prihvatiti. Naime, odredbom članka 9. stavka 1. točke 1. ZZTN-a propisano je da Agencija na temelju odredbe članka 8. stavka 1. i 4. ovoga Zakona ili članka 101. UF EU rješenjem utvrđuje postojanje zabranjenog sporazuma, sudionike tog sporazuma, vrstu sporazuma, robe i/ili usluge na koje sporazum ima ili može imati učinak, zemljopisno područje na kojem sporazum ima učinak, trajanje sporazuma, cilj sporazuma i način provođenja sporazuma. Navedena odredba ne propisuje da sva utvrđenja koja se navode u istoj odredbi, moraju ili trebaju biti sadržana u izreci rješenja o utvrđivanju zabranjenog sporazuma pa se stoga prigovori tužitelja izneseni u tom pravcu ne mogu prihvatiti.
25. Tuženik je u pogledu primjene članka 8. ZZTN-a koji uređuje zabranjene sporazume, primijenio taj zakon i podzakonske akte odnosno odgovarajuće uredbe i to Uredbu o sporazumima male vrijednosti i Uredbu o horizontalnim sporazumima, a u slučajevima postojanja pravnih praznina ili dvojbi pri tumačenju navedenih hrvatskih propisa o zaštiti tržišnog natjecanja, tuženik je na odgovarajući način primijenio kriterije koji proizlaze iz primjene pravila o tržišnom natjecanju u EU u smislu članka 74. ZZTN- a te u obrazloženju osporenog rješenja spominje kriterije iz presuda suda EU ili Općeg suda koje su donesene u razdoblju prije ili za vrijeme trajanja predmetnog zabranjenog sporazuma. Stupanjem na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja („Narodne novine“ 41/21.) nisu na drugačiji način uređena pravila i sustav mjera za sustav tržišnog natjecanja u odnosu na ZZTN („Narodne novine“ 79/09. i 80/13.), a osobito nije riječ o "znatno drugačijem uređenju" predmetne materije koja se odnosi na zabranjene sporazume poduzetnika. Dakle, odredba članka 8. ZZTN-a ostala je ista, a u odredbi članka 9. ZZTN-a jedino su detaljnije propisane mjere praćenja i/ili strukturne mjere koje tuženik može izreći za zabranjeni sporazum, a sve uredbe su ostale neizmijenjene, pa prigovori tužitelja izneseni u tom pravcu ne mogu se prihvatiti kao osnovani.
26. Suprotno navodima tužitelja osporeno rješenje sadrži obrazloženje o tome što predstavlja zabranjeni sporazum između poduzetnika u smislu propisa o zaštiti tržišnog natjecanja. U konkretnom slučaju, kao zabranjeni horizontalni sporazum koji je za cilj imao sprječavanje, ograničavanje ili narušavanje tržišnog natjecanja u smislu članka 8. stavka 1. točke 1. i 3. ZZTN-a odnosno utvrđivanje cijena i podjela tržišta, utvrđena su postupanja tužitelja i zainteresiranih osoba koja su uključivala prethodno utvrđivanje i usklađivanje cijena njihovih ponuda radi utjecaja na ishod predmetnih postupaka javne nabave i međusobnu podjelu pojedinačnih ugovora o javnoj nabavi, prema pojedinim grupama nabave i godinama, s ciljem da se unaprijed utvrđenom sudioniku sporazuma omogući sklapanje ugovora o javnoj nabavi na temelju okvirnog sporazuma, za određenu grupu nabave i godinu, pa je prema tome, riječ o manipulaciji u predmetnim postupcima nabave na temelju zabranjenog sporazuma između tržišnih konkurenata o cijenama koje će ponuditi u okviru tih postupaka i o podjeli ugovora o javnoj nabavi, prema pojedinim grupama nabave i godinama. Stoga su neosnovane tvrdnje tužitelja u tužbi da tuženik ne obrazlaže što u konkretnom slučaju predstavlja zabranjeni sporazum između poduzetnika jer je to u rješenju tuženika jasno obrazloženo te je navedeno što to predstavlja zabranjeni sporazum između tužitelja i zainteresiranih osoba i u tom pravcu dano je detaljno obrazloženje.
27. Tužitelj neosnovano prigovara i u pogledu odluke o novčanoj kazni jer su detaljno obrazloženi kriteriji koji su bili mjerodavni za donošenje odluke kojom je utvrđeno postojanje uvjeta za izricanje novčanih kazni tužitelju i zainteresiranim osobama, njihova visina, rokovi i način izvršenja, a kako je to detaljno i jasno obrazloženo u pobijanom rješenju.
28. Nadalje, neosnovan je prigovor zastare utvrđivanja povrede ZZTN-a i izricanje upravno-kaznene mjere istaknut od strane tužitelja, jer je predmetni postupak pokrenut sukladno članku 38. stavku 1. i članka 39. ZZTN-a zaključkom od 23. studenog 2017., a trajanje predmetnog zabranjenog sporazuma u odnosu na tužitelja utvrđeno je u razdoblju od 4. lipnja 2012. do 1. siječnja 2014., pa proizlazi da je tuženik u roku pokrenuo i okončao predmetni postupak pa se ne može prihvatiti istaknuti prigovor zastare te se tužitelj u tom smislu neosnovano poziva na odredbu članka 71. stavka 1. do 4. ZZTN-a.
29. S obzirom na sadržaj tužbe i dopune tužbe te odgovara tuženika na tužbu i dopunu tužbe kao i podatke u spisu predmeta proizlazi da je strankama u predmetnom postupku omogućeno očitovanje o podnescima zaprimljenim tijekom upravnog postupka, kao i tijekom upravnog spora, pa je ovaj Sud predmetni spor riješio bez održavanja rasprave, ocijenivši da su u konkretnom slučaju raspravljena sva bitna pitanja odnosno ona koja su odlučna za donošenje pravilnog rješenja te da razlozi zbog kojih se osporeno rješenje pobija ne zahtijevaju daljnja činjenična utvrđenja, pa prema ocjeni ovoga Suda u takvoj situaciji nije bilo potrebe za održavanjem rasprave.
30. Naime, posebno treba istaknuti, a u pogledu održavanja javne rasprave da su prema ocjeni ovoga Suda u konkretnom slučaju raspravljena sva sporna pitanja, koja su odlučna za donošenje zakonite odluke i da se spor mogao riješiti bez rasprave. Naime, tužitelj nije dokazao da bi provođenje kontradiktornog postupka dovelo do drugačijeg ishoda postupka, pa je ocjena ovoga Suda da u slučaju kada smatra da su odlučne činjenice pravilno utvrđene, odluči da nema svrhe održavanja javne rasprave. Ovaj Sud je ispitao tužbene navode tužitelja i detaljno se očitovao na sve odlučne prigovore. Iz stanja spisa predmeta proizlazi da tužitelju u upravnom sporu nije uskraćena mogućnost izlaganja činjenica i iznošenja dokaza, jer je mogao sudjelovati u postupku, iznositi svoje tvrdnje i primjedbe koje su odgovarajuće ispitane i u odnosu na iste su dani valjani razlozi. Osim toga, u konkretnom slučaju moglo se razumno odlučiti o predmetu na temelju podnesaka i drugih pisanih dokaza, a tužitelj nije učinio vjerojatnim niti dostavio dokaze kojima bi doveo u sumnju utvrđeno činjenično stanje te da bi provođenje usmene rasprave doprinijelo drugačijem rješavanju predmetnog spora.
31. S obzirom da je tuženik u osporenom rješenju naveo činjenične i pravne elemente koji su bili mjerodavni za donošenje odluke o postojanju predmetnog zabranjenog sporazuma koji sadrži dovoljan stupanj štetnosti da se smatra ograničenjem tržišnog natjecanja, s obzirom na cilj, robu na koju sporazum ima učinak, zemljopisnom području na kojem sporazum ima učinak, trajanju sporazuma, te osobito cilju i načinu provođenja sporazuma, te da je iz osporenog rješenja vidljivo na kojim dokazima tuženik temelji svoja utvrđenja proizlazi da je u predmetnim postupcima javne nabave narušeno tržišno natjecanje.
32. S obzirom na navedeno, trebalo je na temelju odredbe članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima odbiti tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika (točka I. izreke presude).
33. S obzirom da je odbijen tužbeni zahtjev tužitelja za poništenje rješenja tuženika bespredmetno je odlučivanje suda o prijedlogu tužitelja za određivanje odgodnog učinka tužbe i prijedloga za izdavanje privremene mjere, pa je odlučeno kao pod točkama II. i III. izreke presude.
34. S obzirom da tužitelj nije uspio s postavljenim tužbenim zahtjevom u predmetnom upravnom sporu, na temelju odredbe članka 147. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima odbijen je zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.
U Zagrebu 2. rujna 2026.
Predsjednik vijeća:
Boris Marković
