REPUBLIKA HRVATSKA

Poslovni broj: Usž-1617/2026-3

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda, Ane Berlengi Fellner, predsjednice vijeća, Vlaha Bassegli Gozze i Jelene Rajić, članova vijeća te više sudske savjetnice – specijalistice, Ivane Mamić Vuković, kao zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja GL iz [adresa], OIB [osobni identifikacijski broj], kojeg zastupaju opunomoćenici, odvjetnici u Odvjetničkom društvu Vukić & partneri iz Rijeke, Nikole Tesle 9, protiv tuženika Ministarstva pravosuđa, uprave i digitalne transformacije u Zagrebu, Ulica grada Vukovara 49, OIB 72910430276, uz sudjelovanje zainteresirane osobe Županijskog državnog odvjetništva u Rijeci, Erazma Barčića 5, OIB 03377753055, radi naknade za oduzetu imovinu, odlučujući o žalbi tužitelja izjavljenoj protiv presude Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I-1764/2024-12 od 26. veljače 2026., na sjednici vijeća održanoj 31. kolovoza 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se presuda Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I- 1764/2024-12 od 26. veljače 2026.

II. Poništava se rješenje Ministarstva pravosuđa, uprave i digitalne transformacije Republike Hrvatske, KLASA: UP/II-942-01/23-01/29, URBROJ: 514-04-02-01-01/08-24-07 od 2. kolovoza 2024.

III. Poništava se dopunsko rješenje Primorsko-goranske županije, KLASA: UP/I-942-05/05-01/00023 od 5. prosinca 2022. i predmet vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak, u kojem postupku je prvostupanjsko tijelo dužno postupati u skladu s pravnim shvaćanjima i primjedbama ovog suda, izraženim u sadržaju obrazloženja ove presude.

IV. Nalaže se tuženiku, Ministarstvu pravosuđa, uprave i digitalne transformacije u Zagrebu, Ulica grada Vukovara 49, OIB 72910430276, da u roku od 60 dana od dana zaprimanja prijepisa ove odluke, tužitelju naknadi troškove ovog upravnog spora u iznosu od 2.500,00 € (dvijetisućeipetstotina Eura), sa pripadajućim zakonskim zateznim kamatama, koje teku, ako tuženik dobrovoljno ne plati trošak u određenom mu roku, od dana donošenja presude pa do isplate, po stopi koja se određuje za svako polugodište uvećanjem prosječne kamatne stope na stanja kredita odobrenih na razdoblje dulje od godine dana nefinancijskim trgovačkim društvima izračunate za referentno razdoblje koje prethodi tekućem polugodištu za tri postotna boda.

Obrazloženje

1. Dopunskim rješenjem Primorsko-goranske županije, KLASA: UP/I-942-05/05- 01/00023 od 5. prosinca 2022. (u daljnjem tekstu: Prvostupanjsko rješenje), tužitelju se utvrđuje pravo na naknadu za oduzetu imovinu i to za ½ dijela poslovnog prostora površine 147 m2 u prizemlju zgrade izgrađene na katastarskoj čestici broj [katastarska čestica], katastarske općine [katastarska općina], u obveznicama Republike Hrvatske u protuvrijednosti iznosa od 30.301,21 eura.

1.1. Osporenim rješenjem odbijena je žalba tužitelja, izjavljena protiv Prvostupanjskog rješenja, uz obrazloženje tuženika kako je izračun vrijednosti prvostupanjskog tijela pravilan, jer se temelji na važećim zakonskim propisima i podacima o etalonskoj cijeni građenja, prema metodologiji Ministarstva financija Republike Hrvatske kako je ona bila određena u trenutku podnošenja zahtjeva.

1.2. Pobijanom presudom odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje osporenog rješenja i odbijen zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora, uz obrazloženje kako je vještačenje vrijednosti poslovnog prostora provedeno zakonito, budući da primjenjivi propisi ne predviđaju isplatu naknade u visini tržišne vrijednosti nekretnine.

2. Tužitelj u svojoj žalbi pobija navedenu presudu iz svih razloga propisanih člankom 126. stavkom 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24. - dalje u tekstu ZUS), ukazujući kako se naknada mora utvrditi prema cijenama koje vrijede u vrijeme izrade nalaza i mišljenja vještaka, a ne prema trenutku podnošenja zahtjeva, koji je u konkretnom slučaju podnesen još 25. lipnja 1997. Iz ovog razloga osporava metodologiju izračuna i činjenicu da je vještak koristio podatak o etalonskoj vrijednosti iz svibnja 1995. godine, naglašavajući da se retroaktivnim korištenjem takvih propisa grubo narušava načelo razmjernosti. Smatra da prvostupanjsko tijelo nije dalo jasne upute vještaku u smislu izračuna visine naknade te ukazuje da mu se primjenom zastarjelih mjerila krši pravo na mirno uživanje vlasništva , zaštićeno Protokolom broj 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Navodi i kako je stav prvostupanjskog upravnog suda protivan stavovima sadržanim u odlukama Vrhovnog suda Republike Hrvatske, ali i odlukama ovog suda. Predlaže da se žalba usvoji, pobijana presuda preinači te predmet vrati na ponovno odlučivanje.

3. Tuženik i zainteresirana osoba, iako uredno pozvani rješenjem prvostupanjskog upravnog suda od 19. ožujka 2026., do dana donošenja ove odluke, svoj odgovor na žalbu nisu dostavili.

4. Žalba je osnovana.

5. U ovom predmetu nije sporno kako je tužitelj ovlaštenik naknade za oduzetu imovinu te da je ona, u upravnom postupku koji je prethodio osporenom rješenju, određena vještačkim nalazom i mišljenjem CL, dipl. ing građ., a koja je svoj nalaz utemeljila na određenjima kako su ona bila uspostavljena u trenutku podnošenja zahtjeva za naknadu za oduzetu imovinu, odnosno na temelju Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine (Narodne novine , broj 92/96., 39/99., 92/99., 43/00., 131/00., 27/01., 65/01., 118/01., 80/02., 81/02., 98/19. - u daljnjem tekstu: Zakon), Pravilnika o mjerilima za utvrđivanje naknade za oduzeto građevinsko zemljište i poslovni prostor (Narodne novine, broj 204/03. i 3/04.), Pravilnika o mjerilima za utvrđivanje vrijednosti stana (Narodne novine, broj 66/98.) i Uredbe o načinu utvrđivanja cijene stana i garaže (Narodne novine, broj 35/92., 72/92., 83/93. i110/93. - u daljnjem tekstu: Uredba).

6. Člankom 59. Zakona određeno je da se mjerila iz stavka 1. ovoga članka utvrđuju se prema izrazu: N=3.700.000 (1-0.9999998P), gdje je: N = visina naknade u kunama, P = vrijednost oduzete imovine u kunama.

6.1. Člankom 2. Pravilnika o mjerilima za utvrđivanje vrijednosti stana, a na čiju primjenu upućuje članak 3. Pravilnika o mjerilima za utvrđivanje naknade za oduzeto građevinsko zemljište i poslovni prostor određeno je da se građevinska vrijednost stana i vrijednost položajne pogodnosti stana, dakle upravo vrijednost P iz članka 59. Zakona, određuju prema mjerilima za utvrđivanje građevinske vrijednosti stana (Cg) i položajne pogodnosti stana (Pp) prema Uredbi o načinu utvrđivanja cijene stana i garaže ("Narodne novine" br. 35/92, 72/92, 83/93 i 110/93).

6.2. Člankom 2. Uredbe propisano je da se za utvrđivanje cijene stana koriste podaci o građevinskoj vrijednosti etalonskog objekta koje objavljuje ministar graditeljstva i zaštite okoliša, indeksi promjene vrijednosti HRD prema DEM po srednjem deviznom tečaju Narodne banke Hrvatske, te elementi iz zapisnika o bodovanju stana (članak 11. Pravilnika o načinu utvrđivanja vrijednosti i kvalitete stana, te načinu i postupku utvrđivanja visine stanarine – "Narodne novine", broj 20/87 i 49/90, u daljnjem tekstu: zapisnik) i to: godina izgradnje - točka 8. općeg dijela zapisnika; pojedinačni redni brojevi elemenata kojima je bodovan stan - točke 1. do 50. zapisnika - dio Bodovi, samo oni elementi kojima je bodovan stan; korisna površina stana - točka 21. »Ukupna površina u m2« proračuna korisne površine stana i položaj stana.

7. Sukladno naprijed citiranim propisima i u određenju „podataka o građevinskoj vrijednosti etalonskog objekta koje objavljuje ministar graditeljstva i zaštite okoliša, indeksi promjene vrijednosti HRD prema DEM po srednjem deviznom tečaju Narodne banke Hrvatske“, vještakinja je uzela vrijednost podatka o građevinskoj vrijednosti etalonskog objekta i pripadajućem indeksu promjene vrijednosti kn prema DEM na dan 31. svibnja 1995. (Narodne novine, broj 35/95.) i koja je tada iznosila 3.400,00 kn po kvadratnom metru stana. Suprotno ovom tužitelj je stava da je potrebno primijeniti vrijednost etalona u trenutku procjene, odnosno podatak o etalonskoj cijeni građenja (Narodne novine, broj 154/22) i koji je sukladno članku 3. tog propisa utvrđen u iznosu od 6.000,00 kuna po m² korisne površine stana što preračunato u eure po fiksnom tečaju konverzije kune u euro iznosi 796,34 eura po m² korisne površine stana.

8. Iz opisanog, Sud nalazi kako se spor u ovoj stvari formira oko pravnog pitanja da li se kod utvrđenja vrijednosti oduzete imovine iz članka 59. Zakona, primjenom članka 2. Uredbe, trebaju koristiti podaci o građevinskoj vrijednosti etalonskog objekta koje objavljuje ministar graditeljstva i zaštite okoliša na dan podnošenja zahtjeva ili na dan procjene. Stav javnopravnih tijela, kao i prvostupanjskog upravnog suda je da je u predmetnim situacijama potrebno primijeniti podatke koji su bili na snazi u trenutku podnošenja zahtjeva. Sud se s navedenim stavom ne može usuglasiti.

9. Prvotno i na formalnoj razini, Sud utvrđuje da članak 2. Uredbe i u odnosu na primjenu podataka o građevinskoj vrijednosti etalonskog objekta, istog ne vezuje uz konkretnu objavu u Narodnim novinama, a kako je to u istom članku zakona određeno za primjerice elemente iz zapisnika o bodovanju stana. Stoga je razvidno da namjera nije vezivanje podatka za neki trenutak u vremenu, jer bi tada taj podatak bio fiksno određen u iznosu od 3.400,00 kuna po kvadratnom metru.

10. I izvan navedenog, Sud nalazi kako je i u samom cilju zakona vrijednost nekretnine potrebno vezati uz aktualne podatke o vrijednosti etalona, a ne uz podatke koji su vrijedili prije 30 godina. Naime, intencija naprijed citiranih određenja je utvrditi stvarnu vrijednost oduzete imovine te tu vrijednost uvrstiti u formulu za određenje naknade iz članka 59. Zakona, a koja će vrijednost umanjiti. Stoga vrijednost same imovine nije fiksirana u trenutku kada su propisi doneseni, već za trenutak u kojem se stvarna vrijednost treba i utvrditi. Pri ovome je važno napomenuti da podatak o etalonskoj vrijednosti nije materijalnopravni propis, već je to operativni podatak o kojem ovisi neka promjenjiva vrijednost, te se ne vezuje uz trenutak podnošenja zahtjeva.

11. Upravo iz razloga što se vrijednost građenja tijekom postupka utvrđenja naknade mijenja nije uzeta njena fiksirana vrijednost, već je propisana građevinska vrijednost etalona, a koji se definira kao propisom određena vrijednost građenja četvornog metra nekog prostora i koja služi kao standard za procjenu troškova izgradnje u nekom razdoblju. Budući da se troškovi izgradnje u različitim vremenskim razdobljima mijenjaju, notorno je da će se mijenjati i etalonska vrijednost građenja. Iz ovog razloga i kod određenja vrijednosti nekretnine koja je bila oduzeta, a koja vrijednost će nastavno biti uzeta u formulu određenja naknade za to oduzimanje te u konačnici umanjena, potrebno je uzeti vrijednost etalona u trenutku kada se naknada određuje. Svako suprotno postupanje dovelo bi do okolnosti da osobi kojoj se naknada određuje kasnije, i kao posljedica dugotrajnosti postupka, sama naknada bude određena u nižem iznosu i to bez da ta osoba na bilo koji način na taj rezultat ima utjecaj, jer se ne bi vrjednovalo povećanje vrijednosti građenja, dakle upravo povećanje onog faktora o kojem naknada ovisi.

12. Sud u konkretnom predmetu nalazi znatan protek vremena od podnošenja zahtjeva do donošenja prvostupanjskog rješenja, a koja dugotrajnost se može pripisati dinamici rada javnopravnih tijela, a ne neaktivnosti tužitelja. Iz ovog razloga mehaničko oslanjanje na fiksni podatak o etalonskoj vrijednosti građenja iz 1995. godine , uz činjenicu dugotrajnosti postupka na koje stranka nije imala utjecaj, u potpunosti ignorira inflacijske tokove, devalvaciju i ekonomske promjene tijekom više od dva i pol desetljeća i to tužitelju na štetu, a koji bi bio u povoljnijoj situaciji da je njegov zahtjev bio riješen u rokovima propisanim člankom 101. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21.).

13. Stoga sama metodologija izračuna mora verificirati dugotrajnost postupka na kojeg stranka nije imala utjecaj. U presudi Zacharakis protiv Grčke, broj 17305/02 od 13. srpnja 2006., Europski sud za ljudska prava zauzeo je jasan stav da propust državnih vlasti da ažuriraju ili revaloriziraju iznos naknade sukladno proteku vremena znači da naknada gubi svoju pravnu i faktičnu svrsishodnost. "Poštena naknada" nužno podrazumijeva prilagodbu iznosa proteku vremena, kako izračun usmjeren na ispravljanje ranijih nepravdi ne bi, upravo zbog neprimjerenih mehanizama izračuna i odugovlačenja državnog aparata, rezultirao generiranjem nove, suvremene nepravde.

14. Iz ovog slijedi da primjene etalonske vrijednosti građenja iz prošlosti stvara nerazmjeran teret za ovlaštenika naknade, onemogućujući mu dostatno i pravedno uživanje onog što u ime naknade treba primiti, dakle svog vlasništva. Sličnu logiku počeo je prihvaćati i Ustavni sud Republike Hrvatske, primjerice u odluci tog suda, broj U-III-2673/2018 od 21. prosinca 2021., u kojoj je navedeno da pretjerani formalizam u upravnim postupcima vezanim za naknadu, kao i izostanak revalorizacije te nerazumno dugo trajanje postupka, zadiru u srž prava na pošteno suđenje i zaštitu imovine.

15. Iz svega pobrojanog slijedi da pravična ravnoteža zahtijeva da naknada za oduzetu imovinu ne smije biti imuna na općepoznate ekonomske pokazatelje u razdoblju od preko dva desetljeća. Iz ovog razloga odluke javnopravnih tijela koje su utemeljene upravo na formalnoj primjeni propisa, bez razmatranja biti naknade, ne mogu biti zakonite. Prvostupanjski upravni sud propustio je sankcionirati ovu nezakonitost te je time i sama pobijana presuda manjkava u primjeni temeljnih konvencijskih načela te odredbi koje reguliraju zaštitu prava vlasništva. Stoga je odlučeno kao u točkama I - III izreke ove presude.

16. U ponovljenom postupku prvostupanjsko javnopravno tijelo dužno je otkloniti utvrđene povrede materijalnog prava, na način da će se u dopuni vještačkog nalaza i mišljenja ili u novom vještvu, utvrditi pravičan iznos naknade, uzimajući u obzir aktualne parametre određenja njene vrijednosti, a čija primjena će uspostaviti ravnotežu, odnosno uvažiti protek vremena te ekonomska kretanja od podnošenja zahtjeva do donošenja rješenja. Stoga je odlučeno kao u točki III izreke ove presude.

17. U odnosu na zahtjev tužitelja za naknadom troškova ovog upravnog spora , specificiranog na ročištu održanom 11. veljače 2026., Sud navodi kako je isti utemeljen na članku 144. ZUS-a te na temelju tbr. 27. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika (Narodne novine, broj 138/23. i 107/25. - u daljnjem tekstu Tarifa). Tužitelj je na temelju tbr. 27. točke 1. Tarife, podnio zahtjev za sastav tužbe u iznosu od po 1.000,00 Eura, odnosno na temelju tbr. 27. točke 2. Tarife podnio zahtjev za pristup na ročište po pozivu suda u iznosu od 1.000,00 Eura, što uz uvećanje pripadajućim porezom na dodanu vrijednost ukupno iznosi 2.500,00 Eura.

18. Člankom 144. stavkom 1. i 2. ZUS-a određeno je da troškove spora čine opravdani izdaci učinjeni u tijeku ili u povodu spora. Troškovi spora obuhvaćaju i nagradu za rad odvjetnika i drugih osoba koje imaju pravo na zakonom propisanu naknadu.

19. Člankom 147. stavkom 1. ZUS-a propisano je da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Ako stranka djelomično uspije u sporu, sud može, s obzirom na postignuti uspjeh, odrediti da svaka stranka snosi svoje troškove ili da se troškovi raspodijele razmjerno uspjehu u sporu.

20. Imajući na umu kako je ovaj spor okončan na način da usvojena žalba tužitelja i usvojen njegov tužbeni zahtjev, Sud zaključuje kako je tužitelj u ovom upravnom sporu ostvario uspjeh, a koja okolnost tada dovodi do obveze tuženika da snosi sve opravdane troškove spora. Iz ovog razloga Sud je u obvezi utvrditi koji se troškovi, a koje troškove tužitelj potražuje svojim zahtjevom, mogu smatrati opravdanim.

21. Sud u cijelosti opravdanim uzima zahtjev za naknadu troškova sastavljanja tužbe kojom je iniciran i po tužitelja povoljno okončan spor u ovoj upravnoj stvari, kao i troškove pristupa na ročište po pozivu suda. Stoga je odlučeno kao u točki IV izreke ove presude.

U Zagrebu, 31. kolovoza 2026.

Predsjednica vijeća

Ana Berlengi Fellner