Poslovni broj: Usž-879/2026-5

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda Radmile Bolanča Vuković, predsjednice vijeća, dr. sc. Sanje Otočan i Mire Kovačić, članica vijeća, uz sudjelovanje više sudske savjetnice, Andreje Pejković Rabi, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja ŽL, državljanina Ruske Federacije, kojeg zastupa opunomoćenica Sandra Dimitrijević, odvjetnica u Zagrebu, Hebrangova 15/I, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Ministarstva unutarnjih poslova, Uprave za imigraciju, državljanstvo i upravne poslove, Sektora za međunarodnu zaštitu, Službe za prihvat i smještaj tražitelja međunarodne zaštite, Zagreb, Ilica 335, radi ograničenja slobode kretanja, odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-4408/2025-7 od 16. siječnja 2026., na sjednici vijeća održanoj 31. kolovoza 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-4408/2025-7 od 16. siječnja 2026.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Točkom I. izreke osporavane presude prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/l-216-03/25-06/8056, URBROJ: 511-01-213-25-5 od 24. listopada 2025. Točkom II. izreke odobrena je besplatna pravna pomoć tužitelju u predmetnom upravnom sporu, dok je točkom III. izreke naloženo tuženiku isplatiti IL, pravnici u udruzi "Bez granica“, Zagreb, pružateljici pravne pomoći, 1.875,00 eura u roku od 15 dana od dostave računa za pruženu pravnu pomoć.

2. Rješenjem tuženika od 24. listopada 2025., tužitelju, tražitelju međunarodne zaštite, rođenom **.**.1996. u mjestu Mahačkala, Ruska Federacija, državljaninu Ruske Federacije, izrečena je mjera ograničenja slobode kretanja smještajem u Prihvatni centar za strance, Obedišće Ježevsko za razdoblje od tri mjeseca od dana uručenja tog rješenja.

3. Tužitelj podnosi žalbu protiv točke I. izreke prvostupanjske presude zbog svih žalbenih razloga. U žalbi u bitnom ističe da prvostupanjski sud nije cijenio niti jedan navod iz tužbe niti je proveo ijedan od predloženih dokaza koje je predložio, pri čemu u obrazloženju pobijane presude sud nije naveo razloge zbog kojih je eventualno smatrao da predloženi dokazi nisu relevantni ili nužni za donošenje odluke u upravnom sporu. Smatra da je time povrijeđeno njegovo pravo na pošteno suđenje i na djelotvoran pravni lijek s obzirom na to da mu nisu poznati razlozi zbog kojih je prvostupanjski sud donio ovakvu odluku. Navodi da je on obrazložio okolnosti zbog kojih je na popisu ekstremista te je osporio kao netočno utvrđenje da je odslužio višegodišnju kaznu zbog sudjelovanja u oružanoj formaciji koja djeluje na teritoriju Sirijske Arapske Republike. Predložio je svoje saslušanje te zatražio da prvostupanjski sud izvrši uvid u klasificirane podatke Sigurnosno-obavještajne agencije (u daljnjem tekstu: SOA) na kojima SOA temelji svoja saznanja, a tuženik osporavano rješenje. Nadalje prigovara što prvostupanjski sud nije odlučio o zahtjevu za određivanje odgodnog učinka tužbe te što je presudu donio 16. siječnja 2026., na samom kraju trajanja mjere koja je određena osporenim rješenjem. Upire na povredu članaka 5., 6. i 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda („Narodne novine – Međunarodni ugovori“, 18/97., 6/99. - pročišćeni tekst, 8/99. - ispravak, 14/02., 1/06., 13/17. i 6/24.; u daljnjem tekstu: Konvencija), članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (SL C 202, 7. 6. 2016.), Direktive 2013/33/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu (SL L 180, 29. 6. 2013.; u daljnjem tekstu: Direktiva o prihvatu) i Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (SL L 180, 29. 6. 2013.). Prigovara što prvostupanjski sud temelji svoju odluku isključivo na uvidu u dopis SOA-e, na temelju kojega donosi ocjenu da je tuženik opravdano zaključio da postoje razlozi za ograničenje kretanja tužitelju na razdoblje od tri mjeseca. Nadalje ističe da prvostupanjski sud nije proveo individualiziranu procjenu na temelju svih činjenica i okolnosti konkretnog slučaja niti je obrazložio zašto je upravo najstroža mjera ograničenja kretanja nužna i prikladna za ostvarenje legitimnog cilja zaštite nacionalne sigurnosti/javnog poretka. Smatra da se odredbe Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti („Narodne novine“, 70/15., 127/17. , 33/23. i 17/25.; u daljnjem tekstu: ZMPZ) na kojima tuženik temelji rješenje moraju tumačiti i primjenjivati u skladu s Direktivom o prihvatu koja dopušta zadržavanje tražitelja samo ako je to potrebno, na temelju pojedinačne ocjene svakog slučaja i ako se ne mogu učinkovito primijeniti druge, manje prisilne mjere. Prema tumačenju Suda Europske unije, ograničenje prava na slobodu provodi se u granicama onoga što je strogo nužno te da je zadržavanje proporcionalno cilju koji se želi postići. Iz teksta, konteksta i cilja članka 8. Direktive proizlazi da zadržavanje zbog razloga nacionalne sigurnosti ili javnog poretka može biti dopušteno samo ako takvi razlozi to stvarno zahtijevaju i podliježe strogim pretpostavkama koje ograničavaju korištenje tom mjerom. Upravo takav standard prihvaća i Visoki upravni sud Republike Hrvatske (Usž-3987/2024-2 od 22. siječnja 2025.) prema kojem se krajnja mjera ograničenja slobode kretanja može izreći samo ako je to neophodno, razmjerno cilju i uz prethodno isključenje blažih mjera, pri čemu trajanje mora biti što kraće moguće. Prvostupanjski sud nije ispitivao niti razmjernost izricanja mjere niti razmjernost trajanja mjere, a prilikom primjene materijalnog prava nije ispitao je li tuženik proveo individualiziranu procjenu i koje je okolnosti pritom uzeo u obzir. Mišljenja je da su navedene povrede dovele do povrede prava na poštovanje obiteljskog života iz članka 8. Konvencije tvrdeći da je uslijed izvršenja osporavanog rješenja razdvojen od svoje supruge i troje maloljetne djece – sina rođenog 2023. i dvije kćerke blizanke rođene **.**.2025. (u trenutku donošenja osporavanog rješenja blizanke su bile novorođenčad stara svega mjesec dana). Predlaže da ovaj Sud poništi prvostupanjsku presudu, otkloni nedostatke i presudom riješiti stvar, a podredno da poništi prvostupanjsku presudu i vrati predmet prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje. Traži da mu se prizna trošak sastava žalbe.

4. U odgovoru na žalbu tuženik u cijelosti ostaje kod osporavanog rješenja i svih navoda iznesenih tijekom prvostupanjskog upravnog spora. Upire na činjenicu da je tužitelj na javno objavljenom, službenom ruskom popisu ekstremista i terorista te da je odslužio višegodišnju kaznu zbog sudjelovanja u oružanoj formaciji koja djeluje na teritoriju Sirijske Arapske Republike. Osporeno je rješenje doneseno radi zaštite nacionalne sigurnosti, pravilnom primjenom mjerodavnog materijalnog prava u zakonito provedenom postupku u kojemu se tužitelj imao mogućnosti izjasniti o svim relevantnim okolnostima. S obzirom na procjenu SOA-e, ocijenjeno je da su i mjera smještaja u Prihvatni centar za strance i njezino trajanje opravdani. Navodi da je u konkretnom slučaju provedena individualna procjena na temelju koje je, uz uzimanje u obzir obiteljskih okolnosti tužitelja, zaključeno da je predmetna mjera nužna radi zaštite nacionalne sigurnosti. Predlaže odbijanje žalbe.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ispitujući presudu prvostupanjskog suda u granicama propisanim člankom 134. stavkom 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24. i 39/26. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske; u daljnjem tekstu: ZUS), Sud je utvrdio da ne postoje razlozi zbog kojih se prvostupanjska presuda pobija, a niti razlozi na koje pazi po službenoj dužnosti.

7. Prvostupanjski je sud, na temelju činjenica utvrđenih u upravnom postupku kao i onih utvrđenih u sporu, ocijenio da je zakonito osporeno rješenje tuženika kojim je tužitelju izrečena mjera ograničenja slobode kretanja smještajem u Prihvatni centar za strance na razdoblje od tri mjeseca. U obrazloženju osporene presude sud je naveo bitne činjenice koje proizlaze iz izvedenih dokaza u upravnom i sudskom postupku te je s obzirom na utvrđeno činjenično stanje i mjerodavne odredbe ZMPZ-a, ocijenio tužbeni zahtjev neosnovanim.

8. Člankom 54. stavkom 2. ZMPZ-a, koji je bio na snazi u vrijeme donošenja osporenog rješenja tuženika, bilo je propisano da se tražitelju može ograničiti sloboda kretanja ako se na temelju svih činjenica i okolnosti konkretnog slučaja procijeni da je to potrebno radi zaštite nacionalne sigurnosti ili javnog poretka Republike Hrvatske.

9. Mjere kojima se može ograničiti sloboda kretanja tražitelja ili stranca u transferu bile su propisane člankom 54. stavkom 5. ZMPZ-a (zabrana kretanja izvan Prihvatilišta, zabrana kretanja izvan određenog područja, osobnim pristupanjem u Prihvatilište u određeno vrijeme, davanje u polog Prihvatilištu putnih isprava i karata te smještaj u prihvatni centar za strance). Prema članku 54. stavku 6. ZMPZ-a, mjera smještaja u prihvatni centar za strance može se izreći ako se individualnom procjenom utvrdi da se drugim mjerama iz stavka 5. toga članka ne može ostvariti svrha ograničavanja slobode kretanja.

10. Iz spisa predmeta proizlazi da je prvostupanjski sud izvršio uvid u spis tuženika iz kojega, među ostalim, proizlazi da je tužitelj na javno objavljenom, službenom popisu ekstremista i terorista, da je odslužio višegodišnju kaznu zbog sudjelovanja u oružanoj formaciji koja djeluje na teritoriju Sirijske Arapske Republike , da se koristio različitim prezimenima te da Republika Island, iz koje je vraćen u Republiku Hrvatsku po tzv. Dublinskom postupku, smatra da je riječ o osobi opasnoj po nacionalnu sigurnost.

11. Polazeći od navedenih činjenica i okolnosti konkretnog slučaja, prvostupanjski sud je zaključio da je ograničenje slobode kretanja tužitelja smještajem u Prihvatni centar za strance u trajanju od tri mjeseca nužno radi zaštite nacionalne sigurnosti Republike Hrvatske te da ne postoje okolnosti koje bi dovele u sumnju zakonitost osporenog rješenja tuženika.

12. Ocjenjujući osnovanost žalbe valja imati na umu dopis SOA-e, Uprave za protuobavještajnu zaštitu, unutarnji nadzor i sigurnost, KLASA: 216-01/25-01/66, URBROJ: 539-1603/577-25-1 od 22. listopada 2025. (neklasificirano), koji prileži spisu, iz kojega proizlazi da je tužitelj na javno objavljenom, službenom popisu ekstremista i terorista, da je odslužio višegodišnju zatvorsku kaznu zbog sudjelovanja u oružanoj formaciji koja djeluje na teritoriju Sirijske Arapske Republike. Nadalje, u dokumentaciji zaprimljenoj od Republike Island, iz koje je tužitelj u okviru tzv. Dublinskog postupka, vraćen u Republiku Hrvatsku, navedeno je da je tužitelj osoba opasna po nacionalnu sigurnost.

13. Prema mjerodavnom pravu Europske unije, kada se pokaže potrebnim i na temelju pojedinačne ocjene svakog slučaja, države članice mogu zadržati podnositelja zahtjeva, ako se ne mogu primijeniti druge manje prisilne mjere. Odluka o zadržavanju (ograničenju slobode kretanja) može se donijeti nakon provjere je li takvo ograničenje proporcionalno ciljevima koji se žele postići, pri čemu protiv takve odluke stranka ima pravo na učinkoviti pravni lijek te joj se jamče minimalna postupovna jamstva (Direktiva o prihvatu). S druge strane, standardi utvrđeni sudskom praksom Europskog suda za ljudska prava, osim obveze upoznavanja stranke s razlozima (makar i sumarnim) zbog čega se smatra da predstavlja opasnost za nacionalnu sigurnost, odnosno postupovna jamstva zahtijevaju da neovisni i nepristrani sud na odgovarajući način sam utvrdi (provjeri) činjenice na kojima se temelji odluka javnopravnog tijela. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, sud to utvrđuje uvidom u klasificiranu dokumentaciju SOA-e te ocjenjuje sadržava li ta dokumentacija u dovoljnoj mjeri jasne i argumentirane navode iz kojih proizlazi postojanje opasnosti za nacionalnu sigurnost.

14. Budući da prvostupanjski sud u ovom upravnom sporu nije postupio na opisani način, odnosno nije izvršio uvid u klasificiranu dokumentaciju SOA-e, to je, radi otklanjanja tog postupovnog nedostatka, ovaj Sud 27. svibnja 2026. izvršio uvid u spis SOA-e koji sadrži i klasificirane podatke (označene stupnjem tajnosti „povjerljivo“) odnosno cjelokupnu dokumentaciju na kojoj je utemeljeno mišljenje SOA-e.

15. Na temelju uvida u klasificiranu dokumentaciju SOA-e ovaj Sud je utvrdio da ta dokumentacija, promatrana zajedno s ostalim (naprijed navedenim), neklasificiranim, podacima razvidnim iz spisa tuženika, sadrži u dovoljnoj mjeri jasne i argumentirane navode iz kojih proizlazi da postoje razlozi za određivanje mjere ograničenja slobode kretanja tužitelja smještajem u Prihvatni centar za strance te da ta mjera nije neproporcionalna ciljevima koji se njome žele postići (zaštita nacionalne sigurnosti). Iz tih podataka, a koji se ne temelje isključivo na subjektivnom dojmu ovlaštenog službenika, već je riječ o konkretnim, sigurnosno relevantnim saznanjima, proizlazi da u tužiteljevu slučaju postoje okolnosti koje upućuju na zaključak da postoje sigurnosne zapreke odnosno razlozi zaštite nacionalne sigurnosti koji opravdavaju izricanje mjere ograničenja kretanja tužitelja. Ocjenjujući navedene podatke sadržane u spisu SOA- e samostalno i zajedno s ostalim dokazima provedenim u postupku, ovaj Sud smatra da činjenično stanje pruža valjanu osnovu za donošenje pobijanog rješenja javnopravnog tijela te da je individualnom procjenom utvrđeno da se drugim mjerama ne može ostvariti svrha ograničavanja slobode kretanja. Tužitelj je tijekom postupka i upravnog spora sumarno upoznat s razlozima izricanja mjere, a ovaj je Sud vlastitom provjerom odnosno uvidom u mjerodavnu dokumentaciju SOA-e utvrdio postojanje razloga odlučnih za donošenje osporenog rješenja. Slijedom navedenoga, ovaj Sud smatra da se iz tužiteljeva ponašanja razabire da on predstavlja stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju temeljnim interesima društva te da je u konkretnom slučaju izricanje mjere ograničavanja slobode kretanja tužitelja na tri mjeseca opravdano zaštitom nacionalne sigurnosti.

16. Sud napominje da ZMPZ daje nadležnom javnopravnom tijelu (tuženiku) slobodu u odabiru mjere ograničenja kretanja nakon što je individualnom procjenom utvrđeno da se drugim mjerama ne može ostvariti svrha ograničavanja slobode kretanja. Nakon individualne procjene svih okolnosti konkretnog slučaja (uključujući i tužiteljevu obiteljsku situaciju zajedno s ostalim okolnostima koje proizlaze iz spisa, a koje se odnose na stupanj opasnosti koji tužitelj predstavlja za nacionalnu sigurnost) te po utvrđivanju da se legitimni cilj – zaštita nacionalne sigurnosti – ne može postići drugim, manje restriktivnim mjerama, ovaj Sud smatra da je izrečena mjera razmjerna cilju koji se njenim izricanjem želio postići.

17. U odnosu na žalbene navode o neprihvaćanju dokaznih prijedloga tužitelja, osobito njegovog saslušanja u prvostupanjskom sporu, valja reći da je člankom 49. stavcima 3. i 4. ZUS-a propisano da sud uzima u obzir činjenice utvrđene u postupku donošenja osporene odluke, kojima nije vezan, i činjenice koje je sam utvrdio te da stranke mogu predlagati koje činjenice treba utvrditi te dokaze kojima se one mogu utvrditi, ali sud nije vezan tim prijedlozima. S obzirom na navedeno, a imajući na umu odlučne činjenice utvrđene u upravnom postupku, ovaj Sud smatra da neprovođenjem dokaza koje je tužitelj predložio u sporu nisu povrijeđena njegova prava.

18. Slijedom svega iznesenog, ovaj Sud zaključuje da nisu osnovani žalbeni navodi o povredi Ustavnih i Konvencijskih prava te da praksa Europskog suda za ljudska prava i Suda Europske unije na koju se tužitelj poziva ne može dovesti u sumnju zakonitost osporene prvostupanjske presude.

19. Osvrćući se na žalbene navode u vezi s nepoštivanjem roka propisanog člankom 54. stavkom 12. ZMPZ-a za donošenje prvostupanjske presude, koji je bio na snazi u vrijeme prvostupanjskog spora, te žalbene navode o neodlučivanju o prijedlogu za odgodni učinak tužbe, valja istaknuti da su ti žalbeni navodi osnovani. Međutim, Sud polazi od članka 135. stavka 1. ZUS-a koji među ostalim propisuje da će Visoki upravni sud odbiti žalbu kao neosnovanu i potvrditi prvostupanjsku presudu kad utvrdi da razlozi zbog kojih se presuda pobija ne utječu na donošenje drukčije odluke. Prema ocjeni ovoga Suda, okolnosti konkretnog slučaja ne upućuju na opravdanost stavljanja izvan snage osporene presude zbog navedenih postupovnih propusta. Naime, samim prekoračenjem roka koji je do Novele ZMPZ-a iz 2026. bio propisan za donošenje odluke prvostupanjskog suda, nisu povrijeđena tužiteljeva prava u mjeri koja bi opravdala stavljanje izvan snage osporene presude, koja je donesena pravilnom primjenom mjerodavnog materijalnog prava koje se odnosi na ograničenje slobode kretanja. Također, neodlučivanje prvostupanjskog suda o odgodnom učinku tužbe, unatoč tome što je riječ o postupovnom propustu, u okolnostima konkretnog slučaja, nije dovelo do takvog narušavanja tužiteljevih prava koje bi zahtijevalo bilo kakvo sankcioniranje od strane ovoga Suda.

20. S obzirom na navedeno, valjalo je, na temelju članka 135. stavka 1. ZUS -a, odlučiti kao u točki I. izreke.

21. Budući da je žalba odbijena, tužitelj nema pravo na naknadu troška za sastav žalbe (članak 147. stavak 1. ZUS-a). Stoga je odlučeno kao u točki II. izreke.

U Zagrebu 31. kolovoza 2026.

Predsjednica vijeća

Radmila Bolanča Vuković