Poslovni broj: Usž-1943/2026-2
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Ane Berlengi Fellner, predsjednice vijeća, Mirjane Čačić i Vlaha Bassegli Gozze, članova vijeća te više sudske savjetnice-specijalistice Ivane Mamić Vuković, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice CL iz [adresa], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-1232/2024-9 od 27. veljače 2026., na sjednici vijeća održanoj 31. kolovoza 2026.
p r e s u d i o j e
I. Žalba se odbija i potvrđuje se presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-1232/2024-9 od 27. veljače 2026.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova za sastav žalbe.
Obrazloženje
1. Presudom prvostupanjskog upravnog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/24-014/95, URBROJ: 251-02- 01/001-24-3 od 12. siječnja 2024. te rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I- 551-06/23-014/3171, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-3 od 6. studenog 2023., kao i zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.
2. Navedenim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv citiranog prvostupanjskog rješenja od 6. studenog 2023. kojim je utvrđeno da tužiteljici, roditelju ML, rođene **.**.2014., prestaje novčana pomoć za roditelja odgajatelja s danom 30. rujna 2023.
3. Protiv navedene prvostupanjske presude tužiteljica je podnijela žalbu iz svih zakonom propisanih žalbenih razloga. U žalbi uvodno navodi da je korisnica socijalnih prava koje je stekla temeljem pravomoćnog upravnog akta, a da se predmetna novčana pomoć obračunava i isplaćuje kao oblik drugog dohotka, s time da su korisnicima mjere uplaćeni i doprinosi za mirovinsko i zdravstveno osiguranje, a razdoblje korištenja je uračunato u mirovinski staž. Nadalje, ističe da je prvostupanjski gradski upravni ured pozivom na odredbu članka 6. i 7. Odluke/22 i to nakon 31. prosinca 2022. pokrenuo upravni postupak po službenoj dužnosti te neposredno rješavajući donio prvostupanjsko rješenje o prestanku prava na novčanu pomoć. U nastavku detaljno obrazlaže svoje stajalište da je rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 prekluzivan, dok prvostupanjski sud pogrešno ocjenjuje da se radi o instruktivnom procesnom roku, pri čemu upućuje na stajališta Europskog suda za ljudska prava te Ustavnog suda Republike Hrvatske koja smatra mjerodavnim u odnosu na pravnu prirodu rokova čije dijelove u nastavku citira. Prigovara da su odbijeni njeni dokazni prijedlozi, prvenstveno njeno saslušanje, čime da joj je povrijeđeno pravo na pravično suđenje kao i pravo na pristup sudu. Naime, smatra da ju je trebalo saslušati s obzirom na okolnosti njene konkretne životne situacije, a ne dokazne prijedloge odbiti pozivajući se na stajališta iz objektivnog spora. Nadalje, osporava stvarnu nadležnost tuženika budući da iz mjerodavnih hijerarhijski viših propisa proizlazi da se protiv rješenja gradskog upravnog tijela prvog stupnja podnosi žalba nadležnom ministarstvu. Osim toga, dovodi u pitanje da li je tuženik uopće postupio u predmetnoj upravnoj stvari te da li se na rješenju tuženika uopće sadržajno nalazi potpis. Ovo stoga što smatra da gradonačelnik uopće nije ovlašten voditi upravni postupak. U odnosu na nenadležnost službene osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje, ukazuje da je sud propustio utvrditi koji su to složeni, a koji najsloženiji upravni poslovi u svezi primjene predmetnog općeg akta. U nastavku ukazuje na stajalište izraženo u presudi ESLJP-a „Beeler protiv Švicarske“ koju smatra primjenjivim u konkretnom slučaju, a iz kojeg proizlazi da je diskriminirana u odnosu na dob djeteta te potvrđuje njene navode o povredi prava na poštivanje obiteljskog i privatnog života iz članka 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Zaključno ukazuje da je ona pravo stekla temeljem Odluke/16, dok Odluka/22 mijenja isključivo Odluku/18, odnosno da je riječ o dva različita propisa i dvije različite mjere. Prigovara da je u konkretnom slučaju došlo do povrede zabrane retroaktivnosti, kao i da je sud propustio u cijelosti odlučiti o njenom tužbenom zahtjevu jer da je tražila poništaj i prvostupanjskog upravnog rješenja. S obzirom da smatra da je nezakonita odluka o meritumu, osporava i odluku o trošku upravnog spora. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti osporenu presudu i predmet vratiti na ponovno suđenje, a podredno poništiti presudu i usvojiti tužbeni zahtjev uz naknadu troškova upravnog spora. Potražuje trošak sastava žalbe uz pripadajući trošak PDV-a, sve uvećano za iznos zakonskih zateznih kamata.
4. Tuženik, iako uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.
5. Žalba nije osnovana.
6. Ocjenjujući osporenu presudu u granicama žalbenih razloga sukladno odredbi članka 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24. i 39/26. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske – dalje: ZUS), ovaj Sud ne nalazi osnovanim žalbene navode tužiteljice. Pri tome je prvostupanjski sud u obzir uzeo i vrednovao sve pravno relevantne prigovore tužiteljice, dok je obrazloženje osporene presude, suprotno navodu tužiteljice, u cijelosti sastavljeno sukladno odredbi članka 119. stavak 5. ZUS-a.
7. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je prvostupanjskim upravnim rješenjem od 6. studenog 2023. tužiteljici prestala novčana pomoć za roditelja odgojitelja s danom 30. rujna 2023. na temelju Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Sl. gl. Grada Zagreba", broj: 25/22., dalje: Odluka/22), kako je to propisano odredbom članka 4. navedene Odluke/22 kojom je izmijenjena odredba članka 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Sl. gl. Grada Zagreba", broj: 10/18. i 20/21., dalje: Odluka/18), sve detaljno navedeno u obrazloženju tog rješenja. Osporenim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv navedenog rješenja prvostupanjskog upravnog tijela.
8. Predmetna Odluka/22 temeljem koje je doneseno rješenje prvostupanjskog upravnog tijela i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.), a koja odluka je objavljena u službenom glasilu Republike Hrvatske, dok su presude ovog Suda, donesene u objektivnom sporu, dostupne na javnoj internetskoj stranici ovog Suda i obvezne su za sve sukladno članku 10. stavku 2. ZUS-a.
9. Tužiteljica smatra da je u konkretnom slučaju sporna stvarna nadležnost tuženika budući da je on kao čelnik tijela izvršno tijelo, a ne službena osoba i koji kao takav nije ovlašten postupati, odnosno rješavati u upravnom postupku. Osim toga, smatra da je žalba nadležnom ministarstvu zakonit pravni lijek protiv prvostupanjskog upravnog tijela.
10. Odredbom članka 10. Odluke/22 propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna. Nadležnost gradonačelnika Grada Zagreba, proizlazi i iz svojstva izvršnog tijela jedinice lokalne samouprave, koje nadzire rad tijela uprave prema članku 48. stavku 1. točki 3. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Narodne novine 33/2001, 60/2001, 129/2005, 109/2007, 125/2008, 36/2009, 150/2011, 144/2012, 19/2013, 137/2015, 123/2017, 98/2019.), u ovom slučaju kao drugostupanjsko tijelo, koje je općim aktom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave ovlašteno kontrolirati zakonitost rada tijela uprave u predmetnim slučajevima.
11. Ovaj Sud ističe da je odredba članka 10. Odluke/22 bila predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz- 254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke/22 su odbijeni.
12. U navedenoj presudi ovaj Sud je ocijenio, uzimajući pritom u obzir odredbe ZUS-a, da time što je odredbom članka 10. Odluke/22 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnošću pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točke 17. i 20.).
13. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje ovaj Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (točka 18. i 19. presude).
14. Također neosnovano tužiteljica smatra da rješenje tuženika ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao, a što je u skladu s odredbom članka 98. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09 i 110/21, dalje: ZUP) koja definira sadržaj rješenja, Osim toga, isto je u skladu s Odlukom/18 prema kojoj je gradonačelnik izričito ovlašten za rješavanje o ovom sui generis prigovoru.
15. Nadalje, suprotno navodu tužiteljice, ovaj Sud ocjenjuje da je prvostupanjski sud pravilno otklonio prigovor tužiteljice kojim osporava nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. To stoga jer je sud nakon što je izvršio uvid u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Sl. gl. Grada Zagreba", broj: 13/22. i 31/22., dalje: Pravilnik) utvrdio da je rješenje donijela i potpisala ovlaštena službena osoba. Naime, odredbom članka 5. podtočka 2.2.1. Pravilnika propisano je da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema Sistematizaciji radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku u opis poslova višeg stručnog savjetnika za pronatalitetnu politiku spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja.
16. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22, po ocjeni ovog Suda je procesni instruktivni rok budući da njime nisu propisane posljedice ne postupanja u navedenom roku. Osim toga, rješenjem ovog Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. kojim je obustavljeno izvršenje Odluke/22 koja obustava izvršenja je nastupila danom donošenja tog rješenja i trajala do donošenja odluke ovog Suda u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. Stoga za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno t ijelo nije niti smjelo po njoj postupati. Odluke na koje se poziva tužiteljica u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.
17. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze, ovaj Sud upućuje na odredbu članka 49. stavak 3. ZUS-a prema kojoj sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi. Osnovano je prvostupanjski sud odbio predložene dokazne prijedloge tužiteljice budući da se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta, a što uključuje i dokumentaciju u spisu tuženika. To stoga jer je u konkretnom slučaju u upravnom postupku pravo stanje stvari utvrđeno temeljem službenih podataka kojima raspolažu javnopravna tijela, te su i po ocjeni ovog Suda, odlučne činjenice dostatno utvrđene temeljem podataka u sudskom spisu te spisu tuženika bez potrebe provođenja predloženih dokaza.
18. Neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici, samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja), a na što tužiteljica upire u žalbi. Naime, zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je u konkretnom slučaju udovoljeno. Kako je tužiteljica i tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora, naročito održavanjem ročišta dana 23. veljače 2026., imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje predmetne stvari, to joj nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom postupku niti upravnom sporu. Naime, imajući na umu dokaznu dokumentaciju spisa predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužiteljica žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporila, to je prvostupanjski sud zakonito odbio njene dokazne prijedloge.
19. Nadalje, već u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz – 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud je utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih petnaest na sedam godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točka 35., 51. do 56.). Stoga paušalni prigovor diskriminacije temeljem dobi, pri čemu tužiteljica ne navodi usporedivu skupinu u odnosu na koju bi postupanje po odredbama Odluke/22. bilo drugačije, ovaj Sud ocjenjuje neosnovanim. S tim u vezi, neosnovano se tužiteljica poziva na odluku u predmetu Beeler protiv Švicarske. Naime, u toj odluci je sud utvrdio da je ukidanje mirovine za udovce bilo diskriminatorno jer su udovice u usporedivoj situaciji i dalje imale to pravo, što ovdje nije slučaj, niti se može usporediti jer se Odluka/22 primjenjuje jednako na sve korisnike kojima su prestali uvjeti propisani tom odlukom.
20. Konačno, u odnosu na prigovor tužiteljice da je u konkretnom slučaju došlo i do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa, upućuje se na obrazloženje presude ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022 od 5. srpnja 2022., u kojoj odluci se Sud detaljno očitovao i navedeni prigovor otklonio (točke 104. do 124.).
21. U odnosu na žalbeni navod tužiteljice da je ona pravo stekla temeljem Odluke o novčanoj pomoći za majku odgojiteljicu („Sl.gl. Grada Zagreba“, broj: 16/16 i 19/16, dalje: Odluka/16), dok je Odlukom/22 mijenjana isključivo Odluka/18, upućuje se na odredbu članka 11. Odluke/18 iz koje proizlazi da su se roditeljima odgojiteljima koji su to pravo stekli do stupanja na snagu Odluke/18 novčani iznosi uskladili s iznosima propisanim Odlukom/18. Međutim, tužiteljica koja je pravo nesporno stekla temeljem Odluke/16 tada nije prigovarala modifikaciji s obzirom da su se novčani iznosi povećali, dok se odredbama Odluke/22 ponovno modificiraju uvjeti korištenja u suštini istog prava. Kako je već Odluka/18 svojom odredbom članka 11. zadirala, odnosno modificirala prava stečena temeljem Odluke/16 te je nakon donošenja više puta mijenjana i dopunjavana, posljednji put Odlukom/22 koja izmjena je bila i predmet ocjene zakonitosti ovog Suda, ta se posljednja izmjena odnosi na sve korisnike novčane pomoći za roditelja odgojitelja, bez obzira kada su započeli koristiti novčanu pomoć, odnosno bez obzira da li im je pomoć priznata temeljem Odluke/16 ili Odluke/18. Suprotan pristup doveo bi do diskriminacije korisnika prava na novčanu pomoć.
22. Zaključno, u odnosu na žalbeni prigovor da je prvostupanjski sud propustio u cijelosti odlučiti o njenom tužbenom zahtjevu, ocjenjuje se da isti nije osnovan budući da iz izreke osporene presude proizlazi da je sud odbio zahtjev za poništenjem kako rješenja tuženika tako i prvostupanjskog upravnog rješenja. Neovisno o navedenom, ukazuje se tužiteljici se da prema ustaljenoj upravnosudskoj praksi (npr. odluka, poslovni broj: Usž-2022/2015, Usž-599/2015 i dr.) sud niti nije vezan doslovnim sadržajem tužbenog zahtjeva te nije vezan procesnopravnim kvalifikacijama tužbenog zahtjeva. Naime, ovlast, odnosno obveze upravnog suda prilikom odlučivanja o tužbenom zahtjevu propisane su kogentnim odredbama članka 116. i 117. ZUS-a.
23. S obzirom da tužiteljica ni ostalim prigovorima kojima iznosi svoje tumačenje pravnih propisa nije dovela u pitanje pravilnost i zakonitost osporene prvostupanjske presude, to nema mjesta usvajanju predmetne žalbe.
24. Kako tužiteljica nije uspjela u upravnom sporu, osnovano je pravilnom primjenom odredbe članka 147. stavak 1. ZUS-a odbijena sa zahtjevom za naknadu troškova upravnog spora. U kontekstu iste zakonske odredbe nije osnovan niti njezin zahtjev za naknadu troškova za sastavljanje žalbe.
25. Imajući u vidu sve navedeno, trebalo je temeljem odredbe članka 135. stavak 1. i odredbe članka 148. stavak 4. ZUS-a odlučiti kao u izreci ove presude.
U Zagrebu, 31. kolovoza 2026.
Predsjednica vijeća
Ana Berlengi Fellner
