REPUBLIKA HRVATSKA

TRGOVAČKI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Trg J. F. Kennedyja 11

P-766/2026-7

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Trgovački sud u Zagrebu, po sucu Maji Hilje, u pravnoj stvari tužitelja EUROPLAKAT d.o.o. Zagreb, Zagorska 2, OIB: 82351347170, kojeg zastupa punomoćnik Marina Biondić, odvjetnik u Zagrebu, Radmanovačka ulica 1, protiv tuženika GRAD ZAGREB, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi utvrđenja ništetnosti i isplate, nakon održane javne i glavne rasprave zaključene 15. srpnja 2026. u prisutnosti punomoćnika tužitelja i punomoćnika tuženika, s danom objave 28. kolovoza 2026.

p r e s u d i o  j e

I./ Utvrđuje se ništetnim Ugovor o plaćanju naknade za postavljanje reklama, šifra: 665770, Klasa: 363-02/2016-016/122, Urbroj: 251-13-33-1/001-16-2 od 30. rujna 2016., zaključen između tužitelja kao korisnika i tuženika kao Grada.

II./ Nalaže se tuženiku GRADU ZAGREBU, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, isplatiti tužitelju EUROPLAKAT d.o.o. Zagreb, Zagorska 2, OIB: 82351347170 iznos od 3.622,16 EUR zajedno sa zakonskim zateznim kamatama tekućim od 29. travnja 2026. do isplate po stopi koja se određuje, za svako polugodište, uvećanjem referentne stope za tri postotna poena, pri čemu se za prvo polugodište primjenjuje referentna stopa koja je na snazi na dan 1. siječnja, a za drugo polugodište referentna stopa koja je na snazi na dan 1. srpnja te godine, u roku od 15 (petnaest) dana.

III. Odbija se tužbeni zahtjev za isplatu zakonskih zateznih kamata koje teku:

- na iznos od 45,83 EUR od 11. studenog 2016. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 10. prosinca 2016. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. siječnja 2017. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. veljače 2017. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. ožujka 2017. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 8. travnja 2017. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. svibnja 2017. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 10. lipnja 2017. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. srpnja 2017. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. kolovoza 2017. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 9. rujna 2017. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. listopada 2017. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. studenog 2017. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 9. prosinca 2017. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. siječnja 2018. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 10. veljače 2018. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 9. ožujka 2018. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 10. travnja 2018. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. svibnja 2018. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 9. lipnja 2018. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. srpnja 2018. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 7. kolovoza 2018. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. rujna 2018. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. listopada 2018. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 10. studenog 2018. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 12. prosinca 2018. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. siječnja 2019. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 9. veljače 2019. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 9. ožujka 2019. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. travnja 2019. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. svibnja 2019. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. lipnja 2019. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. srpnja 2019. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 10. kolovoza 2019. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. rujna 2019. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. listopada 2019. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 9. studenog 2019. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. prosinca 2019. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. siječnja 2020. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. veljače 2020. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. ožujka 2020. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 137,49 EUR od 1. srpnja 2020. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 47,38 EUR od 11. srpnja 2020. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 5. kolovoza 2020. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. rujna 2020. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 10. listopada 2020. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. studenog 2020. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. prosinca 2020. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 9. siječnja 2021. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. veljače 2021. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. ožujka 2021. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 10. travnja 2021. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 12. svibnja 2021. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. lipnja 2021. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 10. srpnja 2021. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 10. kolovoza 2021. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. rujna 2021. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,84 EUR od 9. listopada 2021. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 9. studenog 2021. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 10. prosinca 2021. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 11. siječnja 2022. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 10. veljače 2022. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 10. ožujka 2022. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 9. travnja 2022. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 10. svibnja 2022. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 9. lipnja 2022. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 9. srpnja 2022. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 10. kolovoza 2022. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 9. rujna 2022. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 8. listopada 2022. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 10. studenog 2022. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 9. prosinca 2022. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 10. siječnja 2023. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 10. veljače 2023. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 9. ožujka 2023. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 7. travnja 2023. do 28. travnja 2026.

- na iznos od 45,83 EUR od 9. svibnja 2023. do 28. travnja 2026.,

te zahtjev za isplatu zakonskih zateznih kamata na iznos iz točke II. izreke preko visine dosuđene kamatne stope, kao neosnovan.

IV/ Nalaže se tuženiku naknaditi tužitelju troškove parničnog postupka u iznosu od 647,56 EUR sa zateznim kamatama tekućim od 28. kolovoza 2026. do isplate po stopi koja se određuje, za svako polugodište, uvećanjem referentne stope za tri postotna poena, pri čemu se za prvo polugodište primjenjuje referentna stopa koja je na snazi na dan 1. siječnja, a za drugo polugodište referentna stopa koja je na snazi na dan 1. srpnja te godine, u roku od 15 dana.

Obrazloženje

1. Tužitelj u tužbi podnesenoj 29. travnja 2026. navodi da je s tuženikom sklopio Ugovor o plaćanju naknade za postavljanje reklama, šifra: 665770, K lasa: 363- 02/2016-016/122, Urbroj: 251-13-33-1/001-16-2 od 30. rujna 2016., a kojim ugovorom je ugovoreno tužiteljevo plaćanje naknade tuženiku za postavljanje tri jednostrana neosvijetljena samostojeća reklamna panoa svaki veličine 2,38 m x 5,04 m, na zemljište u vlasništvu drugih, odnosno na privatno zemljište oznake kčbr. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] u Zagrebu, uz Ulicu Florijana Andrašeca, u iznosu od 345,31 tadašnjih kn mjesečno (45,83 EUR, po tečaju konverzije nakon uvođenja EUR kao službene valute u RH od 01. siječnja 2023.) a temeljem čl. 31. tada važeće Odluke o komunalnom radu ("Službeni glasnik Grada Zagreba" broj: 3/14., 16/14., 22/14., 25/15. – dalje: Odluka o komunalnom redu). Nakon sklapanja predmetnog ugovora, tuženik je izdao Uporabnu dozvolu, Klasa: UP/I-361-05/16-001/195 od 3. studenog 2016. u skladu s čl. 6. Ugovora o plaćanju naknade za postavljanje reklame.

1.1. Tužitelj navodi da odredba čl. 31. Odluke o komunalnom redu, koja predstavlja "ostali propis" kako ga naziva čl. 5. Ustava Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 56/90., 135/97., 8/98. - službeni pročišćeni tekst, 113/00., 124/00. - službeni pročišćeni tekst, 28/01., 41/01. - službeni pročišćeni tekst, 76/10., 55/01. - službeni pročišćeni tekst, 5/14., 85/10. - službeni pročišćeni tekst), glasi: "Za postavljanje ploča s natpisom, plakata, jarbola, reklama i reklamnih panoa na javne površine, zemljišta i objekte u vlasništvu drugih, plaća se naknada koju pravilnikom propisuje gradonačelnik na prijedlog gradskoga upravnog tijela nadležnog za komunalne poslove. Vlasnik, odnosno korisnik predmeta iz stavka 1. ovoga članka, i gradonačelnik, odnosno osoba koju on ovlasti, sklapaju ugovor o plaćanju naknade. Ugovor iz stavka 2. ovoga članka sklapa se prije izdavanja rješenja o njihovu postavljanju."

1.2. Tvrdi da taj članak ne razlikuje situaciju kad se reklama postavlja na privatnom zemljištu (u vlasništvu fizičkih ili pravnih osoba) od situacije kad se reklama postavlja na zemljištu u vlasništvu tuženika, odnosno jedinice lokalne samouprave. Naplaćivanje naknade za postavljanje reklama na privatno zemljište nikako ne može ući u djelokrug komunalnog reda niti to proizlazi iz bilo koje odredbe Zakona o komunalnom gospodarstvu ("Narodne novine" broj: 36/95., 109/95., 21/96., 70/97., 128/99., 57/00., 129/00., 59/01., 26/03. - službeni pročišćeni tekst, 82/04., 110/04., 178/04., 38/09., 79/09., 153/09., 153/09., 49/11., 84/11., 90/11., 144/12., 56/13., 94/13., 153/13., 147/14., 36/15.), Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ("Narodne novine" br. 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 36/09., 125/08., 36/09., 150/11., 19/13. - službeni pročišćeni tekst, 144/12., 137/15. - službeni pročišćeni tekst) i Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ("Narodne novine" broj 117/93., 92/94., 69/97., 33/00., 73/00., 127/00., 59/01., 107/01., 117/01., 150/02., 147/03., 132/06., 26/07., 73/08., 25/12., 147/14., 100/15.). S tim u vezi, poziva se na odredbe čl. 68. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te na čl. 3. st. 1. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i navodi da čl. 31. Odluke o komunalnom redu nije u suglasnosti sa Zakonom o komunalnom gospodarstvu, Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i Zakonom o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave koji su bili na snazi u vrijeme njezina donošenja te je taj članak neustavan i nezakonit.

1.3. Osim toga, tužitelj navodi da je odredba po kojoj je plaćanje naknade tuženiku preduvjet za dobivanje odobrenja za postavljanje reklame i za držanje reklame na privatnom zemljištu u svakom slučaju nezakonita i istovremeno neustavna, pri čemu se poziva na odredbu čl. 49. st. 1. Ustava Republike Hrvatske (poduzetnička i tržišna sloboda). Stoga, s obzirom na sve navedeno, smatra da je Ugovor od 30. rujna 2016. ništetan i ne proizvodi pravne učinke (čl. 322. st. 1. Zakona o obveznim odnosima, "Narodne novine" broj 35/05., 41/08., 125/11., 78/15., 29/18., 126/21., 114/22., 156/22., 155/23. – dalje: ZOO) te je svaka ugovorna strana dužna vratiti drugoj sve ono što je primila na temelju takvog ugovora. U konkretnom je ugovoru tužitelj platio tuženiku temeljem ništetnog ugovora iznos od 3.622,16 EUR pa od tuženika potražuje navedeni iznos koji je tuženik stekao bez pravne osnove sa zateznim kamatama tekućim na pojedinačne iznose od dana plaćanja svakog pojedinog iznosa do isplate po stopi koja se primjenjuje na odnose iz trgovačkog ugovora.

2. Tuženik u odgovoru na tužbu ne spori da je među strankama sklopljen Ugovor o plaćanju naknade za postavljanje reklama od 30. rujna 2016., niti visinu iznosa koje je tužitelj po tom ugovoru platio tuženiku (list 223. spisa), međutim osporava osnovanost tužbenog zahtjeva u bitnom navodeći da ugovor koji je predmetom spora ne može biti utvrđen ništetnim jer je sklopljen temeljem tada važeće Odluke o komunalnom redu i Pravilnika o kriterijima za određivanje naknade za postavljanje ploča s natpisom, plakata, zastavica na jarbolima, reklama i reklamnih panoa ("Službeni glasnik Grada Zagreba" broj: 14/15., 14/16.- dalje: Pravilnika). Ističe da je Odluka o komunalnom redu donesena temeljem Zakona o komunalnom gospodarstvu. Dodaje da je tuženik raspolagao sa presudama u kojima je upravo ovo pravno pitanje (pitanje ništetnosti ugovora o plaćanju naknade za reklame postavljene na površini u privatnom vlasništvu) već bilo riješeno u identičnoj pravnoj stvari u predmetu ovog suda pod brojem P-2880/16 na način da je tužbeni zahtjev pravomoćno odbijen. Stoga je tuženikovo ovlaštenje za naplatu utužene naknade proizlazilo iz važećih pravnih propisa čije odredbe nisu ukinute niti poništene odlukama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske ili Ustavnog suda Republike Hrvatske u čijoj su nadležnosti ocjena zakonitosti i ustavnosti općeg akta jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, kao i iz postojeće sudske prakse po kojoj sud ove ugovore nije smatrao ništetnima ni po kom osnovu.

2.1. Nadalje tuženik navodi da sud nije ovlašten u ovom postupku ispitivati ni utvrđivati ustavnost i zakonitost Odluke o komunalnom redu koja više nije na snazi, a posljedično tome niti izvoditi zaključak o navodnoj ništetnosti ugovora koji je sklopljen među strankama i koji, budući da je u cijelosti utemeljen na tada važećim pravnim propisima, nije ništetan niti može biti utvrđen ništetnim. Dodatno navodi da je odredba čl. 31. Odluke o komunalnom redu prestala važiti stupanjem na snagu nove Odluke o komunalnom redu ("Službeni glasnik Grada Zagreba" broj: 14/19., 24/19., 22/20., 16/22.), slijedom čega, sukladno čl. 88. st 2. Zakona o upravnim sporovima, u konkretnom slučaju ne postoje pretpostavke za vođenje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i Zakonom čl. 31. Odluke o komunalnom redu, odnosno nije moguće ispitivati zakonitost ili ustavnost pravnog propisa koji je prestao važiti.

2.2. Posebno tuženik osporava tijek kamata na utuženi novčani iznos navodeći da nije nepošteni stjecatelj jer je postupao po općem aktu koji je bio na snazi u utuženom periodu.

3. Sud je tijekom postupka pročitao isprave koje su stranke priložile u sudski spis. Na temelju ocjene navedenih dokaza, kao i na temelju rezultata cjelokupnog postupka, sve u skladu s odredbom čl. 8. Zakona o parničnom postupku (''Narodne novine'' broj 53/91., 91/92., 112/99., 88/01., 117/03., 88/05., 2/07. - odluka USRH, 84/08, 123/08., 57/11., 25/13., 28/13., 89/14. - odluka USRH i 70/19., 80/22., 114/22., 155/23.,146/25. – dalje: ZPP), tužbeni je zahtjev ocijenjen djelomično osnovanim.

4. Naime, predmet spora predstavlja zahtjev tužitelja za utvrđenje ništetnosti Ugovora o plaćanju naknade za postavljanje reklama, šifra: 665770, K lasa: 363- 02/2016-016/122, Urbroj: 251-13-33-1/001-16-2 od 30. rujna 2016. i zahtjev za isplatu iznosa od 3.622,16 EUR koji je tužitelj platio tuženiku na osnovu tog ugovora, sa pripadajućim zateznim kamatama.

5. Između stranaka nije sporno da su sklopile navedeni ugovor i da je na osnovu tog ugovora tužitelj tuženiku isplatio utuženi iznos (dakle, nije sporna visina tužbenog zahtjeva).

6. Sporna je valjanost (zakonitost) navedenog ugovora s obzirom na tužiteljeve tvrdnje da je isti sklopljen na temelju Odluke o komunalnom redu koja, kao "ostali propis", prema tvrdnjama tužitelja, nije sukladna Zakonu o komunalnom gospodarstvu, Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i Zakonu o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te Ustavu Republike Hrvatske. Posljedično tome, sporna je osnova tužbenog zahtjeva i to kako onog za utvrđenje ništetnosti ugovora od 30. rujna 2016., tako i onog za isplatu stečenog bez osnove. Sporan je i utuženi tijek zateznih kamata.

7. Uvidom Ugovor o plaćanju naknade za postavljanje reklama, šifra: 665770, Klasa: 363-02/2016-016/122, Urbroj: 251-13-33-1/001-16-2 od 30. rujna 2016. (list 9.- 10. spisa) utvrđeno je da je isti sklopljen između tuženika kao Grada i tužitelja kao korisnika, a predmet tog ugovora je postavljenje tri jednostrana neosvijetljena samostojeća reklamna panoa, svaki veličine 2,38 x 5,04 m na zemljištu u vlasništvu drugih (kčbr. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina]) u Zagrebu, uz Ulicu Florijana Andrašeca , a za postavljanje koje je tužitelj dužan, temeljem čl. 31. Odluke o komunalnom redu, plaćati tuženiku naknadu koja je ugovorena u ukupnom mjesečnom iznosu od 345,31 kn.

8. Nije sporno da je zemljište na kojem je tužitelju odobreno postavljanje tri jednostrana neosvijetljena samostojeća reklamna panoa u privatnom vlasništvu (navedeno je izrijekom navedeno u samom Ugovoru o plaćanju naknade za postavljanje reklama od 30. rujna 2016.).

9. Glede stajališta tuženika da ovaj sud nije ovlašten ispitivati zakonitost Odluke o komunalnom redu koja je sporna među strankama, ukazuje se kako slijedi.

9.1. Odluka o komunalnom redu predstavlja opći akt (tako i Ustavni sud Republike Hrvatske u odluci pod brojem U-II-5157/2005 i dr. od 5. ožujka 2012., "Narodne novine" broj 41/2012.). Navedeno proizlazi i iz odredbe čl. 73. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi kojim je propisano da predstavničko tijelo općine, grada i županije u svom samoupravnom djelokrugu donosi odluke i druge opće akte, u skladu sa svojim statutom. Prije nego što stupi na snagu opći akt obavezno se objavljuje u službenom glasilu jedinice. Ako općina i grad nema svoje službeno glasilo, opći akt općine i grada objavljuje se u službenom glasilu županije. Opći akt stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave. Iznimno, općim se aktom može iz osobito opravdanih razloga odrediti da stupa na snagu prvog dana od dana objave. Opći akt ne može imati povratno djelovanje.

9.2. Prema odredbi čl. 3. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" br. 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17., 110/21., 36/24.) predmet upravnog spora je i ocjena zakonitosti općeg akta jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave , pravne osobe koja ima javnu ovlast i pravne osobe koja obavlja javnu službu. O Zakonitosti općih akata, u skladu čl. 12. navedenog Zakona, odlučuje Visoki upravni sud, s time da, prema odredbi čl. 83. Zakona o upravnim sporovima postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud pokreće na zahtjev fizičke ili pravne osoba ili skupine osoba povezanih zajedničkim interesom ako je pojedinačnom odlukom javnopravnog tijela koja se temelji na općem aktu došlo do povrede njihova prava ili pravnog interesa. Zahtjev se podnosi u roku od 30 dana od dostave odluke. Postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud može pokrenuti po službenoj dužnosti, na temelju obavijesti građana, pučkog pravobranitelja ili na zahtjev suda. Prema odredbi čl. 86. st. 3. i 4. ovog Zakona sud će presudom ukinuti opći akt, ili pojedine njegove odredbe, ako utvrdi da nije suglasan sa zakonom ili statutom javnopravnog tijela, s time da ukinuti opći akt prestaje važiti, odnosno ukinute odredbe općeg akta prestaju važiti danom objave presude Visokog upravnog suda u "Narodnim novinama". Kad prestanu postojati pretpostavke za vođenje postupka, sud će isti rješenjem obustaviti (čl. 88. st. 2. navedenog Zakona).

9.3. Dakle, s obzirom na sadržaj zakonskih odredbi kojima je reguliran postupak ocjene zakonitosti općeg akta od strane Visokog upravnog suda, nedvojbeno je da nisu ispunjene pretpostavke za vođenje navedenog postupka u situaciji kad je osporavani opći akt stavljen izvan snage, odnosno kad je prestao važiti. Navedeno proizlazi iz same svrhe i smisla navedenog postupka prema kojem njegov ishod, za slučaj prihvaćanja zahtjeva, može biti ukidanje općeg akta ili njegovih pojedinih odredbi s učinkom od objave u Narodnim novinama. Prema tome, ukoliko opći akt nije na snazi, nema pretpostavki za vođenje postupka ocjene njegove zakonitosti jer se taj opći akt više ne bi mogao ukinuti u skladu s čl. 83. st. 3. i 4. Zakona o upravnim sporovima.

9.4. Suprotno tvrdnjama tuženika, ovaj sud ima ovlaštenje (i dužnost) preispitati zakonitost općeg akta u situaciji kad navedeni opći akt više nije na snazi, kako je to slučaj u ovoj konkretnoj situaciji, odnosno u situaciji kad se opći akt ne može preispitivati pred nadležnim Visokim upravnim sudom prema odredbama Zakona o upravnim sporovima iz razloga što isti više nije na snazi, ali on i dalje proizvodi pravne učinke među parničnim strankama. Naime, radi se o općem aktu koji je bio na snazi u vrijeme sklapanja spornog ugovora te njegov sadržaj ima učinka na valjanost pravnog posla koji je temeljem njega sklopljen. O ovom je pitanju stajalište izraženo u odlukama Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj Rev-949/2022 od 8. ožujka 2022. i Rev- 2169/2019 od 1. ožujka 2023. te u odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U - III-4024/2019, U-III-4025/2019 i U-III-4026/2019 od 14. srpnja 2021., a na koje se poziva i Visoki trgovački sud Republike Hrvatske u odluci pod brojem Pž-1736/2014 od 18. rujna 2024. Svako suprotno tumačenje dovelo bi do nerazmjernog ograničenja prava na pristup sudu (čl. 6. Europske Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, "Narodne novine – Međunarodni ugovori" broj 18/97., 6/99., 14/02., 13/03., 9/05., 1/06., 2/10., 13/17.).

10. Nastavno na navedeno, sud je preispitao zakonitost Odluke o komunalnom redu na osnovu koje je sklopljen ugovor između stranaka, a koja je u međuvremenu prestala važiti stupanjem na snagu Odluke o komunalnom redu iz 2019.

10.1. Odluka o komunalnom redu donesena je na temelju odredbe čl. 16. st. 1. tada važećeg Zakona o komunalnom gospodarstvu kojom je propisano da je u cilju pobližeg uređenja odnosa u komunalnom gospodarstvu, predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave obvezno donijeti odluku o komunalnom redu i mjere za njezino provođenje. Prema st. 2. navedenog članka, odlukom o komunalnom redu iz st. 1. propisuju se naročito odredbe o: uređenju naselja, održavanju čistoće i čuvanju javnih površina, korištenju javnih površina, skupljanju, odvozu i postupanju sa skupljenim komunalnim otpadom, uklanjanju snijega i leda, uklanjanju protupravno postavljenih predmeta, mjere za provođenje komunalnog reda i kaznene odredbe.

10.2. Spornom Odlukom o komunalnom redu propisan je komunalni red i mjere za njegovo provođenje radi uređenja naselja, održavanja čistoće, čuvanja i korištenja javnih površina, skupljanja, odvoza i postupanja sa skupljenim komunalnim otpadom, uklanjanja snijega i leda, te uklanjanja protupravno postavljenih predmeta na području Grada Zagreba (čl. 1. navedene Odluke).

10.3. Način i uvjete za postavljanje zaštitnih naprava, plakata, ploča s tvrtkom, nazivom i natpisom, jarbola, reklama i reklamnih panoa pravilnikom propisuje gradonačelnik na prijedlog gradskoga upravnog tijela nadležnog za komunalne poslove uz mišljenje gradskoga upravnog tijela nadležnog za uređenje javnih gradskih prostora i gradskoga upravnog tijela nadležnog za zaštitu spomenika kulture i prirode (čl. 30. Odluke o komunalnom redu).

10.4. Prema odredbi čl. 31. Odluke o komunalnom redu za postavljanje ploča s natpisom, plakata, jarbola, reklama i reklamnih panoa na javne površine, zemljišta i objekte u vlasništvu drugih, plaća se naknada koju pravilnikom propisuje gradonačelnik na prijedlog gradskoga upravnog tijela nadležnog za komunalne poslove. .

11. Iz citiranih odredbi proizlazi da je tuženik, kao jedinica lokalne samouprave, bio dužan donijeti Odluku o komunalnom redu kojom će urediti pitanje uređenja naselja. Stoga tuženik iz Zakona o komunalnom gospodarstvu crpi ovlaštenje da takvom odlukom u sklopu uređenja naselja uredi i pitanje postavljanja reklama i reklamnih panoa i s tim u vezi za navedeno izdaje odobrenja.

12. Međutim, ovdje se postavilo kao sporno pitanje prava odnosno ovlaštenja tuženika da navedenom Odlukom uredi pitanje plaćanja naknade za postavljanje reklama i reklamnih panoa na površinama koje nisu javne, odnosno koje su u privatnom vlasništvu i za koje korisnik, u pravilu, plaća naknadu vlasniku nekretnine, a ovaj komunalnu naknadu tuženiku.

12.1. Takvo ovlaštenje ovaj sud ne pronalazi u odredbama Zakona o komunalnom gospodarstvu, jednako kao što navedeno ne proizlazi niti iz propisa kojima je reguliran djelokrug i financiranje jedinica lokalne samouprave.

12.2. Prema tada važećoj odredbi čl. 29. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave vlastiti izvori sredstava općine i grada jesu prihodi od vlastite imovine, u smislu čl. 68. st. 3. toč. 1., 2., 3. i 4. Zakona o lokalnoj samouprav i i upravi; općinski, odnosno gradski porezi u skladu s ovim Zakonom; novčane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje sami propišu; upravne pristojbe u skladu s posebnim zakonom, boravišne pristojbe, u skladu s posebnim zakonom; komunalne naknade, doprinosi i druge naknade utvrđene posebnim zakonom; naknade za uporabu javnih, općinskih ili gradskih površina te drugi prihodi utvrđeni posebnim zakonom. U primjeni odredbe čl. 68. st. 3. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, pored taksativno nabrojanih prihoda, jedinice mogu ostvarivati i druge prihode, što podrazumijeva prihode utvrđene zakonom.

12.3. Prema odredbi čl. 19. st. 1. Zakona o komunalnom gospodarstvu komunalna je naknada prihod proračuna jedinice lokalne samouprave , a sredstva komunalne naknade namijenjena su financiranju obavljanja djelatnosti odvodnje atmosferskih voda, održavanja čistoće u dijelu koji se odnosi na čišćenje javnih površina, održavanja javnih površina, održavanja nerazvrstanih cesta, održavanja groblja i krematorija i javne rasvjete.

13. Iz navedenih odredbi ne proizlazi da bi jedinica lokalne samouprave bila ovlaštena općim aktom urediti pitanje naplate naknade za postavljanje reklama i reklamnih panoa na nekretninama u privatnom vlasništvu odnosno na nejavnim površinama. U odnosu na ovlaštenje tuženika za plaćanje ovakve naknade i Vrhovni sud Republike Hrvatske je rješenjem pod brojem Revd-2054/2020 od 15. rujna 2020. dopustio podnošenje revizije.

14. Kasnijim Zakonom o komunalnom gospodarstvu ("Narodne novine" br. 68/18., 110/18., 32/20.) propisano je da u svrhu uređenja naselja te uspostave i održavanja komunalnog reda u naselju predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave donosi odluku o komunalnom redu kojom se propisuje, između ostalih i 1. uređenje naselja, koje obuhvaća uređenje pročelja, okućnica i dvorišta zgrada u vlasništvu fizičkih ili pravnih osoba u dijelu koji je vidljiv površini javne namjene, te određivanje uvjeta za postavljanje tendi, reklama, plakata, spomen-ploča na građevinama i druge urbane opreme te klimatizacijskih uređaja, dimovodnih, zajedničkih antenskih sustava i drugih uređaja na tim zgradama koji se prema posebnim propisima grade bez građevinske dozvole i glavnog projekta (toč. 1 .).

14.1. Međutim, iako je tužitelj Odlukom o komunalnom redu, u svrhu uređenja naselja te uspostave i održavanja komunalnog reda u naselju, ovlašten propisati i uređenje naselja koje uključuje i postavljanje reklama na nekretninama u vlasništvu drugih fizičkih i pravnih osoba u dijelu koji je vidljiv površini javne namjene, ovo ovlaštenje, koje proizlazi iz Zakona o komunalnom gospodarstvu, ne daje tuženiku i pravo propisati obvezu plaćanja naknade tužitelju za postavljenje reklame kada je postavljena na nekretnini u vlasništvu drugih. Prema tome, propisivanjem obveze plaćanja naknade za reklame postavljene na nekretninama u vlasništvu drugih Odlukom o komunalnom redu tuženik je postupio protivno zakonu jer kao jedinica regionalne samouprave nije ovlašten kao vlastiti prihod propisati plaćanje naknade za reklame postavljene na površinama koje nisu u njegovom vlasništvu, odnosno za koje nema temelja u posebnim zakonima.

15. Obzirom na navedeno, stav je ovog suda da je Odluka o komunalnom redu u dijelu odredbe čl. 31. kojom je propisana obveza plaćanja naknade za postavljanje reklama i reklamnih panoa na zemljište i objekte (koji nisu javni) u suprotnosti sa zakonom. Navedeno utvrđenje nije suprotno niti utvrđenjima i ocjeni Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koji je odlučivao o zakonitosti općih akata drugih jedinica lokalne samouprave, a koji su po svom sadržaju bitno slični ovdje spornom općem aktu (odluke broj Usoz-8/2016 od 13. lipnja 2016. i Usoz-118/2020 od 25. travnja 2022.).

16. Dakle, ovaj je sud kao prethodno pitanje utvrdio da je nezakonita Odluka o komunalnom redu u dijelu odredbe čl. 31., koja odredba, iako je prestala važiti, i dalje proizvodi pravne učinke među strankama jer je među njima u tijeku spor u pogledu pitanja valjanosti ugovora koji je sklopljen temeljem predmetne odredbe općeg akta, a razlozi ništetnosti su postojali u trenutku sklapanja ugovora (tako i Vrhovni sud Republike Hrvatske u odluci broj Rev-1051/2022).

17. S obzirom da je odredbom čl. 322. ZOO određeno da je ugovor koji je protivan Ustavu Republike Hrvatske, prisilnim propisima ili moralu društva ništetan, osim ako cilj povrijeđenog pravila ne upućuje na neku drugu pravnu posljedicu ili ako zakon u određenom slučaju ne propisuje što drugo, a imajući u vidu naprijed navedene zaključke, ocijenjeno je da je Ugovor od 30. rujna 2016. ništetan i da kao takav ne proizvodi pravne učinke. Stoga je odlučeno kao pod točkom I. izreke presude.

18. U odnosu na pozivanje tuženika na presudu Vrhovnog suda Republike Hrvatske pod brojem Rev-2390/2019 od 22. ožujka 2019. (odnosno presudu ovog suda pod brojem P-2880/2016) ističe se kako se u tom predmetu ne radi o činjenično i pravno istoj situaciji kao u ovom sporu budući da se tužitelj iz tog postupka pozvao na ništetnost ugovora zbog njegove protivnosti Ustavu Republike Hrvatske i Zakonu o vlasništvu i drugim stvarnim pravima ("Narodne novine" broj 91/96., 68/98., 137/99., 22/00., 73/00., 129/00., 114/01., 79/06., 141/06., 146/08., 38/09., 153/09., 143/12., 152/14., 81/15., 94/17.), dok se u ovom predmetu činjenični navodi tužbe odnose na protivnost ugovora i općeg akta na kojem se isti temelji Zakonu o komunalnom gospodarstvu, Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te Zakonu o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

19. U odnosu na odluke Visokog trgovačkog suda Republike Hrvatske broj Pž- 7561/2017, Pž-2674/2019 i Pž-3835/2017 ukazuje se da su ista u pogledu spornog pravnog pitanja u suprotnosti sa recentnom sudskom praksom (presudom istog suda pod brojem Pž-4343/2024 od 12. ožujka 2025. te odlukama Vrhovnog suda suda Republike Hrvatske pod brojem Rev-949/2022 od 8. ožujka 2022. i Rev-2169/2019 od 1. ožujka 2023., odlukama Ustavnog suda Republike Hrvatske pod brojem U-III- 4024/2019, U-III-4025/2019 i U-III-4026/2019 od 14. srpnja 2021. te odlukom Visokog trgovačkog suda Republike Hrvatske pod brojem Pž-1736/2014 od 18. rujna 2024.).

19.1. S tim u vezi treba navesti da odluke donesene u različitim postupcima i pred sudovima različitih stupnjeva, osim snagom pravne argumentacije, ne sprečavaju sud da u drugom predmetu zauzme drukčije pravno shvaćanje jer je prilikom odlučivanja o pojedinim pravnim pitanjima svaki sud prvenstveno vezan Ustavom, zakonom, međunarodnim ugovorima i drugim važećim izvorima prava (čl. 115. st. 3. Ustava Republike Hrvatske), a kako bi se izbjegla arbitrarnost u odlučivanju, sud je dužan argumentirano obrazložiti razloge svake pojedine odluke. Stoga je sud u ovom konkretnom postupku, unatoč postojanju različite sudske prakse u pogledu istog pravnog pitanja, razloge o prihvaćanju stava tužitelja argumentirao pod točkama 9. do 16. obrazloženja presude.

20. U slučaju ništetnosti ugovora svaka ugovorna strana dužna je vratiti drugoj sve ono što je primila na temelju takva ugovora, a ako to nije moguće, ili ako se narav onoga što je ispunjeno protivi vraćanju, ima se dati odgovarajuća naknada u novcu, prema cijenama u vrijeme donošenja sudske odluke, ako zakon što drugo ne određuje (čl. 323. st. 1. ZOO).

21. Kako je predmetni ugovor utvrđen ništetnim, tužitelj je ovlašten, po pravilima o stjecanju bez osnove (čl. 1111. ZOO), tražiti vraćanje svega što je na osnovu tog ugovora dao. Budući da nije sporna visina naknade koju je na ime ništetnog ugovora tužitelj isplatio tuženiku, valjalo je tuženika obvezati na isplatu tog novčanog iznosa i to sa zateznim kamatama tekući od podnošenja zahtjeva za isplatu (tužbe) pa do isplate (točka II. izreke presude).

22. Sud ocjenjuje da tuženik nije bio nepošteni stjecatelj pa da bi tužitelju bio dužan isplatiti zatezne kamate na pojedinačne iznose od dana stjecanja do isplate u smislu čl. 1115. ZOO. Navedeno je shvaćanje u skladu sa recentnom sudskom praksom (tako i Visoki trgovački sud Republike Hrvatske u odluci broj Pž-220/2026-2 od 13. travnja 2026.). Tužitelj nije dokazao da bi tuženik bio nepošten (čl. 219. ZPP), a poštenje se, kako je to obrazloženo u odluci na koju se tuženik poziva (list 56. -69. spisa), kao subjektivna kategorija, presumira. Iz rezultata postupka ne proizlazi nepoštenje tuženika koji je naknadu ubirao temeljem ugovora koji su stranke svojevoljno sklopile i u odnosu na koji tužitelj nije ranije zahtijevao utvrđenje ništetnosti, a osim toga i sudska je praksa bila takva da je tužitelj u odnosu na istovrsne ugovo re uspijevao u parnicama u kojima je tražio naplatu naknade temeljem takvih ugovora te nisu bili pravovremeno pokrenuti postupci radi ocjene zakonitosti Odluke o komunalnom redu na kojoj se sporni ugovor temelji. Time je tužbeni zahtjev djelomično valjalo odbiti kao neosnovan (točka III. izreke presude).

23. Visina stope zatezne kamate koja se primjenjuje na ostale odnose određena je u skladu s odredbom čl. 29. st. 2. ZOO jer se ovdje ne radi o odnosu iz trgovačkog ugovora, već o plaćanju s osnove stečenog bez osnove. Stoga preko visine te stope zatezne kamate, tužbeni zahtjev nije osnovan (točka III. izreke presude).

24. Odluka o troškovima postupka temelji se na odredbi čl. 154. st. 5. ZPP. Naime, tužitelj je uspio u cijelosti u odnosu na glavno potraživanje, dok nije uspio samo u odnosu na sporedna traženja, a zbog kojeg dijela zahtjeva nisu nastali posebni troškovi. Stoga mu je tuženik dužan nadoknaditi troškove postupka u cijelosti.

24.1. Tužitelju su priznati troškovi sastava tužbe u iznosu od 200,00 EUR prema Tbr. 7. toč. 1. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika ("Narodne novine" broj 138/23. – dalje: Tarife), troškovi sastava podneska od 26. lipnja 2026. kojim se očitovao na odgovor na tužbu u iznosu od 200,00 EUR prema Tbr. 8. toč. 1. Tarife i troškovi zastupanja na ročištu 15. srpnja 2026. u iznosu od 200,00 EUR za prema Tbr. 9. toč. 1. Tarife, što uvećano za PDV po stopi od 25% i za troškove sudskih pristojbi za tužbu u iznosu od 41,34 EUR i za presudu u iznosu od 156,22 EUR, ukupno iznosi 947,56 EUR.

24.2. Odluka o zateznim kamatama na dosuđene troškove postupka određena je temeljem odredbe čl. 151. st. 3. ZPP po stopi određenoj čl. 29. st. 2. ZOO koja se primjenjuje na ostale odnose.

24.3. Slijedom izloženog, odlučeno je kao pod točkom IV. izreke presude.

U Zagrebu 28. kolovoza 2026.

SUDAC

Maja Hilje

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU

Protiv ove presude nezadovoljna stranka može podnijeti žalbu Visokom trgovačkom sudu Republike Hrvatske u roku 15 (petnaest) dana od dana kada se smatra da joj je ostava presude obavljena, odnosno od dana kada je održano ročište na kojem se presuda objavljuje (za stranku koja je bila uredno obaviještena o ročištu na kojem se presuda objavljuje) odnosno od dana dostave prijepisa presude (za stranku koja nije bila uredno obaviještena o ročištu na kojem se presuda objavljuje). Žalba se podnosi putem ovog suda.