Poslovni broj: Usž-1772/2026-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Sanje Štefan, predsjednice vijeća, Ljiljane Karlovčan-Đurović i Silvija Čovića, članovi vijeća te sudske savjetnice Katarine Skrbinac, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice ZM iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj] , protiv tuženika Etičkog povjerenstva za državne službenike, Zagreb, Ulica grada Vukovara 49, OIB: 52634238587, radi neetičnog ponašanja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv rješenja Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I-602/2026-2 od 21. travnja 2026., na sjednici vijeća održanoj dana 27. kolovoza 2026.

r i j e š i o  j e

Poništava se rješenje Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I- 602/2026-2 od 21. travnja 2026.

Obrazloženje

1. Prvostupanjskim rješenjem odbačena je tužba tužiteljice uz obrazloženje da se u konkretnom slučaju ne radi o upravnoj stvari te je temeljem odredbe članka 46. stavka 1. točke 7. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj 36/24. i 39/26. – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske; dalje: ZUS) tužba odbačena uz obrazloženje da je podnesena u stvari koja ne može biti predmet upravnog spora. Sud se poziva na stajalište iskazano u odluci Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usž-2899/22 od 7. listopada 2022.

2. Protiv navedenog rješenja tužiteljica je podnijela žalbu zbog bitne povrede odredaba upravnog spora, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, pogrešne primjene materijalnog prava te povrede prava na učinkovitu sudsku zaštitu iz članka 19. stavka 2. i članka 29. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 56/90., 135/97., 8/98., 113/00., 124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. i 5/14. – dalje u tekstu: Ustav) te članaka 6. i 13. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ("Narodne novine – Međunarodni ugovori", 18/97., 6/99., 14/02., 13/03., 9/05., 1/06., 2/10. i 13/17. – dalje u tekstu: Konvencija). Smatra da je prvostupanjski sud pogrešno ocijenio da osporeni akt nije odluka javnopravnog tijela odnosno drugog državnog tijela. Ističe da osporeni akt ispunjava obilježje upravnog akta jer se njime odlučuje o pravima i pravnim interesima tužiteljice, što je očito iz samog osporenog akta. Nadalje, Etičko povjerenstvo, prema mišljenju tužiteljice, neovisno je o činjenici da je definirano kao neovisno radno tijelo nadležno za promicanje etičkih standarda u državnoj službi, ima sva obilježja javnopravnog tijela odnosno drugog državnog tijela, budući da neovisnost u konkretnom slučaju ne znači pravnu samostalnost, već isto djeluje u okviru državne uprave odnosno pri tijelu državne uprave nadležnom za službeničke odnose, osnovano je od strane Vlade Republike Hrvatske, ima ovlasti propisane javnim pravom te donosi akte koji nesporno proizvode pravne učinke prema državnim službenicima. Navodi da se prema sudskoj praksi pravna narav tijela i akata određuje prema funkciji i učincima, a ne prema nazivu. Ističe da se prema članku 2. stavku 2. ZUS-a javnopravnim tijelom u smislu tog zakona smatra i drugo državno tijelo. Navodi da prvostupanjski sud nije obrazložio zašto smatra da se ne radi o drugom državnom tijelu, niti je obrazložio zašto smatra da pobijani akt ne utječe na prava, obveze i pravne interese tužiteljice. Osim toga, navodi da praksa na koju se prvostupanjski sud poziva je odluka koja je donesena u vrijeme kada je na snazi bio Etički kodeks državnim službenika ("Narodne novine", broj 40/11., 13/12.), koji za razliku od Etičkog kodeksa državnih službenika i namještenika iz 2025. nije poznavao pojam konačnosti akta Etičkog povjerenstva za državne službenike , također je djelokrug Etičkog povjerenstva bio različito uređen. Stoga je prvostupanjski sud trebao provesti test pravne naravi Etičkog povjerenstva za državne službenike i osporavanog pravnog akta. Ističe da sukladno članku 35. stavku 1. podstavku c) Etičkog kodeksa Etičko povjerenstvo provodi postupak ispitivanja osnovanosti pritužbe i daje odgovor na pritužbu u slučaju kada državni službenik, na kojeg se pritužba odnosi, nije zadovoljan odgovorom čelnika tijela donesen na temelju postupka provedenog od strane povjerenika za etiku. Stavkom 4. citiranog članka propisano je da se odgovor Etičkog povjerenstva iz stavka 1. točke b) i c) tog članka smatra konačnim. Stoga, imajući u vidu da državni službenici protiv kojih je podnesena pritužba osim državnih službenika iz članka 35. stavka 1. podstavka b) Etičkog kodeksa, imaju pravo prigovora odnosno osigurano je preispitivanje odgovora čelnika tijela, samim time i osnovanost pritužbe, a da Etičko povjerenstvo prema službenicima iz članka 35. stavka 1. podstavka b) Etičkog kodeksa ima ulogu čelnika tijela, budući da ono, pored toga što ispituje osnovanost pritužbe, daje i odgovor u vezi pritužbe protiv njih. Smatra da je nesporno da je time službeniku mogućnost preispitivanja odgovora trebala biti osigurana primjenom službeničkog zakonodavstva i to pokretanjem upravnog spora, budući da je odgovor Etičkog povjerenstva konačan. Konačnost akta u pravnom sustavu Republike Hrvatske označava da se prot iv toga ne može uložiti redovni pravni lijek. Člankom 5. ZUS-a propisano je da se upravnim sporovima odlučuje na temelju Ustava, pravne stečevine Europske unije, međunarodnih ugovora, zakona i drugih važećih izvora prava te stoga tužiteljica smatra da prvostupanjski sud nije pravilno utvrdio odlučne činjenice o pravnoj naravi Etičkog povjerenstva za državne službenike i pobijanog akta. Smatra da je odbacivanjem tužbe prvostupanjski sud povrijedio pravo tužiteljice na učinkovitu sudsku zaštitu zajamčenu člankom 19. stavkom 2. i člankom 29. Ustava te člancima 6. i 13. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Prvostupanjski sud je pogrešno, prema mišljenju tužiteljice, utvrdio da tijelo koje je donijelo akt nije javnopravno tijelo, iako ono donosi akt koji proizvodi pravne učinke prema državnim službenicima. Predlaže da se uvaži žalba, donese rješenje kojim se ukida rješenje Upravnog suda u Rijeci te predmet vrati prvostupanjskom sudu na ponovni postupak.

3. Žalba je osnovana.

4. Iz spisa predmeta proizlazi da je tužiteljica podnijela tužbu protiv mišljenja Etičkog povjerenstva za državne službenika, klasa: 050-03/25-02/28, urbroj: 514-23- 26-10 od 18. ožujka 2026. doneseno povodom pritužbe službenice ĆM na moguće neetično ponašanje ZM, vršiteljice dužnosti glavne tajnice Ministarstva rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike. U navedenom mišljenju u točci 1. utvrđeno je da je ZM (tužiteljica u ovom postupku) ovlaštena za obavljanje poslova glavne tajnice Ministarstva rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike svojim načinom ponašanja i postupanja postupila suprotno odredbama članka 5. stavka 1. i stavka 2., članka 6., članka 10. stavka 1. i stavka 2., članka 12. stavka 1. i stavka 2., članka 20. stavka 1. i stavka 2., članka 21. stavka 1. i stavka 2. i članka 30. stavka 3. Etičkog kodeksa državnih službenika i namještenika ("Narodne novine, broj 8/2025. – dalje: Etički kodeks). Točno je, kako to navodi tužiteljica, da sukladno odredbi članka 34. stavka 2. Etičkog kodeksa. Vlada odlukom imenuje članove Etičkog povjerenstva na vrijeme od četiri godine uzimajući u obzir njihovo profesionalno iskustvo, ugled i posvećenost unapređenju područja etike i integriteta. Djelokrug rada Etičkog povjerenstva propisan je člankom 35. Etičkog kodeksa, a odgovori Etičkog povjerenstva iz stavka 1. točke b) i c), članka 35. smatraju se konačnim. Osporeno mišljenje doneseno je temeljem članka 31. stavka 1. točke b) Etičkog kodeksa.

5. Navedeno mišljenje sadrži utvrđenje da je tužiteljica postupila suprotno u točki 1. mišljenja, navedenim odredbama Etičkog kodeksa. Stoga se, prema ocjeni ovoga Suda, radi o odluci, iako je nazvana mišljenjem, kojom se odlučuje o pravima i pravnim interesima tužiteljice. Iako Zakon o općem upravnom postupku ("Narodne novine", 47/09. i 110/21.) više ne poznaje pojam "konačnosti", a članak 35. stavak 3. Etičkog kodeksa govori o tome da se odgovor Etičkog povjerenstva iz stavka 1. točke b) i c) ovog članka smatraju konačnim, Sud zaključuje da se radi o odluci kojom je odlučeno o pravima i pravnim interesima tužiteljice protiv kojeg se ne može izjaviti redovni pravni lijek. S obzirom da navedena odluka/mišljenje može imati pravne posljedice na prava tužiteljice, prema ocjeni ovoga Suda ne može se isključiti pružanje sudske zaštite protiv navedene odluke Etičkog povjerenstva. Naime, protiv službenika koji je prekršio navedeni Kodeks može se, sukladno Zakonu o državnim službenicima ("Narodne novine", broj 155/23., 85/24. – dalje: ZDS) pokrenuti postupak radi povrede službene dužnosti. Naime, odredbom članka 111. stavkom 1. točkom 8. ZDS-a propisano je da je laka povreda službene dužnosti ponašanje državnog službenika protivno Etičkom kodeksu državnih službenika kojim se ne nanosi štetu ugledu službe. Člankom 112. stavkom 1. točkom 15. ZDS-a kao teška povreda službene dužnosti propisano je ponašanje suprotno Etičkom kodeksu državnih službenika koje nanosi štetu ugledu službe. Osim toga, navedeno utvrđenje ponašanja protivno Kodeksu može utjecati i na ocjenjivanje službenika (primjerice jedan od posebnih kriterija za vrednovanje iz članka 12. stavka 1. točke 5. Uredbe o ocjenjivanju učinkovitosti rada državnih službenika – "Narodne novine", broj 127/24., je sposobnost suradnje).

6. Prema ocjeni ovoga Suda radi se o pojedinačnoj odluci kojom javnopravno tijelo (drugo državno tijelo osnovano odlukom Vlade), odlučuje o pravu, obvezi i pravnom interesu stranke, a kako protiv navedene odluke nije dopušteno izjaviti redovni pravni lijek, prema ocjeni ovoga Suda, sudska zaštita protiv navedene odluke (mišljenja) osigurana je u upravnom sporu.

7. Stoga je, prema ocjeni ovoga Suda, prvostupanjski sud počinio bitnu procesnu povredu koja uvijek postoji, iz članka 126. stavka 3. točke 2. ZUS-a, pogrešno odlučivši da ne postoje pretpostavke za vođenje spora iz članka 46. stavka 1. ZUS-a.

8. Stoga je trebalo na temelju odredbe članka 135. stavka 3. u vezi s člankom 128. stavkom 4. poništiti nezakonito rješenje i predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje u kojem će odlučiti o tužbenom zahtjevu.

U Zagrebu 27. kolovoza 2026.

Predsjednica vijeća:

Sanja Štefan