REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Poslovni broj: Usž-2478/2026-2

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Sanje Štefan, predsjednice vijeća, Silvija Čovića i Ljiljane Karlovčan -Đurović, članova vijeća te uz sudjelovanje zapisničarke, sudske savjetnice Katarine Skrbinac, u upravnom sporu tužitelja TZ (OIB: [osobni identifikacijski broj]) iz [adresa], kojeg zastupa opunomoćenik Toni Primorac, odvjetnik u Rijeci, Prolaz Marije Krucifikse Kozulić 2/III, protiv tuženika Ministarstva unutarnjih poslova (OIB: 36162371878), Zagreb, Ulica grada Vukovara 33, radi šutnje uprave, odlučujući o žalbi tužitelja protiv točke II. presude Upravnog suda u Rijeci poslovni broj: Us I- 2131/2025-7 od 16. travnja 2026., na sjednici vijeća održanoj 27. kolovoza 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se točka II. izreke presude Upravnog suda u Rijeci poslovni broj: Us I-2131/2025-7 od 16. travnja 2026.

II. Dužan je tuženik, u roku 15 dana od dana primitka ove presude, nadoknaditi tužitelju troškove upravnog spora u iznosu od 2.812,50 (dvijetisućeosamstotinadvanesteurapedesetcenti) eura, dok se odbija zahtjev za naknadu troška u preostalom dijelu za iznos od 1.312,50 eura kao neosnovan.

Obrazloženje

1. Prvostupanjskom presudom, u točki I. izreke, naloženo je tuženiku u roku 60 dana od dostave ove presude donijeti i otpremiti odluku o tužiteljevu prigovoru od 8. listopada 2026., a, u točki II. izreke, obvezan je tuženik nadoknaditi tužitelju troškove upravnog spora u iznosu od 250,00 eura u roku od 60 dana od pravomoćnosti te odluke, dok je u preostalom dijelu odbijen zahtjev za naknadu troškova. Točkom III. izreke je odlučeno da ako tuženik u ostavljenom roku tužitelju ne nadoknadi troškove spora, tužitelju pripadaju i zatezne kamate, koje teku od dana donošenja odluke kojom je naloženo plaćanje troškova do isplate.

2. Tužitelj je pravovremeno podnio žalbu, osporavajući zakonitost presude samo u dijelu pod točkom II. izreke, zbog pogrešne primjene materijalnog prava. Smatra da je prvostupanjski sud bez valjane pravne osnove odstupio od tarife, da sud može ocjenjivati je li pojedina radnja bila potrebna i nužna za rješavanje spora, ali da ne može arbitrarno odrediti visinu naknade po slobodnoj ocjeni, da sud nije imao zakonske ovlasti za takvo odstupanje. Smatra i da jednostavnost spora nije pravni kriterij za derogiranje tarife, da ZUS ne poznaje kategoriju požurnice kao zamjenu za tužbu, niti veže visinu troška uz subjektivnu ocjenu jednostavnosti, nego uz opravdanost izdataka i činjenicu da je radnja poduzeta u postupku, da je ZUS predvidio tužbu zbog šutnje uprave kao procesnu radnju s jasno propisanim pretpostavkama dopuštenosti, pri čemu pogreške dovode do odbacivanja/odbijanja ili drugih štetnih posljedica po stranku. Smatra i da je sud pogrešno primijenio pravo EU i presude Suda EU-a na odluku o parničnom/upravnom trošku. Istaknuo je da se ovdje ne odlučuje o dopuštenosti odvjetničke tarife kao regulatornog instrumenta u smislu prava tržišnog natjecanja, nego o naknadi troškova postupka, da sud ne može po vlastitoj ocjeni supstituirati tarifni sustav proizvoljnim iznosom i bez uspostave jasnog, općeg i predvidivog kriterija, da odluka o trošku mora biti predvidiva i utemeljena na važećem pozitivnom pravu i da se u protivnom narušava načelo pravne sigurnosti i jednakosti stranaka. Ocijenio je da dosuđeni iznos od 250,00 eura za sastavljanje tužbe , iako je uspio u sporu radikalno odstupanje od očekivanog i propisanog mjerila bez zakonske osnove i objektivnih kriterija. Ocijenio je i da je sastavljanje podneska od 19. ožujka 2026. bilo nužno za rješavanje spora, jer se očitovao na navode iz odgovora na tužbu, razjasnio je sporne činjenice te je doprinio raspravljanju i pravilnom utvrđenju činjeničnog stanja. Zaključio je da je izjednačavanje uloge odvjetnika sa neukom strankom i ocjena da tužba predstavlja jednostavnu i tipiziranu radnju koju može sastaviti i neuka stranka samostalno pravno promašeno i neprimjereno prema odvjetničkoj profesiji, jer zanemaruje da odvjetničko zastupanje nije puko prepisivanje obrasca, nego stručna procjena dopuštenosti tužbe, rokova, procesnih pretpostavki i pravilnog tužbenog zahtjeva te jer implicira da stručna pomoć nije potrebna, što je u izravnoj suprotnosti s funkcijom odvjetništva u pravnom poretku i s pravom stranke na učinkovito ostvarenje sudske zaštite. Zaključio je i da izloženi osporeni pravni pristup pri odmjeravanju visine troška spora otvara ozbiljno pitanje arbitrarne i nepredvidive prakse odmjeravanja troškova i potencijalno nejednakog tretmana stranaka u usporedivim situacijama. Stoga je zatražio poništiti presudu u osporenom dijelu dosuditi mu trošak upravnog spora u zatraženoj visini uz naknadu troška žalbenog postupka.

3. Tuženik nije odgovorio na tužbu, iako mu je ona uredno dostavljena.

4. Žalba je osnovana.

5. Ispitujući ju u granicama žalbenih razloga te pazeći po službenoj dužnosti na razloge ništavosti u skladu s odredbom članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24. i 39/26., u daljnjem tekstu: ZUS), Sud ocjenjuje da presuda u osporenom dijelu nije zakonita i pravilna zbog pogrešne primjene materijalnog prava.

6. Nije sporno da je tužitelj uspio u sporu zbog šutnje uprave i da ga pripada pravo na nadoknadu troška sastavljanja tužbe.

7. No, pokazalo se spornim visina troška sastavljanja tužbe. Pokazalo se dvojbenim je li zatraženi iznos troška sastavljanja tužbe primjeren stvarnom karakteru poduzete radnje odnosno tužbe u konkretnom predmetu. Prvostupanjski sud je ocijenio propisanu nagradu u kontekstu sporova pokrenutih zbog šutnje uprave te u okolnostima konkretnog predmeta nerazumno visokom i nerazmjernom. Smatra da ta nagrada izrazito prekoračuje ono što je nužno za ostvarenje legitimnih ciljeva i zbiljskog ostvarivanja prava tužitelja na pristup sudu te da je bilo opravdano, razumno i razmjerno za sastavljanje tužbe u ovom sporu priznati iznos od 100 bodova.

7.1. Pokazalo se spornim i je li podnesak tužitelja od 19. ožujka 2026. bio nužan za rješavanje spora i je li riječ o opravdanom izdatku.

8. Prema odredbi članka 144. stavka 1. ZUS-a troškove spora čine opravdani izdaci učinjeni tijekom ili u povodu spora.

8.1. Odredbom članak 144. stavka 3. ZUS-a je propisano da se vrijednost predmeta spora smatra neprocjenjivom.

8.2. U skladu s Tbr. 27. točkom 1. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, broj: 138/23. i 107/25., u daljnjem tekstu: Tarifa ) za sastavljanje tužbe, odgovora na tužbu, prijedloga za donošenje privremene mjere, prijedloga za nagodbu te obrazloženih podnesaka s činjeničnim ili pravnim navodima u prvostupanjskom upravnom sporu: - u procjenjivim predmetima odvjetniku pripada nagrada iz Tbr. 7. toč. 1., a - neprocjenjivim predmetima odvjetniku pripada nagrada od 500 bodova.

9. Glede priznavanja troškova upravnog spora Ustavni sud Republike Hrvatske je, u odlukama broj: U-2753/2012 i dr. od 27. rujna 2016., U-III-2086/2018 od 9. travnja 2019., U-III-2279/2018 od 9. travnja 2019., U-III-2291/2018 od 19. lipnja 2019. i U-III- 4420/2019 od 17. rujna 2020., istaknuo: a) primarni cilj ZUS-a je osigurati zakonitost i sudsku zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka povrijeđenih pojedinačnim odlukama ili postupanjem javnopravnih tijela, a tom cilju je podređena cjelokupna regulacija pa i ona kojim su uređeni troškovi upravnog spora, b) uređenje troškova upravnog spora uvijek mora biti takvo da osigurava ostvarenje legitimnih ciljeva upravno-sudskog postupka, pravnu sigurnost objektivnog pravnog poretka, određenost, pristupačnost, predvidljivost i pravnu izvjesnost normi te procesnu ravnopravnost položaja stranaka u upravno-sudskim postupcima u Republici Hrvatskoj u skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka, c) upravni spor u pravilu pokreće pojedinac protiv akta ili mjere koju poduzima država, s time da taj spor predstavlja kontrolni mehanizam postupanja države i javnopravnih tijela, koja u velikom broju slučajeva, mogu bitno ograničiti ili ukinuti ustavna prava građana, d) upravni spor, za razliku od parničnih postupaka, specifičan je po tome što se kao tuženik gotovo uvijek javljaju pojedina tijela Republike Hrvatske ili tijela i ustanove s javnim ovlastima koje se mogu poistovjetiti s državom, e) u tom upravno-pravnom odnosu tužitelj je slabija strana u odnosu na državu ili javnopravno tijelo, što proizlazi iz inherentnog autoriteta državne vlasti i mogućnosti da javnopravno tijelo koristi ovlasti de iure imperii, g) ograničenje (vezano za obvezu plaćanja troškova spora) koje utječe na pravo na pristup sudu neće biti nespojivo s ustavnim i konvencijskim pravom na pravično suđenje ako teži legitimnom cilju te ako postoji razuman odnos razmjernosti između iskorištenih sredstava i legitimnog cilja koji se težio postići i h) pitanje o troškovima postupka koji nisu priznati, s aspekta zaštite prava na pristup sudu, mora odgovoriti je li odbijanjem zahtjeva za naknadu troškova upravnog spora podnositelju u konkretnom predmetu protuustavno ograničeno pravo na pristup sudu. Ustavni sud je istaknuo i da svrha pravila po kojima se strankama koje pokreću upravne sporove troškovi spora mogu ne naknaditi sastoji u izbjegavanju neopravdanoga pokretanja sporova i nerazumno visokih troškova sporova odvraćanjem potencijalnih tužitelja od pokretanja neutemeljenih sporova ili podnošenja previsokih tužbenih zahtjeva bez snošenja posljedica.

10. Polazeći od iznesenih općenitih i na konkretan predmet primjenjivih stajališta Ustavnog suda, Sud smatra da je prvostupanjski sud na ustavnopravno neprihvatljiv način i na štetu pojedinca interpretirao jasne odredbe članka 144. stavka 1. i 3. ZUS-a o snošenju troškova spora i Tarife te ih pogrešno protumačio i primijenio u konkretnom sporu pokrenutom zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke.

11. Cilj pokretanja upravnog spora je ostvariti upravno-pravnu zaštitu kroz institut redovitog pravnog lijeka u upravnom postupku pa i dobiti obrazložene odgovore o (ne)osnovanosti navoda iz prigovora, kojeg je tužitelj podnio tuženiku. Iskorištenost redovnog pravnog lijeka u upravnom postupku podrazumijeva ne samo da je stranka podnijela žalbu/prigovor nego i da je nadležno tijelo o tom pravnom lijeku odlučilo u zakonom predviđenom roku.

12. S obzirom na ishod upravnog spora, može se zaključiti da je tužba zbog šutnje uprave bila pravno utemeljena i postigla legitimnu svrhu u vidu vršenja pritiska na tuženika da u određenom roku odluči o tužiteljevu prigovoru te da je tuženik (a ne tužitelj) kršio zakon i svojim ne postupanjem u zakonom propisanom roku prouzrokovao pokretanje upravnog spora i nastanak troškova.

13. Tužitelj ima pravo, vodeći se vlastitim kognitivnim sposobnostima, pravnim znanjima i financijskim mogućnostima, disponirati svojim procesnim ovlaštenjima pa i donijeti odluku hoće li ili neće, pri traženju pravne zaštite, angažirati kvalificiranog opunomoćenika, odvjetnika. Valja istaknuti i da stranka koja nije pravno obrazovana ne mora biti upoznata s osnovnim institutima i sredstvima upravno-pravne i upravno- sudske zaštite uključujući ni one vezano za zaštitu od šutnje uprave. Ne može se razumno očekivati da ona poznaje procesne pretpostavke, rokove i način ostvarivanja pravne zaštite od šutnje uprave, a niti joj uopće mora biti poznato da ima mogućnost obratiti se upravnom sudu radi zaštite svojih prava. Sud je mišljenja i da složenost pravne radnje ne proizlazi samo iz formalnog opsega podneska, već iz potrebe pravilne primjene mjerodavnih odredbi propisa, poznavanja sudske prakse i pravilne pravne kvalifikacije činjeničnog stanja.

14. Sud smatra i da visina troškova upravnog spora, konkretno izdatka sastavljanja tužbe u neprocjenjivim predmetima ne ovisi o pravnoj prirodi i složenosti predmeta. Zakonodavac nije propisao mogućnost gradacije visine izdatka sastavljanja tužbe ovisno o vrsti, pravnoj prirodi i složenosti upravnog spora, već je propisano tzv. fiksnu nagradu u visini od 500 bodova za sastavljanje tužbe u svim neprocjenjivim upravnim sporovima. Suprotno pravno shvaćanje nema logično ni racionalno utemeljenje u mjerodavnom pozitivnom propisu te bi, mišljenja je Sud, otvorilo prostor potpunoj arbitrarnosti i nedosljednosti u odmjeravanju visine troškova upravnog spora bez unaprijed jasnih i predvidljivih pravila te narušilo pravnu sigurnost i vladavinu prava.

15. S obzirom na to da se vrijednost predmeta spora smatra neprocjenjivom prema članku 144. stavku 3. ZUS-a i s obzirom na (konačan) ishod spora, tužitelju je valjalo prema odredbi Tbr. 27. Tarife, priznati za sastavljanje tužbe 500 bodova i za sastavljanje žalbe 625 bodova, odnosno ukupno 1.125,00 bodova, a što pomnoženo s vrijednošću boda od 2,00 eura iznosi 2.250,00 eura, a uvećano za iznos PDV-a od 25% (562,50 eura) iznos ukupno priznatih 2.812,50 eura, a što je obvezan platiti tuženik koji nije uspio u sporu. U preostalom dijelu je odbijen zahtjev za trošak sastavljanja podneska od 20. ožujka 2026. u iznosu od 1.250,00 eura, budući da on nije bio opravdan i nužan za rješavanje spora. Nije mu priznat ni kao opravdan trošak uvida u spis u iznosu od 62,50 eura.

16. Stoga je valjalo, na temelju odredbe članka 135. stavka 2. ZUS-a, poništiti presudu u osporenom dijelu pod točkom II. izreke i priznati tužitelju troškove spora u obrazloženoj visini.

U Zagrebu 27. kolovoza 2026.

PRESJEDNICA VIJEĆA

Sanja Štefan