REPUBLIKA HRVATSKA

Visoki trgovački sud Republike Hrvatske

Savska cesta 62, Zagreb

Poslovni broj: Pž-344/2026-3

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki trgovački sud Republike Hrvatske, u vijeću sastavljenom od sudaca Davora Pustijanca, predsjednika vijeća, Radovana Raduke, suca izvjestitelja i Nevenke Baran, člana vijeća, u pravnoj stvari tužitelja GRAD ZAGREB, OIB 61817894937, Trg Stjepana Radića 1, Zagreb, protiv tuženika ZAGORJE-TEHNOBETON d.d., OIB 68289504926, Podravska ulica 7, Varaždin, kojeg zastupa punomoćnik Marko Hreljac, odvjetnik u Varaždinu, radi isplate, odlučujući o tužiteljevoj žalbi protiv presude Trgovačkog suda u Zagrebu poslovni broj Povrv-412/2025-10 od 17. studenog 2025., u sjednici vijeća održanoj 3. kolovoza 2026.

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužiteljeva žalba kao neosnovana i potvrđuje presuda Trgovačkog suda u Zagrebu poslovni broj Povrv-412/2025-10 od 17. studenog 2025.

Obrazloženje

1. Prvostupanjski sud je pobijanom presudom u cijelosti ukinuo platni nalog sadržan u rješenju o ovrsi javnog bilježnika u Varaždinu Stjepana Trstenjaka, poslovni broj UPP/OS-Ovrv-655/2023 od 20. listopada 2023., kojim je naloženo tuženiku, ranije ovršeniku isplatiti tužitelju, ranije ovrhovoditelju iznos od 14.613,84 eur, s pripadajućim zakonskim zateznim kamatama obračunatima na pojedine dijelove glavnice za razdoblje i po stopama naznačenima u izreci pobijane presude, kao i naknaditi mu troškove ovršnog postupka u iznosu od 125,18 eur, sa zateznim kamatama obračunatim počevši od 20. listopada 2023. do isplate, po stopi naznačenoj u izreci pobijane presude, te je u tom dijelu odbio tužbeni zahtjev kao neosnovan (točka I/ izreke). Odbio je kao neosnovan tužiteljev zahtjev za naknadu parničnih troškova u iznosu od 385,18 eur, sa zateznim kamatama obračunatim počevši od donošenja ove presude do isplate, uvećanjem referentne stope za tri postotna poena, pri čemu se za prvo polugodište primjenjuje referentna stopa Europska središnja banka koja je na snazi na dan 1. siječnja, a za drugo polugodište referentna stopa koja je na snazi na dan 1. srpnja te godine (točka II/ izreke). Naložio je tužitelju naknaditi tuženiku parnične troškove u iznosu od 1.169,00 eur u roku od 15 dana (točka III/ izreke).

2. U obrazloženju pobijane presude prvostupanjski sud navodi kako tuženik ne spori da je s tužiteljem predmetni Ugovor zaključio, kao niti činjenicu da je reklamni pano naveden u ovom Ugovoru postavio na zemljište, kako to iz Ugovora proizlazi da će učiniti te da je reklamni pano u spornom razdoblju bio postavljen. Sporna je osnovanost utuženog potraživanja s obzirom na tvrdnju tuženika da nije obveznik plaćanja naknade, jer da je u međuvremenu predmetni Ugovor otkazao, odnosno, da je prestao biti stvarnopravnim ovlaštenikom glede predmetnog zemljišta te da nije niti korisnik reklamnog panoa niti da od ove reklame ostvaruje koristi. Sporno je i je li predmetni Ugovor ništetan. Ugovorom o plaćanju naknade za postavljanje reklama od 14. prosinca 2010., ugovoreno je da će tuženik kao korisnik postaviti reklamni pano na zemljište u vlasništvu tuženika (Kovinska 1 u Zagrebu), površine panoa od 108 m2, a za tako postavljenu reklamu da je dužan tužitelju, temeljem odredbe čl. 39. Odluke o komunalnom redu („Službeni glasnik Grada Zagreba“ broj: 4/08., 5/08., 8/09. i 17/09.), plaćati tužitelju naknadu u iznosu od 4.587,84 kn mjesečno, počevši od 1. ožujka 2011. pa sve dok je reklama postavljena na zemljištu (čl. 1. , 2. i 3. Ugovora). U skladu s odredbom čl. 7. ovog Ugovora, korisnik je dužan tužitelja, u slučaju promjene osobe korisnika, osam dana prije nastale promjene, obavijestiti o novom korisniku, a ako navedeno propusti učiniti, dužan je plaćati naknadu sve dok je reklama postavljena. U skladu s odredbom čl. 9. Ugovora, korisnik ima pravo Ugovor otkazati, no i tada je naknadu dužan plaćati sve dok reklamu ne ukloni ili dok ne bude uklonjena na njegov trošak. Nije sporno da je tuženik predmetni Ugovor s tužiteljem zaključio kao nositelj prava građenja na nekretnini na kojoj se reklamni pano nalazi (Kovinska 1 u Zagrebu), a da je potom ovo pravo građenja prenio na drugu osobu Veli-Jan d.o.o. (OIB 69419211764), Ugovorom o prijenosu prava građenja od 13. rujna 2011., a na temelju kojeg je Ugovora i u zemljišnoj knjizi glede predmetne nekretnine izvršen 15. rujna 2011. prijenos prava građenja s tuženika na novog nositelja. Predmetni je Ugovor kojim se tuženik obvezao tužitelju plaćati naknadu za reklamu postavljenu na zemljištu u vlasništvu drugih ništetan jer je suprotan prisilnim propisima, u skladu s odredbom čl. 322. st. 1. Zakona o obveznim odnosima („Narodne novine“ broj: 35/05., 41/08., 125/11., 78/15., 29/18., 126/21., 114/22., 156/22., 145/23. i 155/23.; dalje: ZOO), a na ništetnost je, s obzirom na to da tužitelj potražuje plaćanje temeljem ništetnog ugovora, sud dužan paziti po službenoj dužnosti, u skladu s odredbom čl. 327. st. 1. ZOO -a. Odredbom čl. 39. Odluke o komunalnom redu („Službeni glasnik Grada Zagreba“ broj: 4/08., 5/08., 8/09. i 17/09.; dalje: Odluka o komunalnom redu iz 2008.), koja je, dakle, važila u vrijeme zaključivanja predmetnog Ugovora, a na temelju koje je tuženik preuzeo obvezu plaćanja sporne naknade, bilo je propisano da se za postavljanje ploča s natpisom, plakata, jarbola, reklama i reklamnih panoa na javne površine, zemljišta i objekte u vlasništvu drugih, plaća naknada koju pravilnikom propisuje gradonačelnik na prijedlog gradskoga upravnog tijela nadležnog za komunalne poslove; vlasnik, odnosno korisnik predmeta iz stavka 1. ovoga članka, i gradonačelnik, odnosno osoba koju on ovlasti, sklapaju ugovor o plaćanju naknade; ugovor iz stavka 2. ovoga članka sklapa se prije izdavanja rješenja o njihovu postavljanju. Dakle, proizlazi da obveza plaćanja naknade za postavljanje reklame na zemljištu u vlasništvu drugih proizlazi iz tužiteljevog općeg akta, Odluke o komunalnom redu, a da vlasnik odnosno korisnik tako postavljene reklame, s tužiteljem sklapa ugovor o plaćanju naknade kao u konkretnom slučaju. S obzirom da se ugovor sklapa prije izdavanja tužiteljevog rješenja o postavljanju reklame, to proizlazi da je zaključivanje predmetnog Ugovora uvjet za postavljanje reklame na zemljištu u vlasništvu drugih. Ova Odluka o komunalnom redu, a na temelju koje je predmetni Ugovor zaključen, prestala je važiti jer je tužitelj donio novu Odluku o komunalnom redu („Službeni glasnik Grada Zagreba“ broj: 3/14., 16/14., 22/14., 25/15. i 6/17.), a potom i Odluku o komunalnom redu („Službeni glasnik Grada Zagreba“ broj: 14/19., 22/19., 22/20. i 16/22.), koja je važila sve do travnja 2023., kada je prestala važiti stupanjem na snagu nove tužiteljeve Odluke o komunalnom redu. Odluka o komunalnom redu/14 sadržavala je u odredbi čl. 31. istovjetnu odredbu prethodno citiranoj odredbi čl. 39. Odluke o komunalnom redu/08, a takvu je odredbu sadržavala i Odluka o komunalnom redu/19 u odredbi čl. 32. Iz navedenih odredaba tužiteljevih Odluka o komunalnom redu, na temelju kojih je dakle predmetni Ugovor zaključen, proizlazi da tužitelj kao jedinica regionalne samouprave prihode ostvaruje od naknada za postavljanje reklama, koji se, osim na javnim i površinama u vlasništvu tužitelja, postavljaju i na nekretninama (zemljištima i objektima) u vlasništvu drugih, kao u konkretnom slučaju. Međutim, propisivanjem u odlukama o komunalnom redu obveze plaćanja naknade osobama koje na području tužitelja kao jedinice regionalne samouprave postavljaju reklama na zemljištu koje nije u vlasništvu tužitelja ili javna površina, već je u vlasništvu drugih osoba, tužitelj je povrijedio zakon. Ovo stoga što, kao jedinica regionalne samouprave, nije ovlašten kao vlastiti prihod propisati plaćanje naknade za reklame postavljene na površinama koje nisu u njegovom vlasništvu, odnosno propisati plaćanje koje nema temelja u posebnim zakonima (takvo pravno shvaćanje zauzima i Visoki upravni sud Republike Hrvatske odlučujući u postupku za ocjenu zakonitosti odluka općih akata jedinica lokalne samouprave sličnog sadržaja Usoz-150/2012; Usoz-341/2013, Usoz-8/2016; Usoz-118/2020 i Usoz-52/2024). Navodi da navedene odredbe tužiteljevih Odluka o komunalnom redu nisu u skladu s odredbama Zakona o Gradu Zagrebu („Narodne novine“ broj: 62/01., 125/08., 36/09., 119/14., 98/19. i 144/20.), Zakona o komunalnom gospodarstvu („Narodne novine“ broj: 36/95., 109/95., 21/96., 70/97., 128/99., 57/00., 129/00., 59/01., 26/03. - službeni pročišćeni tekst, 82/04., 110/04., 178/04., 38/09., 79/09., 153/09., 153/09., 49/11., 84/11., 90/11., 144/12., 56/13., 94/13., 153/13., 147/14., 36/15. i 68/18.), Zakona o komunalnom gospodarstvu („Narodne novine“ broj: 68/18., 110/18. i 32/20.), Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“ broj: 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 36/09., 125/08., 36/09., 150/11., 19/13.

- službeni pročišćeni tekst, 144/12., 137/15. - službeni pročišćeni tekst, 123/17., 98/19. i 144/20.) i Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave („Narodne novine“ broj: 117/93., 92/94., 69/97., 33/00., 73/00., 127/00., 59/01., 107/01., 117/01., 150/02., 147/03., 132/06., 26/07., 73/08., 25/12., 147/14., 100/15., 115/16. i 127/17.). S obzirom na to da je tužitelj propisivanjem obveze plaćanja naknade kao vlastitog prihoda, a koja se naknada plaća za postavljanje i držanje reklama na nekretninama u vlasništvu drugih, postupio suprotno zakonu, jer za takvo propisivanje vlastitog prihoda nema temelja u zakonu, to je po ocjeni suda, predmetni Ugovor, koji je sklopljen na temelju tako protivno zakonu od strane tužitelja propisanoj obvezi plaćanja naknade za postavljenje reklame na zemljištu u vlasništvu drugih, ništetan jer je protivan citiranim prisilnim propisima. U odnosu na navode tužitelja vezano uz ovaj razlog ništetnosti, na koji je, primjenom načela otvorenog pravosuđenja sud ukazao strankama na ročištu, za ukazati je da upravo tužitelj, pozivajući se na odredbe predmetnog Ugovora, a koje da za stranke stvarju prava i obveze i nakon njegovog otkaza, na način da je tuženik dužan ispuniti ugovornu obvezu plaćanja naknade sve dok ne ukloni reklamu, ustraje na zahtjevu za ispunjenjem ugovorenih obveza unatoč tuženikovom otkazu, slijedom čega je sud dužan paziti na ništetnost ugovora kojim su takve obveze ugovorene (razlog iz odredbe čl. 327. st. 1. ZOO-a). Ne može se naime smatrati da bi ovaj ugovor bio u cijelosti ispunjen, pa da se ništetnost ne može isticati, a i svakako se ne radi o zabrani manjeg značenja (čl. 326. st. 2. ZOO-a). Također nije od utjecaja tvrdnja tužitelja vezana uz prestanak važenja predmetne tužiteljeve Odluke o komunalnom redu, niti je od utjecaja okolnost da u odnosu na predmetni opći akt pred nadležnim sudom nije utvrđena njegova nezakonitost. Naime, u skladu s odredbama Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ broj: 20/10., 143/12. i 152/14. ; dalje: ZUS), kojima je uređen postupak ocjene zakonitosti općeg akta od strane Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, proizlazi da kada je opći akt stavljen izvan snage, odnosno kada je prestao važiti nema mjesta vođenju takvog postupka. Međutim, navedeno nije od utjecaja na donošenje odluke u konkretnom slučaju jer prethodno pitanje u konkretnom slučaju nije ocjena zakonitosti općeg akta već ništetnost ugovora na temelju kojeg, kao pravne osnove, tužitelj potražuje plaćanje. U konkretnom slučaju, po shvaćanju tog suda predmetni Ugovor je ništetan jer je zaključen na temelju odredbe Odluke tužitelja o komunalnom redu kojom je, suprotno zakonu, tužitelj propisao obvezu plaćanja naknade kao vlastitog prihoda za postavljanje i držanje reklama na nekretninama u vlasništvu drugih, slijedom čega je i predmetni Ugovor protivan zakonu. Stoga je tužiteljev zahtjev kojim od tuženika potražuje plaćanje na temelju ništetnog Ugovora valjalo odbiti jer je posljedica ništetnosti izostanak namjeravanih pravnih učinaka ugovora.

3. Tužitelj u žalbi navodi da je sud počinio apsolutno bitnu povredu odredaba parničnog postupka predviđenu čl. 354. st. 2. t. 11. Zakona o parničnom postupku („Narodne novine“ broj: 53/91., 91/92., 112/99., 88/01., 117/03., 88/05., 2/07., 84/08., 96/08., 123/08., 57/11., 25/13., 89/14., 70/19., 80/22., 114/22., 155/23. i 146/25; dalje: ZPP) jer presuda ima nedostataka uslijed kojih se ne da ispitati, odnosno postoji proturječnost između onog što se u razlozima presude navodi o sadržaju isprava i samih isprava. Tužitelj skreće pažnju da je upravo ovo pitanje - pitanje ništetnosti ugovora o plaćanju naknade za reklame postavljene na površini u privatnom vlasništvu - već riješeno u identičnoj pravnoj stvari u predmetu poslovni broj P-2880/16 u kojem je tužbeni zahtjev pravomoćno odbijen, a odluke sudova prvog i drugog stupnja potvrđene su i presudom Vrhovnog suda RH poslovni broj Rev-2390/2019 od 22. ožujka 2022. kojom je odbijena revizija tužitelja. Shodno navedenom, nedvojbeno revizijski sud zaključuje kako ugovor o plaćanju naknade za postavljanje reklame nije ništetan u smislu odredbe čl. 322. ZOO-a niti po nekoj drugoj osnovi, te da se u konkretnom slučaju prema utvrđenju suda radi o jednoj vrsti ograničenja vlasnikovih prava koja se temelje na prisilnim propisima. Budući da postoji revizijska odluka kojom je ovo pravno pitanje već riješeno u cijelosti i u identičnoj pravnoj situaciji u kojoj je tužbeni zahtjev pravomoćno odbijen, to tuženik ukazuje da je utvrđenje suda u konkretnom predmetu da bi sporni ugovor bio ništetan u suprotnosti i s mišljenjem i pravnim stavom Visokog trgovačkog suda RH u identičnom predmetu poslovni broj Pž-2142/2024, te posebno Vrhovnog suda RH u revizijskoj odluci poslovni broj Rev-2390/2019. Posebno se skreće pažnja da je tužitelj u ovaj predmet dostavio i pravomoćnu presudu Trgovačkog suda u Varaždinu, poslovni broj Povrv-71/2020, kojom je identičan tužbeni zahtjev Grada Zagreba, u identičnoj pravnoj situaciji, samo za različiti period, i upravo temeljem Ugovora koji je osnova i predmetnog tužbenog zahtjeva, pravomoćno usvojen. Postavlja se opravdano pitanje što je Grad Zagreb trebao raditi glede postupanja po Odluci o komunalnom redu temeljem koje je sklopljen predmetni ugovor i temeljem koje su sklapani ostali ugovori - kada je, osim što konkretna Odluka o komunalnom redu iz 2008. godine nikada nije u za to propisanom sudskom postupku utvrđena nezakonitom (dapače, postupak za ocjenu zakonitosti ove Odluke je obustavljen rješenjem Visokog upravnog suda RH poslovni broj Usoz-150/12 od 30. lipnja 2014. godine) - imao i sijaset sudskih odluka temeljem kojih redovni sudovi prvog i drugog stupnja nisu ove ugovore našli ništetnima ni po kom pravnom osnovu. Dakle , – u konkretnoj pravnoj stvari: - sam tuženik (kao ni bilo koji ugovaratelj u ovakvim ugovorima) nije u za to propisanim rokovima pokrenuo za to propisani postupak pred nadležnim Visokim upravnim sudom RH za ocjenu zakonitosti Odluke o komunalnom redu dok je ista bila na snazi; - nadležno Ministarstvo uprave koje je slijedom odredbe čl. 79. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi dužno provoditi nadzor nad zakonitosti općih akata, po provedenom nadzoru nije smatralo da bi bilo potrebito pokrenuti postupak ocjene zakonitosti ove Odluke o komunalnom redu; - redovni sudovi su u provedenim sudskim postupcima izričito utvrdili da sama Odluka nije nezakonita i posljedično da ugovori sklopljeni temeljem te Odluke i ostalih zakonskih propisa nisu ništetni; – slijedom čega je sasvim jasno da nije postojao niti jedan razlog zbog kojeg se od tužitelja navodno trebalo očekivati da ne postupa po Odluci o komunalnom redu i ugovorima sklopljenim temeljem te Odluke. Naime, nesporno je da je sam Ugovor sklopljen temeljem općeg akta koji je u vrijeme sklapanja tog Ugovora bio na snazi, a koji Opći akt nikada nije stavljen van snage, niti to više može biti, slijedom sljedećih zakonskih odredbi: - sadašnjih čl. 3. st. 2. te čl. 158.-165. ZUS-a (prije toga čl. 83.-88. ZUS-a iz 2010. godine, a prije toga odredbe Ustavnog zakona identičnog sadržaja) kojim je propisana nadležnost Visokog upravnog suda RH (prije Ustavnog suda RH) za postupanje u postupcima ocjene zakonitosti općih akata; - čl. 165. st. 2. ZUS-a kojim je propisano da će Visoki upravni sud RH obustaviti postupak ocjene zakonitosti općeg upravnog akta kada prestanu postojati pretpostavke za njegovo vođenje (što je upravo slučaj u konkretnoj pravnoj situaciji); - čl. 159. st. 2. ZUS-a temeljem kojeg je propisano da kada redovan sud u pojedinom postupku odlučuje o neprimjeni općeg akta, tada je - temeljem odredbe st. 2. tog članka, sam sud dužan podnijeti zahtjev za ocjenu zakonitosti općeg akta Visokom upravnom sudu RH (što više ne postoji mogućnost, jer je taj postupak već pokrenut, proveden i obustavljen), a temeljem odredbe čl. 159. st. 3. ZUS -a i suprotna strana uživa zakonsko pravo zahtijevati izmjenu pravomoćne odluke, ukoliko Visoki upravni sud RH utvrdi da takva nezakonitost nije postojala; - čl. 56. st. 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu RH kojim je striktno propisan zakonski rok u kojem Ustavni sud RH može ocjenjivati zakonitost određenog pravnog propisa koji je prestao važiti – te sukladnoj kojoj odredbi, kada je riječ o općem aktu – to može samo u roku od godine dana od prestanka važenja općeg akta; - čl. 85. i 162. st. 4. ZUS-a prema kojoj opći akt ili njegove pojedine odredbe u odnosu na koje je utvrđena nezakonitost prestaje važiti danom objave presude Visokog upravnog suda RH, dakle, posljedice takvog utvrđenja mogu djelovati samo ex nunc, što je, između svega ostalog, nužno - te utvrđena nezakonitost, kao i sam opći akt, mora djelovati erga omnes.

4. Tuženik je u odgovoru na žalbu predložio odbiti je kao neosnovanu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Pobijana presuda ispitana je na temelju odredaba čl. 365. ZPP -a, u granicama razloga navedenih u žalbi, pazeći po službenoj dužnosti na bitne povrede odredaba parničnog postupka iz čl. 354. st. 2. t. 2., 4., 8., 9., 13. i 14. ZPP -a i na pravilnu primjenu materijalnog prava, osim u odnosu na primjenu materijalnog prava u odluci o troškovima postupka.

7. Predmet spora je tužiteljev zahtjev za plaćanjem iznosa od 14.613,84 eura sa zateznim kamatama, na temelju Ugovora sklopljenog s tuženikom o plaćanju naknade o postavljanju reklame od 14. prosinca 2010. na temelju čl. 39. st. 1. Odluke o komunalnom redu („Službeni glasnik Grada Zagreba“ broj: 4/08., 5/08. i 8/09.), i to za razdoblje od siječnja 2021. do prosinca 2022. godine.

8. Predmetni spor se zapravo svodi na sljedeća pravna pitanja:

- je li navedeni Ugovor o plaćanju naknade za postavljanje reklame na zemljištu u privatnom vlasništvu treće osobe iz 2010. godine (dalje: Ugovor) protivan zakonu i, posljedično tome, ništetan,

- jesu li odredbe navedene Odluke o komunalnom redu i odgovarajuće odredbe naknadnih Odluka o komunalnom redu Grada Zagreba, kao općih akata, protivne zakonu,

- može li se navedeno utvrđivati i ocjenjivati u ovom parničnom postupku,

- djeluje li eventualna ništetnost Ugovora i nezakonitost Odluke(a) o komunalnom redu ex nunc ili ex tunc.

9. Sporne odredbe Odluke o komunalnom redu („Službeni glasnik Grada Zagreba“ broj: 4/08., 5/08., 8/09. i 17/09.) citirao je prvostupanjski sud u dijelu obrazloženja pobijane presude citiranom u točki 2. ovoga obrazloženja. Pritom ovaj sud napominje da je sporan dio koji se odnosi na isplatu naknade tužitelju za postavljanje reklamnih panoa na zemljišta i objekte u vlasništvu drugih, o čemu se radi u konkretnom slučaju.

10. Mjerodavne zakonske odredbe (u procesnopravnom smislu) glase: „Kad odluka suda ovisi o prethodnom rješenju pitanja postoji li neko pravo ili pravni odnos, a o tom pitanju još nije donio odluku sud ili drugo nadležno tijelo (prethodno pitanje), sud može sam riješiti to pitanje ako posebnim propisima nije drugačije određeno.

Odluka suda o prethodnom pitanju ima pravni učinak samo u parnici u kojoj je to pitanje riješeno.“(čl. 12. st. 1. i 2. ZPP-a).

„Na ništetnost sud pazi po službenoj dužnosti i na nju se može pozivati svaka zainteresirana osoba.“ (čl. 327. st. 1. ZOO-a).

„Pravo na isticanje ništetnosti ne gasi se.“ (čl. 328. ZOO-a).

„Nadzor zakonitosti općih akata koje u samoupravnom djelokrugu donose predstavnička tijela općina, gradova i županija obavljaju nadležna tijela državne uprave, svako u svojem djelokrugu, sukladno posebnom zakonu.

Predsjednik predstavničkog tijela dužan je dostaviti statut, poslovnik, proračun ili drugi opći akt (u daljnjem tekstu: opći akt) nadležnom tijelu državne uprave u čijem je djelokrugu opći akt zajedno sa izvatkom iz zapisnika koji se odnosi na postupak donošenja općeg akta propisan statutom i poslovnikom, u roku od 15 dana od dana donošenja općeg akta.“ (čl. 79. st. 1. i 2. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi).

„Ako sud u postupku utvrdi da zakon koji bi trebao primijeniti, odnosno pojedina njegova odredba nisu suglasni s Ustavom, zastat će s postupkom i podnijeti Ustavnom sudu zahtjev za ocjenu suglasnosti zakona, odnosno pojedine njegove odredbe s Ustavom.

Ako sud u postupku utvrdi da drugi propis koji bi trebao primijeniti, odnosno pojedina njegova odredba nisu suglasni s Ustavom i zakonom, na konkretan slučaj će neposredno primijeniti zakon, a Ustavnom sudu će podnijeti zahtjev za ocjenu suglasnosti spornog propisa, odnosno pojedine njegove odredbe s Ustavom i zakonom.“ (čl. 37. st. 1. i 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, „Narodne novine“ broj: 99/99., 29/02.; dalje: UZUS).

„Ustavni sud može ocjenjivati ustavnost zakona te ustavnost i zakonitost drugog propisa, odnosno pojedinih njihovih odredaba, iako su oni prestali važiti, ako od tog prestanka do podnošenja zahtjeva ili prijedloga za pokretanje postupka nije proteklo više od godinu dana.“ (čl. 56. st. 1. UZUS-a).

11. Tužitelj se u žalbi poziva i na sljedeće odredbe Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ broj 36/24; dalje: ZUS):

„Postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud pokreće na zahtjev fizičke ili pravne osobe ili skupine osoba povezanih zajedničkim interesom koji smatraju da su im općim aktom povrijeđena njihova prava ili pravni interes. Postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud može pokrenuti po službenoj dužnosti, na temelju obavijesti fizičkih ili pravnih osoba, prijedloga pučkog ili posebnog pravobranitelja ili na zahtjev suda.“ (čl. 158. ZUS-a).

„Ako sud u postupku utvrdi da opći akt koji bi trebao primijeniti odnosno pojedina njegova odredba nisu suglasni sa zakonom, na konkretan slučaj može neposredno primijeniti zakon.

U slučaju iz stavka 1. ovoga članka sud će Visokom upravnom sudu podnijeti zahtjev za ocjenu zakonitosti spornog općeg akta odnosno pojedine njegove odredbe.“ (čl. 159. st. 1. i 2. ZUS-a).

„Sud će presudom ukinuti opći akt, ili pojedine njegove odredbe, ako utvrdi da nije suglasan sa zakonom ili statutom javnopravnog tijela.

Ukinuti opći akt prestaje važiti odnosno ukinute odredbe općeg akta prestaju važiti danom objave presude Visokog upravnog suda u „Narodnim novinama“.“ (čl. 162. st. 3. i 4. ZUS-a.)

„Podnositelj zahtjeva iz članka 158. stavka 1. ovoga Zakona ima pravo podnijeti zahtjev nadležnom tijelu za izmjenu pojedinačne odluke tijela kojom je povrijeđeno njegovo pravo ili pravni interes odgovarajućom primjenom odredaba o obnovi postupka u roku od tri mjeseca od dana objave presude u „Narodnim novinama“. (čl. 164. ZUS-a).

Navodi da su to, u bitnom, propisivale i ranije odredbe čl. 83. do čl. 88. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ broj: 20/10., 143/12. i 152/14.).

12. Mjerodavne zakonske odredbe (u materijalnopravnom smislu) glase: „Grad Zagreb ima svoje prihode kojima u okviru svog djelokruga slobodno raspolaže.

Prihodi Grada Zagreba moraju biti razmjerni poslovima koji su, u skladu sa zakonom, u njegovom djelokrugu.

Prihodi Grada Zagreba su:

1. vlastiti porezi, prirez, naknade, doprinosi i pristojbe,

2. prihodi od stvari u vlasništvu Grada i imovinskih prava,

3. prihodi od trgovačkih društava i drugih pravnih osoba u vlasništvu Grada, odnosno u kojima Grad ima udio ili dionice,

4. prihodi od koncesija koje dodjeljuje Gradska skupština,

5. novčane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje Grad propiše,

6. udio u zajedničkim porezima s Republikom Hrvatskom,

7. drugi prihodi određeni zakonom.'' (čl. 22. Zakona o Gradu Zagrebu, „Narodne novine“ broj: 62/01., 125/08., 36/09., 119/14., 98/19. i 144/20.)

„Vlastiti izvori sredstava općine i grada jesu:

1. prihodi od vlastite imovine, u smislu članka 68. stavka 3. točke 1., 2., 3. i 4. Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi,

2. općinski, odnosno gradski porezi u skladu s ovim Zakonom,

3. novčane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje sami propišu, 4. upravne pristojbe u skladu s posebnim zakonom,

5. boravišne pristojbe, u skladu s posebnim zakonom,

6. komunalne naknade, doprinosi i druge naknade utvrđene posebnim zakonom,

7. naknade za uporabu javnih, općinskih ili gradskih površina,

8. drugi prihodi utvrđeni posebnim zakonom.“ (čl. 29. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, „Narodne novine“ broj: 117/93., 92/94., 69/97., 33/00., 73/00., 127/00., 59/01., 107/01., 117/01., 150/02., 147/03., 132/06., 26/07., 73/08., 25/12., 147/14. i 100/15.)

„Prihodi jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave su:

1. općinski, gradski, odnosno županijski porezi, prirez, naknade, doprinosi i pristojbe, 2. prihodi od stvari u njezinom vlasništvu i imovinskih prava,

3. prihodi od trgovačkih društava i drugih pravnih osoba u njezinom vlasništvu, odnosno u kojima ima udio ili dionice,

4. prihodi od naknada za koncesije,

5. novčane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje sama propiše u skladu sa zakonom,

6. udio u zajedničkom porezu,

7. sredstva pomoći Republike Hrvatske predviđena u državnom proračunu, 8. drugi prihodi određeni zakonom.“ (čl. 68. st. 3. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi)

„Ugovor koji je protivan Ustavu Republike Hrvatske, prisilnim propisima ili moralu društva ništetan je, osim ako cilj povrijeđenog pravila ne upućuje na neku drugu pravnu posljedicu ili ako zakon u određenom slučaju ne propisuje što drugo.“ (čl. 322. st. 1. ZOO-a).

13. Zakonom o komunalnom gospodarstvu („Narodne novine“ broj: 68/18., 110/18. i 32/20.), i to odredbama čl. 104. st. 1. t. 1. i 2., propisano je:

„U svrhu uređenja naselja te uspostave i održavanja komunalnog reda u naselju predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave donosi odluku o komunalnom redu kojom se propisuje:

1. uređenje naselja, koje obuhvaća uređenje pročelja, okućnica i dvorišta zgrada u vlasništvu fizičkih ili pravnih osoba u dijelu koji je vidljiv površini javne namjene, te određivanje uvjeta za postavljanje tendi, reklama, plakata, spomen -ploča na građevinama i druge urbane opreme te klimatizacijskih uređaja, dimovodnih, zajedničkih antenskih sustava i drugih uređaja na tim zgradama koji se prema posebnim propisima grade bez građevinske dozvole i glavnog projekta

2. način uređenja i korištenja površina javne namjene i zemljišta u vlasništvu jedinice lokalne samouprave za gospodarske i druge svrhe, uključujući i njihovo davanje na privremeno korištenje, građenje građevina koje se prema posebnim propisima grade bez građevinske dozvole i glavnog projekta te održavanje reda na tim površinama.“

14. Što se tiče mogućnosti ispitivanja zakonitosti u parničnom postupku Odluke(a) o komunalnom redu koja je prestala važiti, pobijana presuda je u skladu s ustaljenom praksom i ovog i Vrhovnog suda Republike i Ustavnog suda Republike Hrvatske.

15. Valja dodati i da, s obzirom na citirani sadržaj odredbe čl. 164. ZUS-a kada se dovede u vezu s citiranim sadržajem odredbe čl. 158. ZUS-a, proizlazi da bi postupak ocjene zakonitosti općeg akta bilo moguće, prije svega, pokrenuti pred Visokim upravnim sudom kada je tim općim aktom odnosno pojedinačnom odlukom javnopravnog tijela koja se temelji na tom općem aktu povrijeđeno nečije pravo ili pravni interes, a o čemu se ovdje ne radi, jer je ovdje na spornom općem aktu utemeljen pobijani Ugovor (a ne pojedinačna odluka tijela u smislu čl. 164. ZUS -a). No, prema ocjeni ovoga suda, upravo iz odredbe čl. 164. ZUS-a proizlazi da ukidanje općeg akta utječe i na ranije donesene odluke pa stoga utječe i na ranije sklopljene ugovore utemeljene na ukinutom odnosno, kada to više nije moguće jer je prestao važiti, nezakonitom općem aktu.

16. U svakom slučaju, ovdje prvenstveno treba primijeniti citirane odredbe čl. 35. st. 2. UZUS-a i čl. 159. st. 1. ZUS-a odnosno neposredno primijeniti zakon zbog nesuglasnosti sa zakonom citiranih, spornih dijelova odredaba čl. 39. u sporno vrijeme važeće Odluke o komunalnom redu, neovisno o tome što je ta Odluka o komunalnom redu prestala važiti. To iz razloga jer ne može nevažeći i ujedno nezakonit podzakonski propis koji stoga više niti ne može biti ukinut, imati prednost u primjeni ili drukčiji tretman (značaj) u odnosu na važeći i ujedno nezakonit podzakonski propis.

17. Na taj zaključak da se u ovom postupku može ocjenjivati zakonitost spornih odredaba Odluke o komunalnom redu nema utjecaja niti pozivanje žalitelja na odredbe čl. 56. st. 1. UZUS-a, čl. 79. st. 1. i 2. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ili pak na odredbe ZUS-a, jer te odredbe ne propisuju prekluzivne rokove nakon kojih više u parničnom postupku ne bi bilo moguće ispitivati zakonitost određenog propisa, a još manje bi se to moglo odnositi na ocjenu ništetnosti određenog Ugovora kada se uzmu u obzir citirane odredbe čl. 327. st. 1. i čl. 328. ZOO-a, kako to pravilno ističe i prvostupanjski sud.

18. Stoga, upravo iz razloga jer se ovdje zbog nezakonite Odluke o komunalnom redu radi o neposrednoj primjeni zakona i jer se radi o ništetnom Ugovoru utemeljenom na nezakonitom općem aktu, dolazi do djelovanja ex tunc, a ne ex nunc (s čim u vezi je ovaj sud upoznat s rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Revd 2695/2025-2 od 19. studenog 2025. nakon kojeg još nije donesena odluka o reviziji).

19. Što se tiče same ništetnosti Ugovora (i nezakonitosti spornih dijelova odredaba čl. 39. Odluke o komunalnom redu), ona proizlazi iz citiranih odredaba čl. 22. Zakona o Gradu Zagrebu, čl. 29. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i čl. 68. st. 3. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi koje, u bitnom, propisuju mogućnost prihoda tih jedinica od vlastite, ali ne i od tuđe imovine. Navedeno je, osim toga, u protivnosti i s citiranim odredbama čl. 104. st. t. 1. i 2. Zakona o komunalnom gospodarstvu jer i iz njih također proizlazi da se samo površine javne namjene i zemljišta u vlasništvu jedinice lokalne samouprave mogu koristiti za gospodarske i druge (tržišne, naplatne) svrhe tih jedinica. Naime, uređenje naselja u smislu odredbe čl. 104. st. 1. t. 1. Zakona o komunalnom gospodarstvu ne podrazumijeva i plaćanje naknade, jer to iz te odredbe ne proizlazi.

20. S tim u vezi je ovaj sud suglasan sa shvaćanjem prvostupanjskog suda da iako je tužitelj Odlukom o komunalnom redu, u svrhu uređenja naselja te uspostave i održavanja komunalnog reda u naselju, ovlašten propisati i uređenje naselja koje uključuje i uvjete za postavljanje reklama na nekretninama u vlasništvu drugih fizičkih i pravnih osoba u dijelu koji je vidljiv površini javne namjene, to ovlaštenje, koje proizlazi iz Zakona o komunalnom gospodarstvu, ne daje tuženiku i pravo propisati obvezu plaćanja naknade tužitelju za postavljanje reklame na nekretnini u vlasništvu (u odnosu na ovdje stranke) trećih osoba.

21. Slijedom svega navedenog, pobijani Ugovor o plaćanju naknade za postavljanje reklama je ništetan jer je suprotan navedenim prisilnim propisima, pa tužitelj ne može na temelju ništetnog ugovora, bez valjane osnove, osnovano zahtijevati isplatu utuženog iznosa. Stoga je prvostupanjski sud pravilno odbio tužbeni zahtjev kao neosnovan.

22. Zato je, primjenom čl. 368. st. 1. u vezi s čl. 365. st. 2. ZPP -a, odlučeno kao u izreci, s čim u vezi tužitelj u žalbi ne osporava obrazloženo odluku o trošku (ni u kojem dijelu).

Zagreb, 3. kolovoza 2026.

Predsjednik vijeća

Davor Pustijanac