Poslovni broj: Usž-1728/2026-4

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Marine Kosović Marković, predsjednice vijeća, Jelene Rajić i mr. sc. Inge Vezmar Barlek, članica vijeća te sudskog savjetnika Alana Vučkovečkog, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice ZU iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik u Zagrebu, Radnička cesta 32, protiv tuženika Grada Zagreba, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-5409/2024-7 od 27. siječnja 2026., na sjednici vijeća održanoj 23. srpnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba te potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-5409/2024-7 od 27. siječnja 2026.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/625, URBROJ: 251-02-01/001-23-5 od 18. srpnja 2023. te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

1.1. Rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/625, URBROJ: 251-02- 01/001-23-5 od 18. srpnja 2023. odbijen je prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/1311, URBROJ: 251-09-22-1/002- 23-06 od 19. svibnja 2023.

2. Protiv presude prvostupanjskog suda tužiteljica je izjavila žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. U žalbi podnosi zahtjev za izuzeće sudaca Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koji su sudjelovali u postupcima radi ocjene zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Smatra da je obrazloženje presude prvostupanjskog suda nejasno te da se iz tog razloga presuda ne može ispitati. Ističe da je prvostupanjski sud počinio povrede pravila sudskog postupka jer suprotno odredbi članka 89. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima između ročišta održanog dana 20. siječnja 2026. i 27. siječnja 2026. nije proteklo petnaest dana. Osporava da bi prvostupanjski sud na ročištu za objavu presude postupio sukladno odredbi članka 121. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima. Poziva se na propisanu obvezu suda da dostavi tužbu na odgovor i tužitelju omogući očitovanje te ističe da joj nikad nije na očitovanje dostavljen spis predmeta niti je odlučeno o njezinom zahtjevu za uvid u spis predmeta. Također ističe da iz pobijanog upravnog akta ne proizlazi o kojem je to točno pravnom lijeku odnosno o kojem je to njezinom prigovoru odlučeno, a iz razloga jer je podnijela prigovor, kako na temelju Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, tako i na temelju odredbe članka 122. Zakona o općem upravnom postupku. Smatra da se prvostupanjski sud paušalno poziva na odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske budući da predmet ovog postupka nije opći akt već pojedinačni upravni akt kojeg prvostupanjski sud nije ocijenio. Također ističe da upravni akt nije donesen u Odlukom propisanom kogentnom roku odnosno najkasnije 19 dana nakon 27. veljače 2023. na što se sud samo paušalno očituje. Ukazuje na odredbu članka 13. Zakona o općem upravnom postupku te ističe da se pravomoćna odluka kojom je stranka stekla neko pravo odnosno kojoj su stranci naređene neke obveze može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom, a Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon zbog čega se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje koje se može izmijeniti samo pod uvjetima propisanim odredbama Zakona o općem upravnom postupku o izvanrednim pravn im lijekovima. Smatra da je sporna nadležnost donositelja drugostupanjskog rješenja. Navodi da u postupku nije proveden test razmjernosti između zaštite prava tužitelj ice i javnog interesa, a što je tuženik bio dužan učiniti. Konačno, prigovara i da bi osporeno rješenje bilo potpisano od strane gradonačelnika. Predlaže žalbu usvojiti te predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovno odlučivanje. Potražuje troškove žalbenog postupka.

3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije odgovorio na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. U odnosu na zahtjev tužiteljice za izuzeće u žalbi navedenih sudaca treba reći da je rješenjem predsjednice Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: 29 Su- 230/2026-45 od 10. lipnja 2026. taj zahtjev odbijen, a rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske, broj: Su IV-182/2026-2 od 30. lipnja 2026. odbijen zahtjev za izuzeće predsjednice ovog Suda.

6. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima „Narodne novine“, broj: 36/24. i 39/26. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, dalje: ZUS), Sud nalazi da ne postoje žalbene osnove zbog kojih bi pobijana presuda bila nezakonita ni razlozi na koje Sud pazi po službenoj dužnosti.

7. Nije osnovan prigovor tužiteljice da se presuda prvostupanjskog suda ne može ispitati. Ovo iz razloga što po ocjeni ovog Suda, iz obrazloženja presude prvostupanjskog suda proizlazi da ono sadrži jasne i dostatne razloge kao i sve propisane elemente iz članka 119. stavka 5. ZUS-a te da je u korelaciji s izrekom te presude. Prvostupanjski sud je predmetni upravni spor vodio i pobijanu presudu donio na temelju pravilne primjene odredaba ZUS-a, a nije došlo niti do pogrešne i arbitrarne primjene materijalnog prava.

7.1. U osvrtu na žalbene prigovore tužiteljice da joj nije dostavljen odgovor na tužbu, odnosno da nije odlučeno o njezinu zahtjevu za uvid u spis predmeta, valja istaknuti da su ti navodi u proturječju s podacima iz spisa. Naime, iz spisa proizlazi da je prvostupanjski sud tužiteljici dostavio odgovor na tužbu radi očitovanja, na koji se tužiteljica očitovala podneskom od 25. listopada 2023. Prvostupanjski sud je održao i ročište za raspravu na koje je pristupila odvjetnička vježbenica opunomoćenika tužiteljice i na kojoj je pročitana sva dokumentacija u spisu. Osim toga, Sud ocjenjuje da je tužiteljica imala dovoljno vremena sukladno odredbi članka 113. ZUS -a svakodobno izvršiti uvid u spis predmeta.

7.2. Vezano za žalbeni prigovor tužiteljice da sud nije proveo predložene dokaze treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi, kao ni dokaza kojima se one mogu utvrditi. S obzirom na konkretan prigovor, odnosno odbijanje prijedloga za provođenje grafološkog vještačenja, osnovano se može smatrati da je izvođenje takvog dokaza kraj nesporne okolnosti da se ovlaštena osoba tuženika čiji potpis bi trebalo vještačiti uključila u spor i branila radnje javnopravnih tijela, nepotrebno i usmjerenim na odugovlačenje upravnih sporova pokrenutih u velikom broju slučajeva od strane opunomoćenika tužiteljice. Naime, u skladu s člankom 8. stavkom 1. ZUS-a, upravni spor treba provesti brzo i bez odugovlačenja, uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškova, onemogućiti zlouporabu prava stranaka i drugih sudionika u sporu te odluku donijeti u razumnom roku, u skladu s kojim načelom je prvostupanjski sud i postupio.

7.3. Sud ne nalazi osnovanim žalbeni prigovor tužiteljice da su povrijeđene odredbe ZUS-a glede poziva za ročište budući da iz spisa predmeta proizlazi da je ročište za raspravu održano dana 20. siječnja 2026. na kojem je određeno da će se presuda objaviti 27. siječnja 2026., što je u skladu s odredbom članka 121. stavka 1. ZUS-a.

7.4. Uvidom u zapisnik o objavi presude od 27. siječnja 2026. utvrđeno je da je na ročište pristupila odvjetnička vježbenica opunomoćenika tužiteljice koja je uredno potpisala zapisnik o objavi presude (javna isprava) bez primjedbi pa su navodi žalbe u dijelu da sutkinja nije ukratko obrazložila presudu (članak 121. stavak 3. ZUS-a) u suprotnosti sa sadržajem zapisnika i kao takvi nisu osnovani.

8. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 19. svibnja 2023. zamijenjeno rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/17-013/201, URBROJ: 251-10-01-17-2 od 2. veljače 2017. na temelju odredbe članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22., dalje: Odluka/22), u dijelu koji se odnosi na visinu i prestanak novčane pomoći.

9. Tužiteljica je podnijela tužbu protiv rješenja tuženika od 18. srpnja 2023. kojim je, kao što je već navedeno, odbijen njezin prigovor protiv rješenja tijela prvog stupnja od 19. svibnja 2023., a prvostupanjski sud je osporenom presudom taj pojedinačni akt tuženika ocijenio zakonitim, uz obrazloženje kako je u presudi dano pa nije osnovan navod tužiteljice da iz obrazloženja presude nije vidljivo o kojem je točno prigovoru riječ.

10. Treba reći da je naprijed navedena Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka poslovni broj: U-III-1744/2023 od 21. studenoga 2023.).

11. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 10/18., 20/21., 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskog upravnog tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna. Odredba članka 10. navedene Odluke bila je predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom Suda poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen.

12. Nadalje, glede prigovora tužiteljice da pobijani akt nije donesen u Odlukom propisanom roku treba reći da je rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno, ocijenjen zakonitim presudom Suda poslovni broj: Usoz- 143/2022-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj.

13. Prigovor tužiteljice da se pravomoćni akti kojima je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje nije osnovan. Naime, odredbom članka 130. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21., dalje: ZUP) propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni „zakonodavac“ nema isto pravo u području svojeg samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

14. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocijenjena zakonitom intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt „izjednačen“ sa zakonom.

15. Osim toga, naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (u ovom slučaju čak ne pravo nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. U takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo odnosno daje beneficija treba smatrati „zakonom“, što vrijedi i za sve izmjene i dopune kao i ukidanje takvog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju odredbe članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

16. Nadalje, nisu osnovani prigovori tužiteljice da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22 koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.) istaknuto je da je Sud u već ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad Zagreb želio postići donošenjem Odluke/21 imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, te nije našao da bi Odlukom/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti pa s obzirom da se u Odluci/22 razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav Suda iz ranije presude (točka 35.). U konačnici je ocijenjeno da je donošenjem Odluke/22 postupljeno u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz- 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj navedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 51. do 56.).

17. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS- a odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima žalbenog dijela upravnog spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.

U Zagrebu 23. srpnja 2026.

Predsjednica vijeća

Marina Kosović Marković