Poslovni broj: Usž-1509/2026-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Marine Kosović Marković, predsjednice vijeća, Jelene Rajić i mr. sc. Inge Vezmar Barlek, članica vijeća te sudskog savjetnika Alana Vučkovečkog, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice EG iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj] koju zastupa opunomoćenica Marija Palić, odvjetnica u [adresa], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I - 3194/2024-7 od 23. prosinca 2025., na sjednici vijeća održanoj 10. srpnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba te potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3194/2024-7 od 23. prosinca 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1213, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 8. svibnja 2023. i zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

1.2. Rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1213, URBROJ: 251-02- 01/001-23-2 od 8. svibnja 2023., odbijen je prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/3557, URBROJ: 251-09-22-1/003- 23-2 od 15. ožujka 2023.

2. Protiv prvostupanjske presude tužiteljica je podnijela žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. Ističe da je odredbom članka 13. Zakona o općem upravnom postupku propisano da se pravomoćne odluke mogu poništavati, ukidati ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova, a ne jednostrano te bez ovlasti za to. Stoga je došlo do povrede odredbe članka 13. Zakona o općem upravnom postupku i članka 6. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Ističe da se ovdje radi o pravomoćno stečenom pravu zbog čega je došlo do povrede članka 1. Protokola broj 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava. Smatra da se prvostupanjski sud nije očitovao o svim tužbenim prigovorima slijedom čega drži da se pobijana presuda ne može ispitati. Navodi da joj je 1. travnja 2020. priznato pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja do petnaeste godine života djeteta dok je rješenjima javnopravnih tijela utvrđeno da joj pripada pravo na novčanu pomoć do sedme godine života djeteta. Dakle, tim se rješenjima bitno umanjuju ranije priznata i zajamčena prava koja ona ostvaruje u vidu novčane pomoći zbog čega joj se ugrožava životna i financijska egzistencija. Navodi da se ovdje radi o osobito osjetljivoj kategoriji građana, nezaposlenoj majci, pa je zadiranjem u pravomoćno stečena „klasična“ prava tužiteljica dovedena u situaciju u kojoj su bitno narušena sva njena životna i financijska planiranja zbog čega je i Europski sud za ljudska prava zatražio od Vlade Republike Hrvatske očitovanje u odnosu na povredu njezinih prava na poštivanje obiteljskog života koje je zajamčeno člankom 8. stavkom 1. Konvencije. Ovdje se ne radi o bilo kakvoj financijskoj pomoći već pravu na novčanu pomoć koje je priznato pravomoćnim upravnim aktom pa nije zakonit pokušaj ukidanja takvog pravomoćno stečenog prava pod izlikom kvaziretroaktivnosti. Smatra da je trebalo sačekati odluku Europskog suda za ljudska prava zbog čega je i predložila prekid postupka odnosno odgodu ročišta do donošenja odluke tog suda u predmetu Golomejić protiv Hrvatske. Osporava i zaključak prvostupanjskog suda da se tuženik nema obvezu pridržavati rokova koje je sam odredio kao obvezu svog vlastitog postupanja. Predlaže ovom sudu usvojiti žalbu te ukinuti (pravilno poništiti) osporavana rješenja tuženika. Potražuje troškove spora kao i sastava žalbe.

3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije odgovorio na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima „Narodne novine“, broj: 36/24., dalje: ZUS), Sud nalazi da ne postoje žalbene osnove zbog kojih bi pobijana presuda bila nezakonita ni razlozi na koje Sud pazi po službenoj dužnosti.

6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem upravnog tijela prvog stupnja od 15. ožujka 2023. na temelju Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22., dalje: Odluka/22), sukladno odredbi članka 4. navedene Odluke kojom je izmijenjena odredba članka 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, br. 10/18. i 20/21.) utvrđeno da tužiteljici prestaje novčana pomoć za roditelja odgojitelja s danom 30. rujna 2023., sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

7. Naprijed navedena Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila je predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka poslovni broj U-III-1744/23 od 21. studenoga 2023.).

7.1. Odlukom/22 dana je ovlast nadležnim gradskim upravnim tijelima za donošenje pojedinačnih akata radi usklađenja s odredbama Odluke/22, a rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok, istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22.

8. Tužiteljica smatra da nije bilo mjesta donošenju rješenja javnopravnih tijela jer da se radi o stečenim pravima koja su se mogla mijenjati samo putem izvanrednih pravnih lijekova (članak 13. Zakona o općem upravnom postupku, „Narodne novine“, broj 47/09. i 110/21., dalje: ZUP).

9. Međutim, suprotno mišljenju tužiteljice, već je u presudi ovog suda, poslovni broj Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. (točka 124. i 145.) kao i u presudi poslovni broj Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. (točka 35.) izraženo shvaćanje da se spornim Odlukama navedenim u tim presudama, ni na koji način ne zadire u prava os tvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo kao takvo, ni u njegov opseg) već se utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti (ali u razdoblju koje je obuhvaćeno pravomoćnim pojedinačnim aktima) te djeluju na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti odnosno novo pravno pravilo ne primjenjuje se na situaciju koja je dovršena zbog čega je riječ o kvaziretroaktivnosti odnosno o pravnom učinku općeg akta koji je, pod određenim uvjetima dopušten, a u primjeni kojih su i donesena ovdje osporena rješenja javnopravnih tijela. Nadalje, izraženo je shvaćanje da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti (koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti).

10. Naime, u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22 koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.) istaknuto je da je sud u već ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21, imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim, odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba te nije našao da bi Odlukom/22 uskraćivanje za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti, pa s obzirom na to da se u Odluci/22 razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je u tom dijelu primijeni stav suda iz ranije presude (točka 35.). U konačnici je ocijenjeno da je donošenjem Odluke/22 postupljeno u skladu sa stajalištem suda iz pravomoćne presude poslovni broj: Usoz - 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene odluke (točke 51. do 56.).

11. Nadalje, prigovori tužiteljice da se pravomoćne odluke mogu poništavati, ukidati ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova (članak 13. te članak 130. ZUP - a) kao i da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje nisu osnovani. Naime, odredbom članka 130. ZUP-a propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni „zakonodavac“ nema isto pravo u području svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

11.1. S tim u svezi valja reći da u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog suda poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocijenjena zakonitim intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt „izjednačen“ sa zakonom.

11.2. Osim toga, naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo, nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo, odnosno dodijeli beneficiju. U takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo, odnosno daje beneficija treba smatrati „zakonom“, a što vrijedi i za sve izmjene, dopune, kao i za ukidanje tog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju odredbe članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

12. Glede prigovora tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva vezano uz članak 1. Protokola broj: 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda („Narodne novine - Međunarodni ugovori“, broj: 18/97., 6/99., 8/99., 14/02., 1/06., 2/10. i 13/17.) Sud ističe da to pravo nije apsolutno već ono može podlijegati ograničenjima pod uvjetima iz Konvencije. Naime, već je Sud u presudi poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene odluke smatra legitimnima pri čemu valja imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi, odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz - 143/2022-91 od 27. veljače 2023. ocijenio je da donošenjem nove Odluke/22 nije našao da bi uskraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene odluke (točka 35., 51. do 56.). Stoga ovaj sud ocjenjuje da nije osnovan prigovor povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju.

13. Nadalje, tužiteljica ničim ne obrazlaže u čemu se to sastoji navodna povreda članka 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, a ovaj sud ne nalazi razloge za ocjenu da bi se osporenim rješenjem zadiralo u pravo iz članka 8. Konvencije.

14. Konačno, osnovano je prvostupanjski sud ocijenio da nema mjesta prekidu ovog upravnog spora do donošenja odluke Europskog suda za ljudska prava jer razlozi na kojima se taj prijedlog temelji nisu razlozi propisani odredbom članka 105. ZUS -a.

15. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS- a odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.

U Zagrebu 10. srpnja 2026.

Predsjednica vijeća

Marina Kosović Marković