Poslovni broj: Usž-32/2026-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Ljiljane Karlovčan-Đurović, predsjednice vijeća, Sanje Štefan i Silvija Čovića, članova vijeća te sudske savjetnice Katarine Skrbinac, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja PZ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], kojeg zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik iz Zagreba, Radnička cesta 32, protiv tuženika Državnog inspektorata, Zagreb, Šubićeva 29, OIB: 33706439962, radi odluke o troškovima spora u predmetu nedonošenja rješenja, odlučujući o žalbi tužitelja protiv rješenja Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-2797/2025-10 od 11. studenoga 2025., na sjednici vijeća održanoj 9. srpnja 2026.

r i j e š i o  j e

I. Poništava se rješenje Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I- 2797/2025-10 od 11. studenoga 2025.

II. Nalaže se tuženiku da, u roku od 15 dana od dana primitka ovog rješenja, nadoknadi tužitelju troškove upravnog spora u iznosu od 2.812,50 (dvijetisućeosamstotinadvanaesteuraipedesetcenti) eura sa zakonskim zateznim kamatama koje teku od dana donošenja ove odluke u situaciji zakašnjenja, dok se u preostalom dijelu zahtjev za naknadu troškova odbija .

Obrazloženje

1. Uvodno naznačenim prvostupanjskim rješenjem odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

2. Protiv navedenog rješenja tužitelj je podnio žalbu iz razloga propisanih u članku 126. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ 36/24. i 39/26. – Odluka Ustavnog suda; dalje: ZUS). Prije svega upire na bitne povrede pravila upravnog spora, jer je sud pobijanu odluku donio bez održavanja glavne rasprave, tj. protivno članku 98. ZUS-a, iako je u tužbi predložio održavanje glavne rasprave. Dodaje da sud ocjenu o zlouporabi procesnih ovlaštenja tužitelja temelji na njegovom očitovanju da je zadovoljan meritornim rješenjem kojim je odbijena žalba, tj. da je tužitelj na taj način pokrenuo spor iako nema interes u vezi ishoda rješavanja predmetne stvari, pri čemu se sud poziva na članak 147. stavak 8. ZUS-a. S time u vezi tužitelj upire na primjenu članka 29. Ustava Republike Hrvatske (dalje: Ustav), prema kojem se jamči učinkovita sudska zaštita u vidu pravičnog postupanja, a što uključuje i zaštitu u razumnom roku. Smatra da već sama sporost javnopravnih tijela dovodi do nezakonitog i nepravičnog postupanja. Stoga smatra da u vezi propusta javnopravnog tijela nije dužan dokazati meritorne zahtjeve tj. iznijeti razloge zbog kojih traži zaštitu, jer je propisano zakonsko, ustavno i konvencijsko pravo na pravodobno postupanje javnopravnih tijela. Tužitelj smatra da i odluka o meritumu stvari koja je na štetu stranke, zbog navedenih razloga, treba biti donesena u propisanom, tj. razumnom roku.

Dalje u žalbi tužitelj u bitnom navodi razloge, koji su "pravne" financijske, reputacijske i administrativne prirode, da se dovrši postupak, koji može imati razne posljedice u praksi, tj. određene rizike u vezi ostvarivanja pobliže navedenih prava te suradnje s institucijama u raznim područjima, ako je u tijeku inspekcijski postupak za ozbiljne nepravilnosti. Tužitelj u žalbi navodi primjere eventualnih rizika, odnosno načine na koje inspekcijski postupak može utjecati na potencijalne rizike u praksi . Sa time u vezi tužitelj iscrpno navodi konkretne primjere.

Zaključno, tužitelj navodi da je punomoćniku već podmirio odvjetničku nagradu u zatraženom iznosu pa je tražio isplatu troška upravo u toj visini.

Predlaže da ovaj Sud poništi pobijano rješenje u cijelosti i predmet vrati sudu na ponovni postupak. Tužitelj u žalbi traži i trošak sastava žalbe u pobliže naznačenom iznosu.

3. Tuženik u odgovoru na žalbu navodi razloge zbog kojih smatra da je pobijano rješenje zakonito, a žalbeni navodi neosnovani. Napominje da je na temelju procesnih radnji tužitelja jasan cilj bio pokrenuti postupak radi ostvarivanja troškova zastupanja, zbog čega smatra da je pravilno odbijen njegov zahtjev za naknadu troškova upravnog spora na temelju članka 147. stavka 8. ZUS-a. Dodaje i razloge zbog kojih u okolnostima konkretnog slučaja nije bilo uvjeta za održavanjem rasprave, niti je tužitelj protiv rješenja o obustavi spora od 29. listopada 2025. izjavio žalbu. Konačno, tuženik dodaje, uzgredno da opunomoćenik tužitelja i u istovjetnim predmetima drugih tužitelja koristi pravo na tužbu koje odstupa od svrhe tog procesnog instituta i usmjeren je na ostvarivanja troškova, a ne na stvarnu zaštitu subjektivnih prava. Smatra da opisano postupanje dovodi do prakse podnošenja tužbe isključivo radi stvaranja troškova, protivno temeljnim načelima upravnog spora i pravnoj sigurnosti. Predlaže da ovaj Sud žalbu odbije u cijelosti.

4. Žalba je osnovana.

5. Iz podataka spisa, kao i obrazloženja pobijanog rješenja proizlazi da je tužitelj pokrenuo upravni spor tužbom, jer tuženik nije u propisanom roku odlučio o njegovoj žalbi izjavljenoj protiv rješenja Državnog inspektorata, Područnog ureda Osijek, klasa:

UP/I-334-01/25-02/211, urbroj: 443-02-01-25-2 od 3. svibnja 2025. Tuženik je tijekom upravnog spora donio rješenje od 30. rujna 2025., kojim je odbio tužiteljevu žalbu. Tužitelj je u podnesku od 27. listopada 2025. naveo da je zadovoljan naknadno donesenim rješenjem. U vezi rješenja suda od 29. listopada 2025., kojim se poziva tužitelj da obrazloži razloge i zbog kojih je zadovoljan rješenjem kojim nije pozitivno odlučeno o meritumu upravne stvari, tužitelj se nije očitovao.

6. Tužitelj je u zahtjevu tražio naknadu troška sastava tužbe, sastava podneska kojim se očitovao da je zadovoljan naknadno donesenom odlukom i sastava podneska kojim je specificirao troškove, u iznosu od 1.250,00 eura za svaku radnju pojedinačno.

7. Ispitujući osporeno rješenje u granicama žalbenih razloga, a pazeći po službenoj dužnosti na razloge ništavosti u skladu s odredbom članka 134. stavka 1. ZUS-a, koja se na odgovarajući način primjenjuje i pri odlučivanju o žalbi protiv rješenja na temelju odredbe članka 128. stavka 4. ZUS-a, Sud ocjenjuje da osporeno rješenje nije zakonito i pravilno zbog pogrešne primjene mjerodavnog prava.

8. U konkretnom slučaju nije sporno da je sud pravomoćno obustavio upravni spor u skladu s odredbama članka 103. stavka 1. i članka 106. stavka 1. točke 2. ZUS -a, jer je tuženik nakon podnošenja tužbe, tijekom spora u cijelosti postupio po tužbenom zahtjevu radi šutnje uprave.

9. U konkretnom slučaju je sporno pitanje ima li u takvoj situaciji tužitelj pravo na naknadu troškova upravnog spora, iako nije proširio tužbeni zahtjev u sporu, koji je pokrenuo tužbom zbog propuštanja tuženika da donese pojedinačnu odluku u zakonom propisanom roku. Dakle, sporno pitanje je radi li se u takvoj situaciji o zlouporabi prava koja tužitelju pripadaju u upravnom sporu, samim time jer nije proširio tužbeni zahtjev na odluku tuženika, kojim je otpala šutnja uprave, već je izjavio da je takvom odlukom zadovoljan, iako je riješeno negativno za tužitelja, tj. njegovu žalbu je tuženik odbio.

10. Prema odredbi članka 100. stavka 1. ZUS-a ako nakon pokretanja upravnog spora zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke javnopravno tijelo naknadno donese pojedinačnu odluku koju je propustilo donijeti u propisanom roku, to će tijelo, osim tužitelja, istodobno izvijestiti i sud pred kojim je spor pokrenut. Sud će u tom slučaju pozvati tužitelja da u roku od 15 dana izjavi je li naknadno donesenom odlukom zadovoljan ili proširuje tužbeni zahtjev i na novu odluku. Prema stavku 2. toga članka ako tužitelj izjavi da je naknadno donesenom odlukom zadovoljan ili ako ne da izjavu u roku iz stavka 1. toga članka, sud će donijeti rješenje o obustavi spora. Protiv rješenja o obustavi spora može se izjaviti žalba. Ako tužitelj izjavi da proširuje tužbeni zahtjev i na novu odluku, sud će nastaviti postupak ako protiv nove odluke nije dopušten redoviti pravni lijek u upravnom postupku (članak 100. stavak 3. ZUS-a).

11. Člankom 147. stavkom 6. ZUS-a je propisano da ako je spor obustavljen nakon što je tuženik postupio po tužbenom zahtjevu, tužitelj ima pravo na naknadu troškova spora.

12. Prema članku 147. stavku 8. ZUS-a stranka koja zlouporabi prava koja joj pripadaju u sporu, nema pravo na naknadu troškova.

13. Prvostupanjski sud je u okolnostima konkretnog slučaja ocijenio da je postupanje tužitelja zlouporaba prava, zbog čega mu ne pripada pravo na naknadu troškova, odnosno u bitnom je zaključio da iz postupanja tužitelja proizlazi da nema stvarni interes za osporavanje merituma upravne stvari, već je tužbu zbog šutnje uprave podnio samo u cilju stvaranja procesne situacije u kojoj bi mogao ostvariti naknadu troškova. Sud dodaje da takvim postupanjem tužitelj nije pokazao interes za ishod postupka, jer nije osporavao odluku o meritumu stvari, već je prihvatio nepovoljno tuženikovo rješenje, a time pokazao da mu cilj nije bio ispraviti nezakonitosti u upravnoj stvari i postupanju tuženika, već mogućnost stjecanja troškova zastupanja. Stoga je sud ocijenio da su u konkretnoj situaciji ostvareni elementi zlouporabe prava u objektivnom smislu, jer način na koji je tužitelj koristio pravo na tužbu odstupa od legitimne svrhe tog procesnog instituta i usmjeren je na stjecanje financijske koristi, a ne prema zaštiti subjektivnih prava.

14. U vezi iznesenog, ovaj Sud ukazuje na načelnu ocjenu Ustavnog suda iz odluke broj U-III-4807/2022 od 18. ožujka 2026., prema kojoj uvjeti pravne sigurnosti i zaštita legitimnog povjerenja javnosti ne dodjeljuje stečeno pravo na dosljednost sudske prakse, niti je razvoj sudske prakse sam po sebi protivan pravilnom provođenju pravde, jer bi neodržavanje dinamičnog i evolutivnog stajališta stvorilo rizik od sprječavanja reforme ili napretka. Također je u odluci broj: U-III-4657/2010 od 1. veljače 2011., Ustavni sud ocijenio da sudovi od svoje prakse mogu odstupiti, ali za takvo odstupanje moraju navesti valjane i na zakonu osnovane razloge.

15. U vezi priznavanja troškova upravnog spora Ustavni sud je u odlukama broj: U- 2753/2012 i dr. od 27. rujna 2016., U-III-2086/2018 od 9. travnja 2019., U-III-2279/2018 od 9. travnja 2019., U-III-2291/2018 od 19. lipnja 2019. i U-III-4420/2019 od 17. rujna 2020., istaknuo: a) primarni cilj ZUS-a je osigurati zakonitost i sudsku zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka povrijeđenih pojedinačnim odlukama ili postupanjem javnopravnih tijela, a tom cilju je podređena cjelokupna regulacija pa i ona kojim su uređeni troškovi upravnog spora, b) uređenje troškova upravnog spora uvijek mora biti takvo da osigurava ostvarenje legitimnih ciljeva upravno-sudskog postupka, pravnu sigurnost objektivnog pravnog poretka, određenost, pristupačnost, predvidljivost i pravnu izvjesnost normi te procesnu ravnopravnost položaja stranaka u upravno-sudskim postupcima u Republici Hrvatskoj u skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka, c) upravni spor u pravilu pokreće pojedinac protiv akta ili mjere koju poduzima država, s time da taj spor predstavlja kontrolni mehanizam postupanja države i javnopravnih tijela, koja u velikom broju slučajeva, mogu bitno ograničiti ili ukinuti ustavna prava građana, d) upravni spor, za razliku od parničnih postupaka, specifičan je po tome što se kao tuženik gotovo uvijek javljaju pojedina tijela Republike Hrvatske ili tijela i ustanove s javnim ovlastima koje se mogu poistovjetiti s državom, e) u tom upravno-pravnom odnosu tužitelj je slabija strana u odnosu na državu ili javnopravno tijelo, što proizlazi iz inherentnog autoriteta državne vlasti i mogućnosti da javnopravno tijelo koristi ovlasti de iure imperii, g) ograničenje (vezano za obvezu plaćanja troškova spora) koje utječe na pravo na pristup sudu neće biti nespojivo s ustavnim i konvencijskim pravom na pravično suđenje ako teži legitimnom cilju te ako postoji razuman odnos razmjernosti između iskorištenih sredstava i legitimnog cilja koji se težio postići i h) pitanje o troškovima postupka koji nisu priznati, s aspekta zaštite prava na pristup sudu, mora odgovoriti je li odbijanjem zahtjeva za naknadu troškova upravnog spora podnositelju u konkretnom predmetu protuustavno ograničeno pravo na pristup sudu. Ustavni sud je istaknuo i da svrha pravila po kojima se strankama koje pokreću upravne sporove troškovi spora mogu ne naknaditi sastoji u izbjegavanju neopravdanoga pokretanja sporova i nerazumno visokih troškova sporova odvraćanjem potencijalnih tužitelja od pokretanja neutemeljenih sporova ili podnošenja previsokih tužbenih zahtjeva bez snošenja posljedica.

16. Primjenom navedenih stajališta na konkretnu situaciju, ovaj Sud smatra da je prvostupanjski sud odredbe članka 147. stavka 6. i 8. ZUS-a o snošenju troškova spora tumačio na ustavnopravno neprihvatljiv način, odnosno primijenio ih je ne dovodeći te odredbe u vezu s drugim mjerodavnim odredbama ZUS-a, a u konkretnom slučaju spis predmetna ne daje pouzdanu osnovu da bi tužitelj zlouporabio procesna prava u smislu članka 147. stavka 8. ZUS-a, odnosno da iz tih razloga ne bi imao pravo na naknadu troškova spora.

17. Dakle, ovaj Sud ocjenjuje da ocjena suda nema uporište u činjenicama utvrđenim tijekom postupka, izvedenim dokazima, a ni logično i racionalno utemeljenje u mjerodavnom propisu, jer je u konkretnoj situaciji tuženik taj koji u zakonom propisanom roku nije postupio, tj. koji je svojim skrivljenim nepostupanjem uzrokovao pokretanje upravnog spora i troškove koji su nastali u povodu spora.

18. Cilj pokretanja upravnog spora je bio ostvariti upravno-pravnu zaštitu kroz institut redovitog pravnog lijek u upravnom postupku pa i dobiti obrazložene odgovore o (ne)osnovanosti navoda iz prigovora, kojeg je tužitelj podnio tuženiku. Iskorištenost redovnog pravnog lijeka u upravnom postupku podrazumijeva ne samo da je stranka podnijela žalbu/prigovor nego i da je nadležno tijelo o tom pravnom lijeku (meritorno) odlučilo. Tuženik je, u biti, pod pritiskom tužbe i donio (po tužitelja nepovoljnu) odluku, čime je postignuta svrha tužbe koja je podnijeta zbog šutnje uprave.

19. ZUS, u članku 100. ZUS-a, ne obvezuje tužitelja da proširi tužbeni zahtjev u odnosu na za njega nepovoljnu odluku u situaciji kada je otpala šutnja uprave zbog naknadnog donošenja pojedinačne odluke tijekom upravnog spora. Osim toga, zakonodavac je obvezao upravni sud donijeti rješenje o obustavi spora i u situaciji ne izjašnjavanja tužitelja, odnosno ne davanja izjave iz članka 100. stavka 1. ZUS -a.

20. Dakle, može se zaključiti da je tužba zbog šutnje uprave bila pravno utemeljena i postigla legitimnu svrhu, da je tuženik (a ne tužitelj) kršio zakon i svojim ne postupanjem u zakonom propisanom roku prouzrokovao pokretanje upravnog spora i nastanak troškova te da je spor obustavljen nakon što je tuženik u cijelosti postupio prema tužbenom zahtjevu.

21. Sud smatra i da tužitelj ima pravo, vodeći se vlastitim financijskim mogućnostima, slobodno i racionalno disponirati svojim procesnim ovlaštenjima pa i donijeti odluku hoće li ili neće ustrajati u vođenju upravnog spora nakon što bude upoznat s obrazloženim razlozima rješavanja upravne stvari, koji mogu biti i nepovoljni, ali ga mogu dostatno uvjeriti u izvjestan neuspjeh u upravnom sporu.

22. U situaciji konkretnog slučaja ovaj Sud ocjenjuje da tužitelju, u smislu odredbi članka 147. stavka 6. i 8. ZUS-a u vezi s odredbama članka 100. ZUS-a, pripada pravo na naknadu troškova upravnog spora, jer u konkretnom predmetu nije riječ o zlouporabi prava.

23. Stoga je, na temelju odredbe članka 135. stavka 2. u vezi s člankom 128. stavkom 4. ZUS-a, ovaj Sud poništio prvostupanjsko rješenje, dosudio tužitelju trošak u naznačenom iznosu, a u preostalom dijelu zahtjev za naknadu troška odbio.

24. Odluka o troškovima spora, utemeljena je na odredbama članka 144., 147. i 148. ZUS-a i Tbr. 27. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, broj: 138/23. i 107/25.).

25. S obzirom na uspjeh stranka u sporu, unutar granica zahtjeva, tužitelju je priznat trošak sastava tužbe (500 bodova) i sastava žalbe (625 bodova), tj. ukupno 1125 bodova, koji pomnoženo s vrijednosti boda od 2,00 eura iznosi 2.250,00 eura, a uvećano za iznos PDV-a od 25% (562,50 eura) ukupno iznosi priznatih 2.812,50 eura. U preostalom dijelu je zahtjev tužitelja odbijen, jer podnesci (od 27. listopada 2025. i 7. studenoga 2025.) ne sadrže razloge zbog kojih bi se smatrali obrazloženih podnescima. Stoga traženi trošak sastava podneska nije priznat kao opravdan, jer nisu bili nužni za donošenje odluke o predmetnoj stvari, a isto se odnosi i na podnesak u kojem tužitelj traži troškove spora u pobliže naznačenom iznosu za svaku radnju pojedinačno.

U Zagrebu 9. srpnja 2026.

Predsjednica vijeća:

Ljiljana Karlovčan-Đurović