Poslovni broj: Usž-1558/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Borisa Markovića, predsjednika vijeća, Željke Zrilić Ježek i Blanše Turić, članica vijeća te sudske savjetnice Marte Sraka, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice SMC iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi zaštite od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-5448/2023-11 od 27. siječnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 8. srpnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-5448/2023-11 od 27. siječnja 2025.

II. Poništava se rješenje tuženika Klasa: UP/I-371-03/23-006/15, Urbroj: 251-11-01/009-23-2 od 13. listopada 2023. te se predmet vraća tuženiku na ponovni postupak, s time da je obvezan u ponovljenom postupku postupiti u skladu s pravnim shvaćanjima i primjedbama suda izraženim u obrazloženju odluke.

III. Nalaže se tuženiku naknaditi tužiteljici trošak upravnog spora u iznosu od 4.062,50 eura (četiri tisuće i šezdesetidva eura i pedeset centi) u roku od 30 dana od dostave presude, uvećano za zatezne kamate po stopi koja se određuje za svako polugodište, uvećanjem referentne stope za tri postotna poena, pri čemu se za prvo polugodište primjenjuje referentna stopa koja je na snazi na dan 1. siječnja, a za drugo polugodište primjenjuje referentna stopa koja je na snazi na dan 1. srpnja te godine, a kamate teku od dana donošenja odluke kojom je naloženo plaćanje troškova do isplate, ako ih stranka kojoj je naloženo plaćanje troškova ne podmiri u ostavljenom roku.

Obrazloženje

1. Presudom Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-5448/2023-11 od 27. siječnja 2025. u točki I. odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Klasa: UP/I-371-03/23-006/15, Urbroj: 251-11-01/009-23-2 od 13. listopada 2023., a točkom II. odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

2. Tužiteljica žalbom osporava presudu zbog bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava. Tužiteljica ističe, a u odnosu na argumentaciju koju sud iznosi u obrazloženju da se ne radi o stvari iz upravnog prava već obveznog prava, kako je navedeno shvaćanje neodrživo te upućuje na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-4066/2021 od 3. ožujka 2022. Smatra da postoji proturječnost između izreke i obrazloženja presude, obzirom da presudom odbija tužbeni zahtjev, a obrazlaže da sud nije nadležan te se kroz obrazloženje oglašava stvarno nenadležnim. Naglašava da je stranka postupila u skladu s uputom o pravnom lijeku koji joj je tuženik dao. Tužiteljica ističe da akt nije donijet dispozitivno od strane tijela Grada već u provođenju odnosno izvršavanju Odluke o najmu stanova kao općeg akta, kojim su utvrđeni uvjeti, postupak i mjerila za davanje u najam javno najamnih stanova u vlasništvu Grada Zagreba. Ističe kako tijela Grada Zagreba nisu postupala primjenom Zakona o obveznim odnosima već u izvršavanju općeg akta Odluke, u koju svrhu je i donijet zaključak te samim time je zaključak također upravni akt te spada u upravno pravo. Upućuje na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske U-III-2042/2013 kao i na odluku U-III-2100/2014 iz kojih razvidno proizlazi potreba revidiranja stajališta o aktima raspolaganja. Tužiteljica naglašava kako je imovina Grada Zagreba javna imovina, a ne privatna, pa raspolaganje istom nije privatna već javna stvar. Samim time mora postojati nadzor nad time jer bi inače Grad Zagreb morao upravljati kao da se radi o privatnoj stvari, a to nije slučaj. Kako je tužiteljica podnijela tužbu postupajući po uputi o pravnom lijeku, tuženik je trebao snositi troškove spora zbog davanja pogrešne upute zbog spora koji se posljedično proveo, a ne donijeti rješenje koj im je rizik zbog pogreške tuženika prenesen na teret tužiteljice koja mora snositi iste u cijelosti zbog čega je sud počinio bitnu povredu odredbi sudskog postupka odnosno pogrešno je primijenio članak 144. Zakona o upravnim sporovima ali i odredbe Tarife. Stoga, potražuje trošak sastavljanja žalbe u iznosu od 625 bodova uvećano za pripadajući PDV, prema Tbr. 27 Tarife, zajedno sa pripadajućom zakonskom zateznom kamatom. Temeljem navedenog predlaže se usvojiti žalbu, poništiti rješenje u cijelosti i predmet vratiti na ponovni postupak uz obvezivanje tuženika da naknadi tužiteljici troškove prvostupanjskog postupka u iznosu od ukupno 2.500,00 eur.

3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba je osnovana.

5. Ispitujući osporavanu presudu i postupak koji joj je prethodio u granicama navedenih u žalbi, sukladno odredbi članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24. – dalje u tekstu: ZUS), Sud je utvrdio da postoje razlozi zbog kojih se prvostupanjska presuda pobija.

6. Iz priloženog spisa predmeta proizlazi da je tužiteljica podnijela tužbu osporavajući zakonitost rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, Klasa: UP/I-371- 03/23-006/15, Urbroj: 251-11-01/009-23-2 od 13. listopada 2023., a koje rješenje je doneseno u postupku radi zaštite od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela na temelju odredbe članka 122. stavak 3. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09. i 110/21. – dalje u tekstu: ZUP). Predmetnim rješenjem odbačen je prigovor tužiteljice izjavljen radi zaštite od drugog oblika postupanja Grada Zagreba kao nedopušten, uz obrazloženje da je tužiteljica u konkretnoj pravnoj stvari podnijela zahtjev za produljenje ugovora o najmu javno najamnog stana koje je vlasništvo Grada Zagreba, koja činjenica vlasništva daje Gradu Zagrebu pravo raspolaganja stanom koji je predmet navedenog ugovora, pa se stoga u konkretnoj pravnoj stvari ne radi o postupanju Grada Zagreba iz područja upravnog prava već se radi o aktu raspolaganja Grada Zagreba stanom u njegovom vlasništvu. Obzirom da se ne radi o postupanju Grada Zagreba iz područja upravnog prava, pa se u konkretnoj pravnoj stvari ne primjenjuje odredba članka 156. ZUP-a.

7. Prvostupanjski sud u obrazloženju presude u bitnom navodi kako akt o davanju stana u najam ili akt o produženju ugovora o najmu je konkretan akt jer se odnosi na određen slučaj, ali nema karakter upravnog akta jer mu nedostaje obilježje autoritativnosti s obzirom da se njime odlučuje o raspolaganju nekretninom u vlasništvu Grada Zagreba, odnosno radi se o vršenju vlasničkih ovlaštenja u kojem Grad Zagreb prilikom raspolaganja nekretninom ne postupa kao nositelj javne vlasti koji rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima stranaka, pa se slijedom toga ne radi o postupanju koje ima u vidu odredba članka 156. ZUP-a već je pravna zaštita osigurana u parničnom postupku pred općinskim sudom.

8. Člankom 156. ZUP-a propisano je da osoba koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice.

8.1. Člankom 122. stavak 1. ZUP-a propisano je da se prigovor izjavljuje čelniku tijela, ako ovim Zakonom nije drukčije propisano. Stavkom 4. istog članka ovog Zakona propisano je da protiv rješenja prvostupanjskog tijela o prigovoru može se izjaviti žalba, a protiv rješenja drugostupanjskog tijela o prigovoru može se pokrenuti upravni spor. Ako nema drugostupanjskog tijela, protiv rješenja tijela o prigovoru može se pokrenuti upravni spor.

9. Prema stavu ovog Suda, navodi da se u konkretnom slučaju ne radi o upravnoj stvari nisu osnovani. Prema članku 31. Odluke o davanju gradskog stana u najam („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 22/09., 3/12., 15/12., 22/13., 11/20., 27/21. - pročišćeni tekst; dalje: Odluka), na prijedlog Povjerenstva, odlučuje gradonačelnik zaključkom (stavak 1.); na zaključak se, radi njegova preispitivanja, može uložiti prigovor gradonačelniku u roku od 8 dana od dana dostave (stavak 2.). Prema članku 33. stavku 1. Odluke, ugovor o najmu stana sklopljen na određeno vrijeme produžit će se pod istim uvjetima ako najmoprimac, 30 dana prije isteka ugovorenog vremena, podnese zahtjev za produženje ugovora o najmu stana.

12. Logičkim tumačenjem navedenih odredbi, argumentom a simili, ukoliko najmoprimac podnese zahtjev za produljenje ugovora o najmu nadležni gradski ured je dužan o istome odlučiti. Produljenje ugovora o najmu stanova u vlasništvu Grada Zagreba koji se u najam daju temeljem Odluke koju je donijela Skupština grada Zagreba rješava se u upravnom postupku. U ugovorima o najmu stanova koje je davao u najam Grad Zagreb zajamčeno je pravo na produljenje ugovora i propisana je obaveza plaćanja najamnine.

13. Radi se o najmu stanova koji su u vlasništvu Grada Zagreba, kao jedinice lokalne samouprave. Gradski su stanovi dani u najam nakon provedenog upravnog postupka u kojem je utvrđivano ispunjavanje uvjeta propisanih Odlukom. Slijedom navedenog, ovaj Sud smatra da i produljenje navedenog ugovora podliježe istim pravilima u istovrsnom postupku u kojem upravno tijelo prije donošenja odluke o produljenju najma treba utvrditi ispunjavanje uvjeta za produljenje ugovora. Uvjeti za sklapanje, produljenje i prestanak najma određeni su Odlukom i nisu prepušteni slobodi ugovaranja ugovornih strana na tržištu. Upravno tijelo, tuženik, u upravnom postupku odlučuje o ispunjavanju uvjeta za produljenje najma te se ne radi o klasičnom građansko-pravnom odnosu, već o upravno-pravnom odlučivanju o pravu korištenja imovine u javnom vlasništvu.

14. Ovaj Sud je uzeo u obzir i stajalište iz odluke Ustavnog suda RH, broj: U-III- 1618/2023 od 12.11.2024. prema kojem činjenica da je Vlada RH donijela Odluku o prodaji stanova u vlasništvu Republike Hrvatske („Narodne novine", 78/21. -38/24.; dalje: Odluka 78/21) na temelju ovlasti da raspolaže imovinom u vlasništvu Republike Hrvatske, sama po sebi, ne određuje kao neupravnu pravnu narav postupanja nadležnih državnih tijela u postupku pokrenutom zahtjevom za ostvarivanje tog prava, niti otklanja Ustavom i Konvencijom zajamčeno pravo na sudsku zaštitu prava ovlaštenika na kupnju stanova u državnom vlasništvu. Slijedom navedenog, Ustavni sud ocjenjuje da, u okolnostima konkretnog slučaja, stajalište upravnih sudova, prema kojem ostvarivanje prava na kupnju državnog stana nije upravna stvar (jer se radi o aktu raspolaganja državnom imovinom) i stoga ne uživa upravnosudsku zaštitu, dovodi u pitanje načelo vladavine prava, jedne od člankom 3. Ustava propisanih najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske, kako je ono konkretizirano člankom 19. stavkom 2. i člankom 29. stavkom 1. Ustava, odnosno kako je to načelo sadržano u članku 6. stavku 1. i članku 13. Konvencije. Stav Ustavnog suda RH izražen u predmetnoj odluci može se primijeniti i na konkretan slučaj. Samo iz razloga što ostvarivanje prava na najam stana u vlasništvu Grada Zagreba predstavlja akt raspolaganja imovinom u vlasništvu jedinice lokalne samouprave ne znači da isto ne uživa upravnosudsku zaštitu.

15. Sukladno svemu navedenom, ovaj Sud je temeljem odredbe članka 135. stavak 2. ZUS-a poništio presudu Upravnog suda u Zagrebu od 27. siječnja 2025. u toč. I izreke, poništio osporavano rješenje u točki II. izreke presude i predmet vratio tuženiku na ponovni postupak, uz obvezu postupanja u skladu s pravnim shvaćanjem i primjedbama suda izraženim u obrazloženju odluke, sukladno odredbi članka 151 ZUS-a.

16. O zahtjevu tužiteljice za naknadom troškova spora sud je odlučio primjenom odredaba članka 144. i 147. ZUS-a.

17. Člankom 144. stavkom 1. ZUS-a propisano je da troškove spora čine opravdani izdaci učinjeni u tijeku ili u povodu spora.

Prema stavku 2. članka 144. ZUS-a troškovi spora obuhvaćaju i nagradu za rad odvjetnika i drugih osoba koje imaju pravo na zakonom propisanu naknadu. Prema stavku 4. članka 144. ZUS-a troškovi spora obuhvaćaju i zatezne kamate koje teku od dana donošenja odluke kojom je naloženo plaćanje troškova do isplate, ako ih stranka kojoj je naloženo plaćanje troškova ne podmiri u ostavljenom roku. O zateznim kamatama na iznos troškova spora sud odlučuje na zahtjev stranke. Člankom 147. stavkom 1. ZUS-a propisano je da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano.

18. U konkretnom upravnom sporu tužiteljica je uspjela sa žalbom, te je poništena presuda kao i osporeno rješenje, te je predmet vraćen na ponovni postupak. Stoga je Sud prihvatio osnovanim i opravdanim zahtjev tužiteljice za naknadom troškova spora, za sastav tužbe i pristup na održanu raspravu 20. siječnja 2025., sukladno Tbr. 27/1. alineja 1. i 2. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, broj: 138/23., 107/25., dalje: Tarifa) u visini od po 500 bodova, što uz vrijednost boda od 2,00 eura prema Tbr. 54. Tarife daje iznos od 2.000,00 eura, odnosno uvećano za pripadajući PDV daje ukupan iznos od 2.500,00 eur kako je i zatraženo i specifirano žalbom. Također, tužiteljici je priznat i zatraženi trošak sastava žalbe u iznosu od 1.250,00 eur, uvećano za PDV što daje iznos od 1.562,50 eur, dakle, priznat joj je trošak u ukupnom iznosu od 4.062,50 eura, zajedno sa zateznom kamatom u skladu s odredbom članka 144. stavka 4. ZUS-a. Slijedom navedenog, odlučeno je kao u izreci, pod točkom III izreke presude.

U Zagrebu 8. srpnja 2026.

Predsjednik vijeća

Boris Marković