Poslovni broj: Usž-1797/2026-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Snježane Horvat-Paliska, predsjednice vijeća, Mire Kovačić i Radmile Bolanča Vuković, članica vijeća, te višeg sudskog savjetnika Filipa Mihaljevića, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice LE, [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenica Marija Palić, odvjetnica u Zagrebu, Jordanovac 15, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Trg Stjepana Radića 1, Zagreb, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I- 5332/2024-5 od 24. prosinca 2025., na sjednici vijeća održanoj 8. srpnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-5332/2024-5 od 24. prosinca 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda u točki I. izreke odbijen je tužbeni zahtjev tužiteljice za poništenje rješenja tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/351, URBROJ: 251-02-01/001-23-5 od 10. srpnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/95, URBROJ: 251-09-22-1/003- 23-8 od 27. travnja 2023. Točkom II. izreke presude odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

2. Osporenim rješenjem tuženika od 10. srpnja 2023. odbijen je prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja prvostupanjskog javnopravnog tijela od 27. travnja 2023., kojim je tužiteljici usklađena novčana pomoć za roditelja odgojitelja.

3. Tužiteljica žalbom pobija prvostupanjsku presudu zbog bitne povrede odredaba upravnog spora, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava (članak 126. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, 36/24. i 39/26. - dalje: ZUS). Ističe da se tuženik nije pridržavao mjerodavnih zakonskih odredbi prilikom mijenjanja pravomoćnog upravnog akta jer je kao lokalna vlast izmijenio akt kojim je stekla određeno pravo. Smatra da prvostupanjski sud nije otklonio povredu članka 13. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine”, 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP). U cijelosti osporava zaključak prvostupanjskog suda kojim se njezinom pravomoćno priznatom pravu oduzima značenje prava, dok je zajedno s Ustavnim sudom Republike Hrvatske propustio objasniti što bi to bilo pravo u klasičnom smislu, a da to konkretna novčana pomoć nije. Navodi da prema praksi Europskog suda za ljudska prava novčana naknada predstavlja socijalnu pomoć koja ima značenje imovinskog prava u smislu prava vlasništva i da zadiranje u nju predstavlja povredu prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske („Narodne novine“, 56/90., 135/97., 8/98., 113/00., 124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. i 5/14. - dalje: Ustav) i člankom 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda („Narodne novine – Međunarodni ugovori”, 18/97., 6/99., 8/99., 14/02., 1/06., 13/17. i 6/24. – dalje: Konvencija). Ističe da se osporenim rješenjem u bitnome umanjuje ranije priznato i zajamčeno pravo na novčanu pomoć, a čime se ugrožava njezina životna i financijska egzistencija. Smatra da je prvostupanjski sud potpuno zanemario činjenicu da je novčana pomoć priznata osobito osjetljivoj kategoriji građana, kojima je donošenjem osporenog rješenja narušena postojeća financijska sigurnost. Pogrešnim smatra shvaćanje prvostupanjskog suda prema kojem novčana pomoć predstavlja financijsku pomoć koju je tuženik kao lokalna vlast ovlašten oduzeti. Osporava i neosnovano odbijen dokazni prijedlog za njezinim saslušanjem. Pogrešnim smatra zaključak da su kompenzacijske mjere tuženika uspostavile ravnotežu između javnog interesa i legitimnih očekivanja stranaka. Ukazuje na predmet Europskog suda za ljudska prava Golomejić protiv Republike Hrvatske, u kojem se radi o istom predmetu postupka i u kojem je od Vlade Republike Hrvatske zatraženo očitovanje u odnosu na povrede članka 13. ZUP-a, članka 6. i članka 8. stavka 1. Konvencije i članka 1. Protokola br. 1. uz Konvenciju. Predlaže poništiti pobijanu presudu i usvoji tužbeni zahtjev uz naknadu troškova upravnog spora sa zateznim kamatama. Potražuje trošak za sastav žalbe.

4. Tuženik, iako uredno pozvan, nije odgovorio na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga , u skladu s člankom 134. stavkom 1. ZUS-a, Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

7. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem prvostupanjskog javnopravnog tijela od 27. travnja 2023. izmijenjeno rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16-013/1981, URBROJ: 251-10-01-16-2 od 15. prosinca 2016. na temelju članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 25/22. - dalje: Odluka/22), na način kako je to propisano člancima 3. i 4. navedene Odluke/22 kojom su izmijenjeni članci 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 10/18. i 20/21.), sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju prvostupanjskog rješenja. Osporenim rješenjem tuženika prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja prvostupanjskog javnopravnog tijela je odbijen.

8. Naprijed navedena Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje prvostupanjskog javnopravnog tijela i tuženika, bila je predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje, poslovni broj: U -III- 1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

9. Prigovor tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti iz izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje nije osnovan. Naime, člankom 130. ZUP-a propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni „zakonodavac" nema isto pravo u području i svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

10. U presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. i presudi poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. izraženo je shvaćanje da sporne Odluke, koje su bile predmet ocjene u objektivnom upravnom sporu, nemaju povratno djelovanje niti se Odlukom/22 zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire u pravo kao takvo niti u njegov opseg). Utječe se na opseg prava i trajanje prava u budućnosti (ali u razdoblju koje je obuhvaćeno pravomoćnim pojedinačnim aktima) te djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti, odnosno novo pravno pravilo ne primjenjuje se na situaciju koja je dovršena zbog čega ovdje nije riječ o povratnom djelovanju, već je riječ o kvaziretroaktivnosti odnosno o pravnom učinku općeg akta koji je pod određenim uvjetima dopušten.

11. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda, poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocjenjena zakonitim intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta („Službeni glasnik Grada Zagreba", 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt „izjednačen" sa zakonom.

12. Naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju ne pravo nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. U takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo odnosno daje beneficija treba smatrati „zakonom", a što vrijedi i za sve izmjene i dopune kao i ukidanje takvog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

13. Vezano za neprovođenje dokaza predloženih od tužiteljice te da nije saslušana, valja istaknuti da neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja, a na što ukazuje u žalbi. Naime, zahtjevi i načela pravičnog suđenja ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pri tome se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranke da izloži činjenice, podupre ih svojim dokazima, na način da ni jednu od stranaka ne stavlja u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čime je ovdje udovoljeno. Budući da je tužiteljica tijekom upravnog postupka, kao i upravnog spora, imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj nije onemogućeno sudjelovanje u postupku. Pri tome treba imati na umu članak 49. stavak 4. ZUS-a, prema kojem sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi .

14. Glede prigovora tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva treba reći da je već u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 4. srpnja 2022., Sud utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valja imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi, odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim, odnosno u skladu s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023., Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelje odgojitelje s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti, te je zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene odluke (točke 35., 51. do 56.). Stoga Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom i člankom 1. Protokola broj 1. uz Konvenciju.

15. Imajući na umu navedeno, pozivanje tužiteljice na predmet Europskog suda za ljudska prava Golomejić protiv Hrvatske nije od utjecaja na drugačije rješavanje predmetne upravne stvari posebice jer odluka o zahtjevu u tom predmetu nije ni donesena.

16. S obzirom na to da tužiteljica nije uspjela s tužbenim zahtjevom, to je u skladu s člankom 147. stavkom 1. ZUS-a prvostupanjski sud pravilno odbio zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

17. Budući da ne postoje razlozi zbog kojih tužiteljica pobija prvostupanjsku presudu, kao ni oni na koje se pazi po službenoj dužnosti, trebalo je, na temelju članka 135. stavka 1. ZUS-a, odlučiti kao u točki I. izreke presude.

18. Kako je žalba odbijena, tužiteljica nema pravo na naknadu troška za sastav žalbe (članak 147. stavak 1. ZUS-a) te je odlučeno kao pod točkom II. izreke presude.

U Zagrebu 8. srpnja 2026.

Predsjednica vijeća:

Snježana Horvat-Paliska