Poslovni broj: Usž-3071/2024-3

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Snježane Horvat-Paliska, predsjednice vijeća, Mire Kovačić i Radmile Bolanča Vuković, članica vijeća te višeg sudskog savjetnika Filipa Mihaljevića, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice RS, OIB: [osobni identifikacijski broj], [adresa], koju zastupa opunomoćenik Nikola Pleša, odvjetnik u Zagrebu, Kralja Držislava 4, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, OIB:61817894937, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice podnesenoj protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-1543/2023-9 od 11. lipnja 2024., na sjednici vijeća održanoj 8. srpnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-1543/2023-9 od 11. lipnja 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška za sastav žalbe.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskom suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA:UP/II-551-06/23-014/52, URBROJ:251-02-01/001-23-2 od 17. ožujka 2023. te je odbijen zahtjev tužiteljice za nadoknadu troškova upravnog spora.

2. Osporavanim rješenjem tuženika od 17. ožujka 2023. odbačen je prigovor tužiteljice, izjavljen na rješenje Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, KLASA:UP/I-551-06/22-013/1822, URBROJ:251-09- 22-1/004-22-02 od 30. studenoga 2022., kao nepravodoban.

3. Tužiteljica je protiv pobijane presude izjavila žalbu u okviru koje je postavila zahtjev za pokretanje postupka ocjene zakonitosti općeg akta donesenog od strane Gradske skupštine Grada Zagreba i to članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 25/22. - dalje: Odluka/22) i članka 10. stavka 1. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 10/18. i 20/21. - dalje: Odluka/18), a koji zahtjev u nastavku žalbe detaljno obrazlaže. U žalbi je podnijela zahtjev za izuzeće sutkinja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske dr.sc. JS, RSZ, JSZ, GSZ, mr.sc. BSZ i GS. Smatra da je pobijana presuda nezakonita radi bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava. Navodi da sud nije odlučio o svim tužbenim zahtjevima. Ističe povredu članka 6. Odluke/22 u vezi proteka roka za donošenje drugostupanjskog rješenja. Navodi da se radi o Odluci koja ima retroaktivno djelovanje. Smatra da pravomoćni akt na temelju kojeg je stekla pravo egzistira. Upire na obrazloženje suda u vezi odbačenog prigovora prije nego je donesena odluka o prijedlogu za povrat u prijašnje stanje. Navodi da je sud donio presudu bez održavanja rasprave. Prigovara dostavi prvostupanjskog rješenja. Ističe zahtjev za izuzeće Gradonačelnika o kojem još nije odlučeno. Prigovara povredi prava vlasništva. Navodi da spis tuženik nije dostavio putem e-komunikacije nego običnom postom. Ističe da joj nije omogućeno izjašnjavanje. Predlaže da sud provede postupak ocjene zakonitosti pobijanih odredaba Odluke/22 i Odluke/18, ukine pobijane odredbe tih općih akata te usvoji žalbu i poništi pobijanu presudu te usvoji tužbeni zahtjev uz naknadu troškova spora. Potražuje i trošak za sastav žalbe.

4. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Prije svega, treba reći da se ne može u subjektivnom upravnom sporu ponovno ispitivati zakonitost općeg akta, koji je prethodno u objektivnom upravnom sporu ocijenjen zakonitim, navodeći kao razlog osporavanja upravnog akta, koji je rezultat primjene tog općeg akta upravo one iste razloge koji su prethodno odbijeni u objektivnom upravnom sporu.

7. Nadalje, u odnosu na zahtjev tužiteljice za izuzeće u žalbi poimenice navedenih sutkinja treba reći da je rješenjem predsjednice Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: 29 Su-506/2024-2 od 29. kolovoza 2024., taj zahtjev odbijen, a u točki 7. navedenog rješenja odlučeno je i o izuzeću predsjednice Suda sutkinje mr. sc. BSZ.

8. Ispitujući prvostupanjsku presudu u granicama žalbenih razloga na temelju članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima ( "Narodne novine", 36/24. i 39/26.- odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske – ZUS) ovaj Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

9. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da rješenjem tijela prvog stupnja od 30. studenoga 2022., donesenim na temelju članka 6. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", 25/22., - Odluka/22.), mijenjano rješenje Grada Zagreba, Ureda za demografiju od 9. svibnja 2018. na način kako je to propisano člankom 3. i 4. navedene Odluke/22, sve navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv navedenog rješenja tijela prvog stupnja je odbačen kao nepravodoban.

10. Naprijed navedena Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

11. Člankom 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", 10/18., 20/21., 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.

12. Prema podacima spisa, utvrđeno je da je tuženik prigovor izjavljen protiv prvostupanjskog rješenja od 30. studenoga 2022.. odbacio kao nepravodoban uz obrazloženje da je navedeno rješenje tužiteljica primila 22. prosinca 2022., a da je prigovor predan poštanskom uredu 3. siječnja 2023. (na prigovoru je datum 3. siječnja 2023.) dakle nakon proteka roka za podnošenje prigovora od 8 dana propisanog člankom 10. Odluke/22, jer je rok istekao 30. prosinca 2022. Imajući na umu da je dostava prvostupanjskog rješenja izvršena sukladno članku 85. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09. i 110/21. -ZUP), to je tuženik pravilno odbacio prigovor kao nepravodoban.

13. Treba reći da je članak 10. navedene Odluke bio predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-254/2023- 7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen. U toj presudi Sud je ocijenio kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog n isu osnovani .Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019.

14. Rok propisan člankom 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, rješenjem ovog Suda poslovni broj: Usoz- 143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj.

15. Čankom 130. ZUP-a propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni „zakonodavac" nema isto pravo u području i svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

16. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda, poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocjenjena zakonitim intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta („Službeni glasnik Grada Zagreba", 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt „izjednačen" sa zakonom.

17. Naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju ne pravo nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. U takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo odnosno daje beneficija treba smatrati „zakonom", a što vrijedi i za sve izmjene i dopune kao i ukidanje takvog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

18. Glede prigovora tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva treba reći da je već u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 4. srpnja 2022., Sud utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valja imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi, odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim, odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023., Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelje odgojitelje s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti, te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene odluke (točke 35., 51. do 56.). Stoga Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola broj 1. uz Konvenciju.

19. U odnosu na prigovor da tuženik nije dostavio spis putem e-komunikacije niti je dostavljen spis, treba reći da je tuženik odgovor na tužbu dostavio putem e - komunikacije, dok je spis dostavio u fizičkom obliku, odnosno u obliku u kojem je spis vođen, u skladu s člankom 48. stavkom 4. ZUS-a. Suprotno mišljenju tužiteljice prvostupanjski sud ju nije onemogućio u raspravljanju time što joj nije dostavio na očitovanje „spis predmeta tuženika". Naime, prvostupanjski sud je u skladu s člankom 6. stavkom 1. ZUS-a dostavio odgovor na tužbu na očitovanje, a na koji odgovor se tužiteljica očitovala podneskom od 5. lipnja 2023. Tužiteljica je svakodobno mogla izvršiti uvid u spis tuženika tijekom trajanja spora, na temelju članka 113. ZUS-a.

20. U pogledu zahtjeva tužiteljice za izuzeće Gradonačelnika u situaciji kad je propisom, u konkretnom slučaju općim aktom koji je ocjenjen zakonitim naprijed navedenim odlukama ovog Suda, određena osoba nadležna za rješavanje prigovora nema pravne mogućnosti njenog izuzeća, već je pravna zaštita osigurana pokretanjem upravnog spora protiv te odluke.

21. Glede prigovora da sud nije riješio o svim tužbenim zahtjevima treba reći da je ustaljeno u upravnosudskoj praksi (npr. odluka, poslovni broj: Usž-2022/2015, Usž- 599/2015 i dr.) izraženo shvaćanje da sud nije vezan doslovnim sadržajem tužbenog zahtjeva i nije vezan procesnopravnim kvalifikacijama tužbenog zahtjeva. Naime, ovlast, odnosno obveze upravnog suda prilikom odlučivanja o tužbenom zahtjevu propisane su kogentnim odredbama članaka 116. i 117. ZUS-a.

22. U odnosu na prigovor da je u konkretnom predmetu došlo do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa, upućuje se na obrazloženje ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022 od 5. srpnja 2022. u kojoj odluci se Sud detaljno očitovao i navedeni prigovor otklonio.

23. Imajući na umu predmet u cjelini, prvostupanjski je sud osnovano koristio procesno ovlaštenje iz članka 98. ZUS-a.

24. Odluka o troškovima donesena je sukladno članku 147. stavku 1. ZUS-a.

25. Slijedom navedenog, trebalo je na temelju članka 135. stavka 1. ZUS-a, odlučiti kao u točki I. izreke presude, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) donesena je sukladno članku 147. stavku 1. ZUS-a.

U Zagrebu 8. srpnja 2026.

Predsjednica vijeća:

Snježana Horvat-Paliska