Poslovni broj: Usž-383/2026-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Mirjane Čačić, predsjednice vijeća, Vlaha Bassegli Gozze i Ane Berlengi Fellner, članova vijeća te više sudske savjetnice-specijalistice Ivane Mamić Vuković, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja 1.) IS iz [adresa].) MS iz [adresa], oboje zastupani po opunomoćenici Mareli Puharić, odvjetnici u Zagrebu, Ljudevita Gaja 22, protiv tuženika Ministarstva pravosuđa, uprave i digitalne transformacije Republike Hrvatske, Uprave za građansko, trgovačko i upravno pravo, Zagreb, Grada Vukovara 49, uz sudjelovanje zainteresirane osobe Općine Gradac, Gradac, Stjepana Radića 3, koju zastupa ju odvjetnici iz Odvjetničkog društva „Jujnović, Lučić, Marković, Ivandić i Galić“ d.o.o., Zagreb, Strojarska cesta 20/XXIII, radi nastavka postupka UP/I-03-377/83 za sklapanje Ugovora o međusobnim pravima i obvezama s Općinom Gradac, odlučujući o žalbi tužitelja 1.) i 2.) protiv presude Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: Us l- 1202/2023-16 od 7. listopada 2025., na sjednici vijeća održanoj 2. srpnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Žalba se usvaja i poništava se točka II. izreke presude Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: Us l-1202/2023-16 od 7. listopada 2025., dok se u odnosu na preostali dio presude žalba odbija.

II. Odbija se zahtjev zainteresirane osobe za naknadu troška upravnog spora te žalbenog dijela upravnog spora.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog upravnog suda točkom I. izreke odbijen je tužbeni zahtjev kojim je traženo poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-944-07/21-01/11, URBROJ: 514-04-02-01-01/08-23-03 od 14. veljače 2023. te rješenja prvostupanjskog upravnog tijela Splitsko-dalmatinske županije, Upravnog odjela za imovinskopravne poslove, KLASA: UP/I-03-377/83, URBROJ: 2181/1-13/04/615-21-0037 od 14. srpnja 2021. te da se naloži prvostupanjskom upravnom tijelu usvojiti zahtjev tužitelja kojim traže nastavak postupka koji se vodio pod oznakom UP/I-03-377/83. Točkom II. izreke navedene presude naloženo je tužiteljima da zainteresiranoj osobi solidarno naknade trošak upravnog spora u iznosu od 1.250,00 EUR.

2. Citiranim rješenjem tuženika odbijena je žalba, između ostalog i tužitelja, izjavljena protiv prvostupanjskog upravnog rješenja od 14. srpnja 2021. koje je dopunjeno rješenjem, KLASA: UP/I-03-377/83, URBROJ: 2181/1-13/04/615-21-0039 od 9. kolovoza 2021., a kojim je odbijen zahtjev tužitelja za nastavak postupka broj:

UP/I-03-377/83 radi sklapanja Ugovora o međusobnim pravima i obvezama te im je naloženo da kao predlagatelji Općini Gradac naknade trošak pravnog zastupanja u iznosu od 1.250,00 kuna.

3. Tužitelji u pravodobno izjavljenoj žalbi u cijelosti osporavaju prvostupanjsku presudu iz svih zakonom propisanih žalbenih razloga. Smatraju u bitnome da je pogrešan zaključak suda da rješenje o dodjeli na korištenje zemljišta z.k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] nije upravni akt. Naime, iz upute o pravnom lijeku navedenog rješenja proizlazi da se protiv istog ne može izjaviti žalba, ali se može pokrenuti upravni spor, stoga da se primjenjuju odredbe Zakona o upravnim sporovima iz 1977., odnosno smatraju da navedeno rješenje predstavlja upravni akt. Nadalje, smatraju da je Općina Gradac kao pravni slijednik Skupštine općine Makarska sukladno odredbi članka 150. Zakona o općem upravnom postupku s tužiteljima bila dužna sklopiti upravni ugovor, odnosno Ugovor o međusobnim pravima i obvezama. Osporavaju i dosuđeni trošak upravnog spora te ističu da vrijednost predmeta spora u konkretnom slučaju iznosi 1.000,00 EUR pa da je primjenom Tbr. 7. u vezi s Tbr. 27. Odvjetničke tarife trebalo odrediti trošak u iznosu od 187,50 EUR, a ne kako je određeno u osporenoj presudi. Osim toga, prigovaraju da iz obrazloženja osporene presude nije razvidno kako je sud odmjerio troškove upravnog spora. Predlažu preinačiti osporenu presudu i usvojiti tužbeni zahtjev tužitelja.

4. Zainteresirana osoba u odgovoru na žalbu ističe u bitnome da nisu osnovani žalbeni navodi tužitelja, a da je osporena presuda donesena temeljem pravilno i potpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pravilne primjene materijalnog prava. Obrazlaže da je pogrešno stajalište tužitelja da je zainteresirana osoba bila dužna s tužiteljima sklopiti ugovor o međusobnim pravima i obvezama budući da je ona kroz cijeli postupak isticala da nema namjeru niti pravni interes za sklapanje takvog ugovora, dok upravno tijelo nije ovlašteno prisiliti zainteresiranu osobu na njegovo sklapanje, stoga da ne postoji niti pravna osnova za nastavak postupka dodjele na korištenje građevinskog zemljišta, broj: UP/I-03-377/83. Ističe da su upravna tijela kao i prvostupanjski upravni sud pravilno ocijenili da ne postoji suglasna volja stranaka za sklapanje predmetnog ugovora, a osim toga, bitno su promijenjene okolnosti glede vrijednosti samog zemljišta te ostalih troškova pa ugovor niti nije moguće sklopiti. Upućuje na nesporno utvrđenu činjenicu da predmetni ugovor nije sklopljen upravo iz razloga jer prednici tužitelja nisu ispunili obvezu glede plaćanja naknade za zemljište i pripremu zemljišta, unatoč tome što im je odaslano nekoliko urednih poziva za plaćanje dužnog iznosa. Smatra da je rješenje o dodjeli na korištenje dobrovoljni akt jer se pravna priroda nekog akta ocjenjuje iz njegovog sadržaja i pravnih učinaka, a ne iz upute o pravnom lijeku. Međutim, ističe da se u ovom postupku niti ne ocjenjuje zakonitost samog rješenja o dodjeli na korištenje, već rješenja donesenih u povodu zahtjeva tužitelja za nastavkom postupka. Zaključno napominje da je trošak upravnog spora, suprotno žalbenom navodu tužitelja, pravilno odmjeren. Predlaže odbiti žalbu tužitelja kao neosnovanu te potvrditi osporenu presudu. Potražuje trošak sastava odgovora na žalbu u iznosu od 1.562,50 EUR, uvećano za trošak sudske pristojbe i zakonskih zateznih kamata.

5. Tuženik, iako uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.

6. Žalba je djelomično osnovana.

7. Ocjenjujući zakonitost prvostupanjske presude u granicama žalbenih razloga temeljem odredbe članka 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24. i 39/26. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske – dalje: ZUS), ovaj Sud nalazi da je dijelom prvostupanjske presude koji se odnosi na trošak upravnog spora povrijeđen zakon na štetu tužitelja.

8. Osporenom točkom I. izreke presude prvostupanjskog upravnog suda ocijenjeno je pravilnim stajalište upravnih tijela kako u konkretnom slučaju nisu ispunjene pretpostavke za nastavak postupka dodjele na korištenje građevinskog zemljišta u društvenom vlasništvu, odnosno sklapanja ugovora o međusobnim pravima i obvezama stranaka iz razloga jer je 1. siječnja 1997. na snagu stupio Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima („Narodne novine“, broj: 91/96., 68/98., 137/99., 22/00., 73/00., 114/01., 79/06., 141/06., 146/08., 38/09., 153/09., 143/12. i 152/14.) kojim je izvan snage stavljen Zakon o građevinskom zemljištu („Narodne novine“, broj: 54/80., 42/86., 41/88., 16/90., 53/90. i 44/92., dalje: ZGZ) temeljem kojeg je pokrenut upravni postupak čiji se nastavak traži u konkretnom slučaju. Osim toga, iz obrazloženja osporene presude proizlazi da je utvrđeno da više ne postoji niti suglasna volja stranaka za sklapanje predmetnog ugovora, dok se nekretnina za koju se traži sklapanje ugovora nalazi u zemljišnoknjižnom vlasništvu trećih osoba.

9. U konkretnom slučaju nije sporno da je Rješenjem Skupštine općine Makarska, broj, KLASA: UP/I-03-377/1-83 od 27. prosinca 1983. (pravomoćno 6. travnja 1984.) donesenim na temelju odredbe članka 71. ZGZ-a pravnim prednicima tužitelja Općina Makarska dala na korištenje uz naknadu putem neposredne pogodbe građevinsko zemljište društvenog vlasništva, oznake čest. zem. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], površine 208 m2. Točkom III. izreke navedenog rješenja bilo je određeno da će se međusobna prava i obveze između novih korisnika i Općine Makarska regulirati Ugovorom o međusobnim pravima i obvezama, dok je točkom IV. izreke istog bilo navedeno da će se uknjižba prava korištenja na ime prednica tužitelja kao novih korisnica izvršiti temeljem pravomoćnog navedenog rješenja te sklopljenog Ugovora o međusobnim pravima i obvezama. Nadalje, nije sporno da spisu predmeta prileži nacrt Ugovora o međusobnim pravima i obvezama na koji je javno pravobraniteljstvo temeljem članka 75. ZGZ-a dalo mišljenje, broj: M-31/88 od 8. srpnja 1988. kako je isti pravno valjan te je prednicama tužitelja uredno zaprimljenim dopisom SRH, Općine Makarska, Općinskog sekretarijata za Opću upravu i budžet, Referada za imovinsko-pravne poslove, broj: UP-Io-03-377/83 od 19. srpnja 1988. dostavljen nacrt predmetnog ugovora te su pozvane u roku od 30 dana od primitka istog sklopiti ugovor s Općinom Makarska jer će se u protivnom donijeti rješenje o prijenosu u društveno vlasništvo objekta izgrađenog na predmetnom zemljištu. Kako nije sporno da do sklapanja predmetnog ugovora nije došlo, tužitelji su zahtjevom od 2. rujna 2020. zatražili nastavak predmetnog upravnog postupka te sklapanje Ugovora o međusobnim pravima i obvezama s Općinom Gradac kao pravnim slijednikom Općine Makarska pri čemu ističu da se radi o upravnom ugovoru u smislu odredbe članka 150. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21., dalje: ZUP ).

10. Odredbom članka 133. stavkom 1. ZUP-a propisano je da se rješenje doneseno u upravnom postupku izvršava nakon što postane izvršno, dok je stavkom 2. propisano da prvostupanjsko rješenje postaje izvršno istekom roka za žalbu ako žalba nije izjavljena, dostavom rješenja stranci ako žalba nije dopuštena, dostavom rješenja stranci ako žalba nema odgodni učinak, dostavom stranci rješenja kojim se žalba odbacuje ili odbija, danom odricanja stranke od prava na žalbu te dostavom stranci rješenja o obustavi postupka u povodu žalbe.

11. Nadalje, odredbom članka 135. stavkom 3. ZUP-a je propisano da po isteku roka od pet godina od dana kad je rješenje postalo izvršno, rješenje se ne može izvršiti, ako zakonom nije drukčije propisano.

12. Kako u konkretnom slučaju nije sporno da je Rješenje o dodjeli na korištenje od 27. prosinca 1983. postalo pravomoćno 6. travnja 1984., odnosno žalba protiv istog niti nije izjavljena, to se isto ima smatrati izvršno u smislu citirane odredbe članka 133. ZUP-a s danom 6. travnja 1984., a kako se prema odredbi članka 135. stavak 3. ZUP- a rješenje ne može izvršiti po isteku roka od pet godina od dana kad je rješenje postalo izvršno ukoliko zakon drukčije ne propisuje, to je zahtjev tužitelja od 2. rujna 2020. kojim u suštini traže izvršenje predmetnog rješenja od 27. prosinca 1983. podnesen izvan roka propisanog člankom 135. stavak 3. ZUP-a. Naime, Ugovor o međusobnim pravima i obvezama nije upravni ugovor propisan odredbom članka 150. ZUP -a kako pogrešno smatraju tužitelji jer sklapanje upravnog ugovora mora biti propisano zakonom, a o čemu nije riječ u konkretnom slučaju budući da odredbe ZGZ -a koje, osim što niti nisu više na snazi, ne propisuju izričito sklapanje upravnog ugovora, već ugovora o međusobnim pravima i obvezama što nisu istovrsni pojmovi.

13. Budući da se po ocjeni ovog Suda ovdje ne radi o obvezi sklapanja upravnog ugovora kakvog u vidu ima odredba članka 150. ZUP-a, to su pravilno upravna tijela te prvostupanjski sud ocijenili da je za sklapanje Ugovora o međusobnim pravima i obvezama potrebna suglasna volja stranaka, a koja je imajući u vidu podatke iz predmetnog spisa izostala. Ovo iz razloga jer Općina Gradac kao pravni slijednik prijašnje Općine Makarska više nema pravni interes za sklapanje takvog ugovora, a sama predmetna nekretnina, oznake z.k. č. br. [katastarska čestica], neplodno, površine 208 m2, danas je u zemljišnoknjižnom vlasništvu treće osobe, odnosno Općine Gradac, a kako to proizlazi iz spisu priloženog zk. ul. br. [broj ZK uloška] k. o. [katastarska općina] i kako pravilno obrazlaže prvostupanjski sud u osporenoj presudi.

14. S obzirom da je ovdje predmet spora u suštini ocjena zakonitosti rješenja kojim je odlučeno o zahtjevu tužitelja za nastavak postupka u kojem je doneseno Rješenje o dodjeli na korištenje od 27. prosinca 1983., a ne ocjena zakonitosti tog ranijeg rješenja, to nisu od utjecaja u konkretnom slučaju navodi tužitelja koji se odnose na pravnu prirodu Rješenja o dodjeli na korištenje od 27. prosinca 1983., a koje je nesporno i pravomoćno.

15. Glede troškova upravnog spora zainteresirane osobe Općine Gradac, jedinice lokalne samouprave, ističe se da se Ustavni sud Republike Hrvatske u svojoj odluci, poslovni broj: U-III-7441/2021 od 4. srpnja 2024., izjasnio na način da je naveo (…) "Ustavni sud podsjeća kako je u pitaju zastupanja i prava naknade troškova zastupanja javnopravnih tijela u upravnom sporu (odnosno tumačenja i primjene članka 79. stavak 1. u vezi s člankom 20. stavak 3. ZUS-a) već odlučivao u predmetu broj U-III-575/2020. U odluci od 16. rujna 2021., Ustavni sud je, imajući u vidu pravna stajališta koja je zauzeo u odluci i rješenju broja U-I-2753/2012 i dr., od 27. rujna 2016. ("Narodne novine", broj: 94/16.) kao i pravna stajališta Vrhovnog suda RH, izražena u presudi broj: U-zpz-1/2020 od 3. ožujka 2020. utvrdio kako troškovi zastupanja javnopravnog tijela u upravnom sporu po odvjetniku kao punomoćniku ne spadaju u izdatak u sporu koji bi u smislu članka 20. stavak 3. ZUS-a bio nužan i opravdan)." (…) "Budući da jedinica lokalne samouprave kao takva predstavlja javnopravno tijelo, Ustavni sud ocjenjuje da su njegova stajališta iz odluke broj U-III-575/2020 od 16. rujna 2021., primjenjiva te utvrđuje kako odluka kojom je podnositeljici izdan nalog da zainteresiranoj osobi namiri troškove upravnog spora predstavlja miješanje u njezino mirno uživanje imovine. Konačno, a imajući u vidu stajališta Ustavnog suda prema kojem troškovi zastupanja javnopravnog tijela u upravnom sporu po odvjetniku kao punomoćniku ne spadaju u izdatak u sporu koji bi u smislu članka 20. stavak 3. ZUS- a bio nužan i opravdan, Ustavni sud ocjenjuje da miješanje u mirno uživanje imovine podnositeljice odlukama sudova o troškovima upravnog spora nije osnovano na zakonu i da je stoga došlo do povrede prava vlasništva podnositeljice i članka 48. stavak 1. Ustava RH".

16. Imajući u vidu naprijed navedeno stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske, trebalo je usvojiti žalbu tužitelja u odnosu na točku II. izreke osporene presude te odbiti zahtjev zainteresirane osobe za naknadu troškova upravnog spora . S tim u vezi, nije osnovan niti njezin zahtjev za naknadu troškova sastava odgovara na žalbu.

17. Slijedom svega navedenog, odlučeno je temeljem odredbe članka 135. stavak 1. i 2. te odredbe članka 147. stavak 1. ZUS-a kao u izreci ove presude.

U Zagrebu, 2. srpnja 2026.

Predsjednica vijeća

Mirjana Čačić