Poslovni broj: Usž-1802/2026-2
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Borisa Markovića, predsjednika vijeća, Blanše Turić i Željke Zrilić Ježek, članica vijeća, uz sudsku savjetnicu Martu Sraka, zapisničarku, u upravnom sporu tužiteljice FB iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-6045/2023-8 od 26. siječnja 2026., na sjednici vijeća održanoj 2. srpnja 2026.
p r e s u d i o j e
I. Odbija se žalba tužiteljice i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-6045/2023-8 od 26. siječnja 2026.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova žalbenog postupka.
Obrazloženje
1. Presudom Upravnog suda u Zagrebu odbijen je tužbeni zahtjev tužiteljice za poništavanje rješenja tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, klasa: UP/II-551- 06/23-014/2374, urbroj: 251-02-01/001-23-5 od 30. listopada 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, klasa: UP/I-551-06/22-013/832, urbroj: 251-09-22-1/003-23-9 od 31. kolovoza 2023. kao i zahtjev tužiteljice za naknadu troškova.
2. Tužiteljica izjavljuje žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. Sud je u sporu donio svoju odluku temeljem Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 25/22. – dalje u tekstu: Odluka/22) kojom je izmijenjena i dopunjena Odluka o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 10/18. i 20/21. – dalje u tekstu: Odluka/18). Sporno je jesu li tuženik te prvostupanjsko tijelo stvarno bili nadležni donijeti predmetna rješenja, naročito jer su propustili izvršiti modifikaciju prava i obveza u izreci pravomoćnog upravnog akta do 31. prosinca 2022. koji rok je propisan u članku 6. Odluke/22, pri čemu je tužiteljica osporila da je tuženik imao nadležnost pokrenuti upravni postupak po službenoj dužnosti zbog nedostatka uvjeta propisanog u članku 42. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ broj: 47/09. i 110/21.) i Pravilnika o unutarnjem redu, osporavajući i postojanje potpisa od strane naznačenog potpisnika na pobijanim rješenjima. Sud nezakonito i pogrešno navodi da se radi o instruktivnom procesnom rok te činjenica da je rok prekluzivan, a ne instruktivan razvidna je iz činjenice što Odlukom/22 nisu propisane ovlasti javnopravnom tijelu da izvrši produljenje roka ili propiše u postupanju drugačiji rok odnosno ne omogućuju javnopravnom tijelu da samostalno uređuju rok. Ističe da prije početka roka ne postoji ovlast, početkom roka ovlast nastaje, dok protekom roka utrnjuje. Stav Suda da nema pravne posljedice u suprotnosti je sa samim člankom 1. Zakona o općem upravnom postupku jer bi u suprotnome značilo da javnopravna tijela smiju postupati bez propisa jer kad nema propisa tada nema ni propisane posljedice. U nastavku upire na odluke Europskog suda za ljudska prava i Ustavnog suda Republike Hrvatske koje smatra mjerodavnim u odnosu na pravnu prirodu rokova čije dijelove u nastavku citira. Prigovara nadležnosti prvostupanjskog tijela koje je donijelo prvostupanjsko rješenje te ističe da je Sistematizacija sadrži propisivanje ovlasti ovisno o rangu i kategoriji službenika, a sud ničim nije utvrdio te je odbio izvesti dokaz na okolnosti koji je rang imala konkretna službena osoba i samim time je li ista bila ovlaštena. Smatra da ovlast ne određuje samo naziv radnog mjesta, već i kategorija po tom Pravilniku na koji se sud poziva uz Sistematizaciju. Prigovara što se zanemaruje činjenica da Pravilnik propisuje i postupanje i to zasebno kao ovlast isključivo drugog ranga i radnog mjesta u najsloženijim poslovima. Tužiteljica osporava nadležnost tuženika navodeći da gradonačelnik kao izvršno tijelo nije službena osoba. Nadalje, sud pogrešno smatra da je tuženik bio ovlašten riješiti upravnu stvar neposredno u skladu s člankom 49. Zakona o općem upravnom postupku te zbog toga nije bilo potrebno izjašnjavanje stranke radi zaštite njegovih prava ili pravnih interesa. Prigovara što je sud odbio dokazni prijedlog tužiteljice za njezinim saslušanjem osobito uzimajući u obzir da nije proveden ispitni postupak u upravnom postupku. Tužiteljica ističe da joj je povrijeđeno pravo na pravično suđenje jer joj je sud u cijelosti onemogućio upoznati se s dokazima koje je izveo, konkretnom s upravnim spisom tuženika. Smatra da je zabrana retroaktivnosti narušena jer je prvostupanjskim i drugostupanjskim rješenjem, uzimajući u obzir trenutak njihove izvršnosti rješavano ex tunc, a ne pro futuro jer se zadiralo u pravomoćni upravni akt za period koji je protekao prije nastupa izvršnosti, odnosno za period nakon 1. travnja 2023. i nakon 31. ožujka 2023., a izrekom se upravo navodi da se mijenja ranija izreka zaključka za period koji se odnosio na razdoblje prije nastupa izvršnosti, a evidentno nakon 1. travnja 2023. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti presudu, usvojiti tužbeni zahtjev tužiteljice te potražuje troškove upravnog spora i trošak sastava žalbe.
3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.
4. Žalba nije osnovana.
5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima - "Narodne novine", broj: 36/24. i 39/26. – dalje: ZUS) Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.
6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 31. kolovoza 2023. odbijen zahtjev tužiteljice za oglašivanje ništavim rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje, osobe s invaliditetom, Sektor za socijalnu politiku, Odjel za demografski razvoj, Odsjek za pronatalitetnu politiku, klasa: UP/I-551-06/22-013/832, urbroj: 251-09-22-1/003-23-2 od 22. ožujka 2023. Navedenim rješenjem zamijenjeno je rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, klasa: UP/I-551-06/17-013/980, urbroj:
251-10-01-17-2 od 23. lipnja 2017. na temelju odredbe članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22., dalje: Odluka/22.) na način kako je to propisano odredbom članka 3. i 4. navedene Odluke/22 kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 10/18. i 20/21.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenje prigovor tužiteljice protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.
7. Naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).
8. Prema ocjeni ovoga Suda pravilno prvostupanjski sud ocjenjuje da su javnopravna tijela ispravno zaključila da u konkretnom slučaju nisu bile ispunjene pretpostavke za oglašivanje rješenja ništavim iz razloga navedenih iz odredbe članka 128. stavka 2. i 5. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ broj: 47/09. i 110/21. dalje: ZUP). Naime, za primjenu razloga ništavosti iz članka 128. stavka 2. ZUP-a podrazumijeva se da je rješenje doneseno u stvari o kojoj se uopće ne može odlučivati u upravnom postupku. Međutim, rješenje za koje se traži oglašivanje ništavim (rješenje Grada Zagreba od 22. ožujka 2023.) doneseno je u upravnoj stvari o kojoj se odlučuje u upravnom postupku u smislu članka 2. stavka 1. ZUP-a. Tim rješenjem je javnopravno tijelo u upravnom postupku riješilo o pravima tužiteljice u provedbi članka 6. Odluke/22 i to neposredno primjenjujući opći akt lokalne jedinice (Odluku/22) kojim je uređeno odgovarajuće upravno područje (novčana naknada za roditelja odgojitelja). Stoga nema mjesta primjeni članka 128. stavka 2. ZUP -a u odnosu na rješenje Grada Zagreba od 22. ožujka 2023.
9. Tužiteljica smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika budući da gradonačelnik kao izvršno tijelo nije službena osoba te mu niti jednim propisom nije dana ovlast da vodi upravni postupak i donese prvostupanjski upravni akt. 10. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21., 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.
11. Treba reći da je odredba članka 10. navedene Odluke bila predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom Suda, poslovni broj: Usoz- 254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen.
12. U toj presudi Sud je ocijenio kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.).
12.1. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (točka 18. i 19. presude).
13. Također neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.
14. Nadalje, suprotno navodu tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje ističe se da je pravilnom primjenom odredbe članka 23. ZUP-a rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, iz Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koji je prilog Pravilnika o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 13/22. i 31/22.) prema točki 75. razvidno je da je u opisu poslova i zadataka višeg stručnog suradnika za provedbu mjera pronatalitetne politike, a koja službena osoba je donijela prvostupanjsko rješenje, između ostalog, rješavanje u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Dakle, prvostupanjsko rješenje je donijela ovlaštena službena osoba, zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno odredbi članka 23. ZUP-a.
15. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužitelj u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.
16. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje tužitelj predložio nepotrebnim budući se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.
17. Neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici, samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja), a na koje tužiteljica upire u žalbi. Naime, zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovd je udovoljeno. Kako je tužiteljica i tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora, imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom postupku niti upravnom sporu. Naime, imajući na umu dokaznu dokumentaciju spisa predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužiteljica žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporila, to prvostupanjski sud zakonito izveo dokazne prijedloge tužiteljice.
18. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS- a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.
U Zagrebu 2. srpnja 2026.
Predsjednik vijeća
Boris Marković
