Republika Hrvatska

Upravni sud u Splitu

Split, Put Supavla 1

Poslovni broj: Us I-3109/2025-13

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Splitu, po sucu Jakši Marušiću, u upravnom sporu tužitelja VV razvoj projekata d.o.o., Karlovac, Kneza Trpimira 1, OIB: 94353130255, kojeg zastupaju opunomoćenici, odvjetnici iz odvjetničkog društvo Duplić Strukić Šarić j.t.d., Zagreb, Froudeova 1, protiv tuženika Ministarstva financija, Carinske uprave, Područnog carinskog ureda Split, Split, Ulica Zrinsko Frankopanska 60, OIB: 18683136487, radi inspekcijskog nadzora, 2. srpnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Ministarstva financija, Carinske uprave, Područnog carinskog ureda Split, klasa: UP/I-471-01/25-07/45, ur.broj: 513-02-8008/9-25-3 od 24. studenog 2025.

II. Odbija se tužiteljev zahtjev za nadoknadu troškova ovog upravnog spora.

III. Odbija se tužiteljev zahtjev da tužba u ovom upravnom sporu ima odgodni učinak.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika, klasa: UP/I-471-01/25-07/45, ur.broj: 513-02- 8008/9-25-3 od 24. studenog 2025. tužitelj je, za razdoblje od 1. siječnja 2024. do 31. prosinca 2024., obvezan na plaćanje promjenjivog dijela naknade za koncesiju u iznosu od 13.709,06 EUR.

2. Pobijajući zakonitost osporavanog rješenja, tužitelj navodi kako je tuženik još 9. rujna 2025. donio rješenje, klasa: UP/I-471-01/25-07/45, ur.broj: 513-02-8008/9-25-1 o istoj pravnoj stvari. Navedeno je rješenje doneseno bez da je tuženik prethodno odlučio o prigovoru tužitelja izjavljenom protiv zapisnika o nadzoru te ono nikada nije dostavljeno tužitelju niti mu je dana prilika da se očituje i sadržaju tog rješenja, odnosno da se ispita njegova zakonitost. Naime, upravo je na temelju zapisnika o obavljenom nadzoru i spomenutog rješenja od 9. rujna 2025. tuženik izdao 17. listopada 2025. prekršajni nalog kojim je tužitelj proglašen krivim za prekršaj sukladno članku 99. stavku 1. točki 8. u vezi s člankom 58. stavka 1. Zakona o koncesijama. Nadalje, što se tiče ovdje osporavanog rješenja od 24. studenog 2025., tužitelj ukazuje na to da tuženik rješenje temelji na pogrešnom i kontradiktornom zaključku da bi trgovačko društvo Studenac d.o.o., Omiš, u predmetnoj stvari bilo koncesionarev podugovaratelj. Naime, tužitelj smatra da navedeno trgovačko društvo nema nikakvih obaveza iz ugovora o koncesiji niti je obveznik plaćanja naknade za koncesiju pa prema tome nije i ne može biti podugovaratelj. Ugovor koji je tužitelj sklopio s tim trgovačkim društvom nije niti po sadržaju niti po pravnoj naravi podugovor ili ugovor o potkoncesiji, kao što ni djelatnost maloprodaje nije vrsta djelatnosti koja se može dati u potkoncesiju. Tužitelj navodi kako se u konkretnom slučaju radi o ugovoru o poslovnoj suradnji, kako uostalom i tuženik navodi u osporavanom rješenju. Pritom se tužitelj poziva na mišljenje Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, klasa: 342-22/24-01/930, urboj: 530-03-2-1-1-24-2 od 6. prosinca 2024. u kojem se navodi „s obzirom na to da predmetnim zakonima institut potkoncesije i sporedne djelatnosti ne predstavljaju isti način uređenja pravnog odnosa između koncesionara i treće osobe prihod gospodarskog subjekta s kojim koncesionar sklapa ugovor o poslovnoj suradnji za obavljanje sporednih djelatnosti se ne zbraja u ukupni prihod koncesionara na koji se obračunava naknada za koncesiju“. Stoga, ne postoji pravni temelj za primjenu članka 69. stavka 5 Zakona o koncesijama, kojim je propisana obveza uključivanja prihoda potkoncesionara, odnosno podugovaratelja u osnovicu za obračun koncesijske naknade. Pritom okolnost da je ugovor o poslovnoj suradnji pogrešno naslovljen kao ugovor o zakupu nema utjecaja na njegovu pravnu valjanost. Naime, pomorsko dobro je opće dobro na kojem se ne može steći pravo vlasništva niti druga stvarna prava, dok institut zakupa predstavlja vlasništvo nad stvari koja se daje u zakup. Prema tome, jasno je da je ugovor pogrešno nominiran kao ugovor o zakupu, dok se u stvarnosti radi o ugovoru o poslovnoj suradnji. Zbog toga, prihod koji je trgovačko društvo Studenac d.o.o. ostvarilo u okviru svoga poslovanja na lokaciji marine „Drage“ ni u kojem slučaju ne predstavlja prihod koncesionara niti može biti predmetom obračuna varijabilne koncesijske naknade. Osim toga, taj prihod predstavlja bruto iznos ostvaren od prodaje robe, bez odbitka rashoda te iznosa naknade koju trgovačko društvo Studenac d.o.o. plaća koncesionaru. Međutim, ta bi se naknada, zbog pogrešnog stajališta tuženika, računala dva puta, i to kao prihod trgovačkog društva Studenac d.o.o. te kao prihod koncesionara, odnosno tužitelja. Tužitelj ističe da se drugim ovlaštenicima koncesija na pomorskom dobru u Republici Hrvatskoj prihod od sporedne djelatnosti trgovine i maloprodaje, a koji ostvaruju treće osobe, ne ubraja u ukupni prihod koncesionara na koji se obračunava naknada za koncesiju. Stoga je osporavanim rješenjem došlo i do zabranjene diskriminacije. Tužitelj dodatno ukazuje na odredbe Pravilnika o kategorizaciji luke nautičkog turizma i razvrstavanju drugih objekata za pružanje usluge veza i smještaj plovnih objekata, kojima je u Prilogu II propisano kako marina s pet sidara mora imati trgovinu namirnicama u marini ili u neposrednoj blizini. Sukladno stavu tuženika, proizlazilo bi da svaka marina mora ili sama pružati navedene usluge maloprodaje i trgovine ili takvu djelatnost nužno mora dati u potkoncesiju, a što je, prema mišljenju tužitelja, u cijelosti pogrešno i netočno.

3. Tužitelj stoga predlaže da Sud poništi osporavano rješenje i obveže tuženika na naknadu troškova spora te da odluči da tužba u ovom upravnom sporu ima odgodni učinak.

4. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod svog rješenja te navodi kako je pri donošenju osporavanog rješenja u potpunosti postupio u skladu s odredbama Zakona o koncesijama koje se odnose na nezakonito obavljanje djelatnosti bez koncesije, dok su tužbeni navodi, u suštini, ponovljeni navodi iz prigovora na zapisnik o obavljenom nadzoru, o kojima se već očitovao u obrazloženju osporavanog rješenja. Tuženik smatra da ugovor o zakupu koji je tužitelj sklopio s trgovačkim društvom Studenac d.o.o. treba tretirati kao podugovor budući da se na temelju tog ugovora obavlja sporedna djelatnost na pomorskom dobru, u konkretnom slučaju djelatnost maloprodaje, odnosno trgovine. Naime, u članku 68. i 69. Zakona o koncesijama koriste se pojmovi podugovor i potkoncesija, iz čega proizlazi da je svaki ugovorni odnos koji koncesionar može sklopiti s trećim osobama vezano za predmet koncesije ili ugovor o potkoncesiji ili podugovor, odnosno da druge mogućnosti ne postoje. Nadalje, sukladno Zakonu o pomorskom dobru i morskim lukama, koncesionar može s trećim osobama, uz suglasnost davatelja koncesije, sklopiti ugovor o potkoncesiji u svrhu gospodarskog korištenja dijela pomorskog dobra koji zahtjeva izgradnju građevina ili ugovor o poslovnoj suradnji za obavljanje sporednih djelatnosti koja ne zahtijeva izgradnju građevina. Budući da se sukladno predmetnom ugovoru radi o obavljanju sporedne djelatnosti koja ne zahtijeva izgradnju građevina, on se ne može tretirati kao potkoncesija, već kao podugovor kod kojeg se prihod koji ostvari podugovaratelj ubraja u ukupan prihod koncesionara na koji se obračunava naknada za koncesiju. Zbog toga tuženik smatra da očitovanje Ministarstva mora, prometa i infrastrukture nije u skladu s člankom 69. stavkom 5. Zakona o koncesijama. Što se tiče rješenja od 9. rujna 2025., tuženik navodi kako je ono doneseno na temelju članka 88. stavka 1. zakona o koncesijama te je njime naloženo davatelju koncesije da odmah, a najkasnije u roku od 60 dana, poduzme dužne radnje iz članka 82. tog Zakona te da u istom roku o poduzetim radnjama dostavi dokaz. Nadalje, navodi kako nije došlo do dvostruke naplate varijabilne koncesijske naknade, a s obzirom na to da tužitelj u osnovicu obračuna promjenjivog dijela naknade za koncesiju nije uključio i prihod trgovačkog društva Studenac d.o.o. kao podugovaratelja. Tuženik stoga predlaže Sudu da tužbeni zahtjev odbije u cijelosti.

5. Na temelju članka 6. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 36/24., 39/26. - dalje: ZUS), Sud je prije donošenja presude strankama u sporu dao mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima druge strane te o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.

6. U sporu je održana rasprava 9. lipnja 2026. uz nazočnost opunomoćenika tužitelja i ovlaštene službene osobe tuženika te je Sud izveo dokaze uvidom u osporavano rješenje te u cjelokupni sadržaj dostavljenog spisa javnopravnog tijela i u sve isprave priložene spisu.

7. Na temelju razmatranja svih pravnih i činjeničnih pitanja, sukladno članku 114. stavku 3. ZUS-a, Sud je ocijenio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

8. Člankom 12. stavkom 1. Zakona o koncesijama (Narodne novine, broj 69/17., 107/20.) propisano je da je zabranjeno svako obavljanje djelatnosti za koju je potrebna koncesija, a obavlja se bez dane koncesije.

9. Člankom 68. stavkom 1. Zakona o koncesijama propisano je da za vrijeme trajanja ugovora o koncesiji koncesionar može s trećim osobama sklopiti podugovor, osim ako posebnim propisom nije drugačije propisano. Prema stavku 2., kada iz objektivnih razloga nije moguće sklopiti podugovor, odnosno kada je pravni status nekretnine koja je predmet koncesije takav da nije sposobna biti objektom prava vlasništva i drugih stvarnih prava, moguće je sklopiti ugovor o potkoncesiji.

10. Člankom 69. stavkom 2. Zakona o koncesijama propisano je da se podugovor i ugovor o potkoncesiji ne može sklopiti s ciljem neopravdanog izbjegavanja izvršenja ugovornih obveza koncesionara. Stavkom 5. propisano je da se prihod koji ostvari podugovaratelj ili potkoncesionar od djelatnosti koju obavlja na temelju podugovora ili ugovora o potkoncesiji zbraja u ukupan prihod koncesionara na koji se obračunava naknada za koncesiju.

11. U konkretnom je predmetu proveden postupak nadzora obračunavanja i plaćanja naknade za koncesiju, ugovora o potkoncesiji, podugovora i ugovora s takvim svojstvom sklopljenih s koncesionarom, a koji su formalno ili sadržajno vezani uz ugovor o koncesiji, obavljanja djelatnosti za koje je potrebna koncesija bez dodijeljene koncesije ili prekoračenjem opsega i sadržaja koncesije za razdoblje od 1. siječnja 2024. do 31. siječnja 2025., o čemu je sastavljen zapisnik, klasa: 471-01/24-07/178, ur.broj: 513-02- 8008/9-25-20 od 30. lipnja 2025.

12. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je tužitelju i Star turistu d.o.o., Karlovac, kao zajednici ponuditelja, dodijeljena koncesija radi izgradnje i gospodarskog korištenja luke posebne namjene - luke nautičkog turizma „Marina Drage“ u općini Pakoštan, a na temelju ugovora o koncesiji na pomorskom dobru, broj 321-GU/21 od 12. svibnja 2021., sklopljenog sa Zadarskom županijom, kao davateljem koncesije.

13. Nadzorom je utvrđeno da je tužitelj za vrijeme trajanja koncesije sklopio ugovor od 22. rujna 2023. sa zakupnikom Studenac d.o.o., Omiš, a predmet kojega je davanje u zakup poslovnog prostora površine 128,17 m[2] u Dragama, Put Malenice b.b., na određeno vrijeme od pet godina. Zadarska županija, kao davatelj koncesije, dala je suglasnost na sklapanje tog ugovora kojim je ugovoreno da se poslovni prostor koristi isključivo u svrhu obavljanja registrirane poslovne djelatnosti zakupnika, odnosno maloprodaje.

14. Sud prihvaća argumentaciju iz obrazloženja osporavanog rješenja tuženika prema kojoj je prihod koji je zakupnik ostvario obavljajući djelatnost maloprodaje u predmetnom poslovnom prostoru trebalo zbrojiti u ukupan prihod koncesionara, ovdje tužitelja, na koji se obračunava naknada za koncesiju.

15. Naime, sukladno navedenim odredbama Zakona o koncesiji, koncesionar za vrijeme trajanja ugovora o koncesiji može s trećim osobama sklopiti podugovor ili ugovor o potkoncesiji. U konkretnom slučaju, ne radi se o potkoncesiji budući da takav pravni odnos, sukladno članku 60. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (Narodne novine, broj 83/23.), podrazumijeva gospodarsko korištenje dijela pomorskog dobra radi čije provedbe se zahtijeva izgradnja građevina. Stoga je ispravno tuženik zaključio da se radi o obavljanju sporedne djelatnosti na području danom u koncesiju od strane treće osobe na temelju podugovora.

16. S obzirom na to da se u konkretnom slučaju radi o podugovoru koje je tužitelj kao koncesionar sklopio sa navedenim trgovačkim društvom, pravilno su kod utvrđivanja osnovice za obračun naknade za koncesiju i visine naknade za koncesiju zbrojeni prihodi koje je podugovaratelj ostvario obavljajući svoju sporednu djelatnost na području za koje je tužitelju dodijeljena koncesija. Pritom nije došlo do dvostrukog obračuna naknade za koncesiju budući da tužitelj prihod koji je ostvario podugovoratelj nije iskazao za potrebe obračuna naknade za koncesiju. Nadalje, tužitelj nije učinio vjerojatnim da je u konkretnom slučaju došlo do diskriminacije, odnosno da je stavljen u nepovoljniji položaj po nekoj od osnova iz članka 1. stavka 1. Zakona o suzbijanju diskriminacije (Narodne novine, broj 85/08., 112/12.).

17. Napominje se tužitelju kako spomenutim rješenjem od 9. rujna 2025. nije meritorno odlučeno o predmetnoj pravnoj stvari, već je to rješenje doneseno pozivom na odredbu članka 88. stavka 1. Zakona o koncesijama te se njime nalaže davatelju koncesije poduzimanje radnji radi naplate koncesijske naknade. Donošenjem tog rješenja, kao ni time što ono tužitelju nije dostavljeno, tužitelju nije onemogućeno sudjelovanje u postupku inspekcijskog nadzora. Naime, kako se vidi iz sadržaja spisa predmeta, tužitelj je u postupku koji je prethodio donošenju ovdje osporavanog rješenja, iskoristio mogućnost da sve primjedbe koje je imao, kao i potrebna očitovanja, iznese u prigovoru na zapisnik o obavljenom nadzoru.

18. Prema navedenom, Sud nalazi da osporavanim rješenjem tuženika nije povrijeđen zakon na štetu tužitelja, dok prigovori iznijeti u tužbi nisu osnovani i nisu od utjecaja na donošenje drukčije odluke u ovom upravnom sporu. Trebalo je stoga, na temelju odredbe članka 116. stavka 1. ZUS-a, odbiti tužbeni zahtjev kao neosnovan, odnosno presuditi kao u I. točki izreke.

19. S obzirom na to da tuženik nije izgubio spor, odnosno tužitelj nije niti djelomično uspio u ovom sporu, nisu ispunjeni uvjeti u smislu odredbe članka 147. stavka 1. ZUS -a da se tuženika obveže na to da tužitelju nadoknadi troškove upravnog spora. Stoga je riješeno kao u II. točki izreke.

20. Člankom 42. stavkom 1. ZUS-a propisano je da tužba nema odgodni učinak, osim kada je to zakonom propisano. Stavkom 2. propisano je da Sud može odlučiti da tužba ima odgodni učinak ako bi se izvršenjem pojedinačne odluke ili upravnog ugovora tužitelju nanijela šteta koja bi se teško mogla popraviti, ako zakonom nije propisano da žalba ne odgađa izvršenje pojedinačne odluke, a odgoda nije protivna javnom interesu.

21. Budući da tužitelj nije dokazao da bi u njegovu slučaju bila ostvarena propisana pretpostavka nastanka štete koja je takva da bi se teško mogla popraviti, Sud je ocijenio kako nisu ispunjeni uvjeti za donošenje odluke o odgodnom učinku tužbe u ovom upravnom sporu. Trebalo je stoga, na temelju odredbi članka 42. stavaka 2. i 4. ZUS-a, riješiti kao u III. točki izreke.

U Splitu 2. srpnja 2026.

Sudac

Jakša Marušić

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv presude u I. točki izreke, kao i rješenja u II. i III. točki izreke dopuštena je žalba koja se podnosi ovom Sudu u roku od 15 (petnaest) dana od dana dostave presude, a po žalbi odlučuje Visoki upravni sud Republike Hrvatske.

DNA: - tužitelju, po opunomoćeniku

- tuženiku

- u spis.