REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] E 5

Poslovni broj: Us I-797/2026-20

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

I

R J E Š E NJ E

Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Đeni Broznić, u upravnom sporu tužitelja Anni Projekti d.o.o. za posredovanje pri zapošljavanju (OIB: 27207203004), Zagreb, Strojarska cesta 20, kojeg zastupa opunomoćenik David Turkalj (OIB: [osobni identifikacijski broj]), odvjetnik u Zagrebu, Trg Drage Iblera 9, protiv tuženika Ministarstva rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike (OIB: 53969486500), Zagreb, Ulica grada Vukovara 78, radi postupanja – upisa u evidenciju poslodavaca kod kojih je utvrđen neprijavljeni rad, 1. srpnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev radi nalaganja brisanja tužitelja Anni Projekti d.o.o. za posredovanje pri zapošljavanju, Zagreb, iz Popisa poslodavaca kod kojih je tijekom inspekcijskog nadzora zapisnikom utvrđeno postojanje neprijavljenog rada, zapisnikom II. Državnog inspektorata, Područnog ureda Osijek, KLASA: UP/I-116- 02/25-01/166, URBROJ: 443-02-01-25-01 od 3. travnja 2025., te radi naknade troškova ovoga upravnog spora.

r i j e š i o  j e

Odbija se prijedlog tužitelja za izdavanje privremene mjere nalaganja brisanja tužitelja Anni Projekti d.o.o. za posredovanje pri zapošljavanju, Zagreb, iz Popisa poslodavaca kod kojih je tijekom inspekcijskog nadzora zapisnikom utvrđeno postojanje neprijavljenog rada, zapisnikom II. Državnog inspektorata, Područnog ureda Osijek, KLASA: UP/I-116-02/25-01/166, URBROJ: 443-02-01-25-01 od 3. travnja 2025. godine.

Obrazloženje

1. Slijedom zapisnika II. Državnog inspektorata, Područnog ureda Osijek, KLASA: UP/I-116-02/25-01/166, URBROJ: 443-02-01-25-01 od 3. travnja 2025., tuženik je upisao tužitelja u Popisa poslodavaca kod kojih je tijekom inspekcijskog nadzora zapisnikom utvrđeno postojanje neprijavljenog rada (u nastavku teksta: Popis).

2. Ovaj spor izvorno je vođen pod poslovnim brojem Us I-590/2025. Sud je rješenjem, poslovni broj: Us I-590/2025-9 od 2. lipnja 2025. odbacio tužbu. Povodom žalbe tužitelja, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je rješenjem, poslovni broj: Usž- 3358/2025-4 od 29. travnja 2026. poništio prvostupanjsko rješenje od 2. lipnja 2025., utvrdivši da su ispunjene pretpostavke za vođenje upravnog spora, te da je potrebno odlučiti o (ne)osnovanosti tužbenog zahtjeva i prijedloga za izdavanje privremene mjere. Zbog toga Sud u nastavku ne iznosi one dijelove argumentacije stranaka koje se tiču (ne)postojanja pretpostavki za vođenje upravnog spora.

3. Tužitelj osporava zakonitost tuženikova postupanja i tvrdi, u bitnome, sljedeće. Pri konkretnom nadzoru Državni inspektorat pogrešno je utvrdio da je riječ o nezakonitom ustupu stranih radnika novom korisniku. Ocjena zakonitosti navedenog Zapisnika II Državnog inspektorata i pripadajućeg usmenog rješenja predmet je drugog upravnog spora. No, uslijed nezakonitog Zapisnika II došlo je do nezakonitog postupanja tuženika. Protiv obavijesti Državnog inspektorata ovdje tuženiku i protiv upisa u Popis nije predviđen pravni lijek, već poslodavac može osporavati samo predmetni zapisnik i pripadajuće usmeno rješenje u upravnom sporu u kojem mora dokazati da do neprijavljenog rada nije došlo. Tužitelj iscrpno elaborira svoja stajališta vezana uz nepovoljne posljedice upisa tužitelja u Popis te uz strogost mjerodavnog normativnog okvira.

3.1. Tužitelj predlaže da Sud naloži brisanje tužitelja iz Popisa. Traži i naknadu troškova spora, u ukupnom iznosu od 9.062,50 eura (PDV uključen).

3.2. Tužitelj je predložio i izdavanje privremene mjere brisanja tužitelja iz Popisa, iznijevši u prilog tome prijedlogu sljedeće glavne razloge. Prema Zakonu o strancima, 159 radnika ne bi moglo nastaviti radom kod tužitelja, a do ishođenja pravomoćne presude tužitelj bi neminovno završio u stečaju. Od 175 tužiteljevih radnika, njih 159 su državljani trećih zemalja. Ustupljeni radnici tužitelja trenutačno rade na većem broju važnih projekata diljem Republike Hrvatske. Odbijanje produljenja i izdavanja novih dozvola za rad, tj. njihovo ukidanje, tužitelju bi onemogućilo podmirenje redovnih obveza, te plaćanja troškova redovitog poslovanja, uz nepovoljne posljedice po tužiteljeve radnike i članove njihovih obitelji. Ozbiljnu i teško nadoknadivu štetu pretrpjet će i korisnici kojima tužitelj ustupa radnike. Navedeno bi rezultiralo i direktnom štetom za državni proračun te za proračun Grada Zagreba, u kontekstu primjene kriterija javnog interesa. Tužitelj ima i pravni i ekonomski interes od suda zatražiti odluku o predloženoj privremenoj mjeri.

4. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod navoda osporavanog rješenja i dodaje, u bitnome, sljedeće. Tuženik nema utjecaja na posljedice koje mogu proizaći za tužitelja kao poslodavca u primjeni Zakona o strancima. Tuženik nije ovlašten obavljati nadzor nad radom Državnog inspektorata, koji je zasebno i samostalno javnopravno tijelo. Što se tiče prijedloga za izdavanje privremene mjere, tužitelj se ne može pozivati na prijeteću štetu zbog toga što je, zbog tužiteljeva protuzakonitog postupanja, tuženik zakonito proveo radnju na koju ga obvezuju mjerodavni hrvatski propisi. Tuženik predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev.

5. Nakon nastavka ovoga spora stranke su dopunile svoju argumentaciju, u bitnome, sljedećim izlaganjima.

5.1. U podnesku od 2. lipnja 2026. tuženik ističe da je u drugome sporu, vođenom pred Upravnim sudom u Zagrebu pod poslovnim brojem Us I-1477/2025, već izdana privremena mjera, prema kojoj se tužitelj trenutačno ne nalazi na Popisu, pa Upravni sud u Rijeci ne može također o tome odlučivati, u skladu s načelom ne bis in idem. Pravno pitanje o kojem se odlučuje u ovome sporu već je jasno i nedvojbeno riješeno u upravnosudskoj praksi obaju stupnjeva suđenja, prihvaćanjem tuženikova stajališta o nedopuštenosti tužbe protiv ovdje tuženika u istovrsnim predmetima.

5.2. Tuženik na raspravi naglašava da tužitelj u ovome sporu traži meritornu sudsku odluku u predmetu postupanja, pa tuženik pogrešno smatra da je posrijedi povreda pravila ne bis in idem. Privremena mjera koju je izdao Upravni sud u Zagrebu može i ne mora ostati na snazi, dok se meritum ovoga spora ne iscrpljuje u tome.

6. Sud je izveo dokaze čitanjem dokumentacije koja se nalazi u spisu predmeta tuženika, te u spisu ovog spora. Raspravnim rješenjem odbijeni su daljnji dokazni prijedlozi tužitelja, zbog razloga iznesenih u tom rješenju, kao i razloga koji proizlaze iz nastavka ovog obrazloženja.

7. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je, nakon rasprave provedene 24. lipnja 2026. u odsutnosti uredno pozvanog tuženika, utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

8. Predmet ovog upravnog spora isključivo je ocjena zakonitosti postupanja tužitelja, koje se sastoji u radnji uvrštavanja tužitelja na Popis na temelju zapisnika II. Državnog inspektorata, Područnog ureda Osijek od 3. travnja 2025., te ocjena zakonitosti pripadajuće odluke tuženika od 22. travnja 2025. povodom prigovora tužitelja o tom postupanju. Predmet ovoga spora nije ocjena zakonitosti spomenutog zapisnika i pripadajućeg usmenog rješenja Državnog inspektorata, o čemu se vodi zasebni upravni spor. Drukčije stajalište ne proizlazi ni iz drugostupanjskog rješenja od 29. travnja 2026. godine. Ni to što primarni interes poslodavaca da pokreću sporove (i) protiv ovdje tuženika, unatoč njegove vrlo ograničene uloge, može biti postojanje spora u kojem bi se moglo predložiti izdavanje privremene mjere brisanja poslodavca iz Popisa, ne utječe na zaključak Suda o tome da je predmet ovoga spora ograničen na ocjenu zakonitosti spomenutog postupanja tuženika. Od utjecaja na rješavanje ovoga spora nije ni tužiteljevo nezadovoljstvo strogošću zakonodavstva na ovom upravnom području.

9. Tuženik je sporno postupanje utemeljio na odredbama članka 12. Zakona o suzbijanju neprijavljenoga rada ("Narodne novine", broj 151/22) i Pravilnika o objavi podataka o poslodavcima kod kojih je proveden nadzor u području prijavljivanja rada ("Narodne novine", broj 148/24, u nastavku teksta: Pravilnik).

10. Članak 12. Zakona o suzbijanju neprijavljenoga rada glasi:

„Objava prekršitelja

Članak 12.

(1) Nadležni inspektor dužan je obavijestiti ministarstvo nadležno za rad (u daljnjem tekstu: ministarstvo) o provedenom inspekcijskom nadzoru i utvrđivanju postojanja neprijavljenoga rada te poduzetim mjerama.

(2) Ministarstvo uspostavlja i vodi popis poslodavaca kod kojih je zapisnikom iz članka 7. stavka 1. ovoga Zakona tijekom inspekcijskog nadzora utvrđeno postojanje neprijavljenoga rada.

(3) Ministarstvo će objaviti popis iz stavka 2. ovoga članka na svojim mrežnim stranicama.

(4) Objava podataka o poslodavcu u smislu stavka 1. ovoga članka neće se smatrati odavanjem inspekcijske tajne.

(5) Popis poslodavaca mora jasno sadržavati naznaku da se radi o poslodavcima kojima je utvrđeno postojanje neprijavljenoga rada odnosno izrečena mjera na temelju ovlasti nadležnog inspekcijskog tijela.

(6) Poslodavca će se brisati s popisa iz stavka 2. ovoga članka nakon proteka razdoblja od šest godina od dana kada je zapisnikom utvrđeno postojanje neprijavljenoga rada odnosno ranije ako se u posebnom postupku uspješno ospori činjenica postojanja neprijavljenoga rada utvrđena zapisnikom iz članka 7. stavka 1. ovoga Zakona.

(7) Sadržaj, način upisa i rokove objave podataka s popisa iz stavka 2. ovoga članka pravilnikom propisuje ministar nadležan za rad.“

11. U odgovoru tuženika na tužbu navedene su i druge mjerodavne zakonske i podzakonske odredbe. Te su odredbe tužitelju, stoga, poznate.

12. Između stranaka ovoga spora nesporno je da je u predmetnom slučaju postojao zapisnik iz članka 12. Zakona o suzbijanju neprijavljenoga rada, na temelju kojega je tuženik upisao tužitelja na Popis, a to proizlazi i iz sadržaja spisa spora. Usto, tužitelj ne tvrdi niti dokazuje da je pri tom upisu došlo do povrede neke od odredaba Pravilnika.

13. Imajući u vidu izneseno u točki 8. ovog obrazloženja, utvrđenja iz točke 12. obrazloženja dovoljna su za odbijanje tužbenog zahtjeva u pogledu merituma ovoga spora.

14. Što se tiče tuženikovih postupovnih prigovora iznesenih u podnesku od 2. lipnja 2026. (podtočka 5.1. ovog obrazloženja), Sud je suglasan s raspravnim izlaganjem tužitelja (podtočka 5.2. obrazloženja). To, međutim, pri dosad iznesenom u ovom obrazloženju, ne utječe na odluku Suda o meritumu spora.

15. Sud je, stoga, zakonitima ocijenio konkretno postupanje tuženika, kao i tuženikov dopis od 22. travnja 2026., koji dopis, prema uputi drugostupanjskog suda, u biti predstavlja odluku o tuženikovom prigovoru izjavljenom povodom tog postupanja.

16. Trebalo je stoga, na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24 i 39/26, u nastavku teksta: ZUS), tužbeni zahtjev odbiti kao neosnovan.

17. O troškovima upravnog spora ne odlučuje se prema kriteriju uspjeha u pojedinom stadiju spora, već prema kriteriju uspjeha u sporu kao cjelini (npr. Vrhovni sud Republike Hrvatske, broj: U-zpz-21/2024-4 od 3. prosinca 2024.). Budući da je izrekom ove presude tužitelj u cijelosti izgubio spor, odbijen je tužiteljev zahtjev za naknadu troškova spora, u skladu sa člancima 144. i 147. ZUS-a.

18. Sud završno podsjeća da je u ovome sporu meritorno odlučivao o tužbi slijedom upute Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, kojom je ovaj Sud vezan u konkretnom predmetu. No, to ne prejudicira odlučivanje ovog Suda u drugim istovrsnim predmetima, naročito imajući na umu i bitno drukčiju praksu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u pogledu (ne)dopuštenosti tužbe (primjerice, rješenja posl. br. Usž-524/2026 od 7. svibnja 2026., donesenog, dakle, netom nakon odluke toga Suda od 29. travnja 2026.).

19. U pogledu prijedloga za izdavanje privremene mjere, Sud iznosi sljedeće.

19.1. Prema članku 42. stavku 3. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24 i 39/26, u nastavku teksta: ZUS), sud može na prijedlog stranke izdati privremenu mjeru ako je to nužno kako bi se izbjegla šteta koja bi se teško mogla popraviti, a privremena mjera nije protivna javnom interesu, niti bi se njome nanijela veća nenadoknadiva šteta protivnoj stranki.

19.2. Prije svega, pri odbijanju tužbenog zahtjeva u pogledu tužiteljeva glavnog traženja, Sud ne nalazi valjane razloge za izdavanje predložene privremene mjere.

19.3. Podredno, Sud, u skladu sa svojom ustaljenom praksom, ne nalazi da javni interes ubiranja javnih davanja nadilazi javni interes koji se očituje u dosljednoj provedbi javnih politika na ovom upravnom području, izraženih putem vrlo strogog uređenja predmetne materije od strane Hrvatskog sabora kao zakonodavca, u okviru njegove legislativne autonomije (članak 1. stavak 3., članak 2. stavak 4. podstavak 1., članak 71. i članak 81. podstavak 2. Ustava Republike Hrvatske). Tužitelj nije valjano argumentirano zašto bi se kriterij javnog interesa u odnosu na tužitelja primijenio različito od njegove primjene u odnosu na ostale poslove subjekte, niti zašto bi, putem izdavanja privremene mjere, tužitelj došao u poslovno jednak položaj kao oni poslovni subjekti u odnosu na koje u za to propisanom postupku nije utvrđen neprijavljeni rad. Neispunjenje kumulativne pretpostavke neprotivnosti privremene mjere javnom interesu dovoljno je za odbijanje prijedloga za izdavanje privremene mjere.

19.4. K tomu, neovisno o dosad iznesenome, prema ustaljenoj upravnosudskoj praksi (uz recentnu potvrdu npr. u rješenju Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, posl. br. Usž-81/2026-2 od 3. veljače 2026.), privremena mjera, kao mjera osiguranja, u upravnome se sporu može odrediti samo ako postoji tražbina tužitelja (predlagatelja osiguranja) – novčanog ili nenovčanog potraživanja - prema tuženiku (protivniku osiguranja). Ovdje nema takve tražbine koja bi mogla biti ugrožena.

19.5. Uzevši u obzir dosad izneseno u točki 19. ovog obrazloženja, Sud je odbio prijedlog tužitelja za izdavanje privremene mjere brisanja tužitelja iz Popisa.

U Rijeci 1. srpnja 2026.

S u d a c

dr. sc. Alen Rajko

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana primitka prijepisa ove presude.

Dostaviti:

- Odvjetniku Davidu Turkalju, Zagreb, Trg Drage Iblera 9

- Ministarstvu rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike, Zagreb, Ulica grada Vukovara 78