REPUBLIKA HRVATSKA

VRHOVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Broj: Rev-585/2025-2

R E P U B L I K A  H R V A T S K A

R J E Š E N J E

Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca dr. sc. Jadranka Juga predsjednika vijeća, Slavka Pavkovića člana vijeća i suca izvjestitelja, Damira Kontreca člana vijeća, Gordane Jalšovečki članice vijeća i Josipa Turkalja člana vijeća, u pravnoj stvari tužiteljice Općine Koprivnički Ivanec, Matije Gupca 12, Koprivnički Ivanec, OIB: 06545869317, koju zastupa punomoćnik Zoran Švac, odvjetnik u Koprivnici, protiv tuženika Grada Varaždinske Toplice, Maršala Tita 4, Varaždinske Toplice, OIB: 54177232254, kojeg zastupa punomoćnik Franjo Šebijan, odvjetnik u Varaždinu, radi isplate, odlučujući o reviziji tužitelja protiv presude Visokog trgovačkog suda Republike Hrvatske broj Pž-3298/2023-2 od 17. rujna 2024., kojom je potvrđena presuda Trgovačkog suda u Varaždinu broj Povrv-44/2023-10 od 28. lipnja 2023., u sjednici održanoj 1. srpnja 2026.,

r i j e š i o  j e:

I. Prihvaća se revizija i ukida presuda Visokog trgovačkog suda Republike Hrvatske broj Pž-3298/2023-2 od 17. rujna 2024. i presuda Trgovačkog suda u Varaždinu broj Povrv-44/2023-10 od 28. lipnja 2023., a predmet se vraća Trgovačkom sudu u Varaždinu na ponovno suđenje.

II. O troškovima postupka nastalim u povodu revizije odlučit će se u konačnoj odluci.

Obrazloženje

1. Prvostupanjskom je presudom (ukidanjem platnog naloga sadržanog u rješenju o ovrsi donesenom po javnim bilježniku) odbijen tužbeni zahtjev za isplatu 12.276,75 eura sa zateznim kamatama i za isplatu troška ovršnog postupka te je odlučeno o trošku parničnog postupka.

2. Drugostupanjskom je presudom potvrđena prvostupanjska presuda te je odlučeno o trošku žalbenog postupka.

3. Ovaj je sud rješenjem poslovnog broja Revd-250/2025-3 od 19. veljače 2025. tužitelju dopustio podnošenje revizije protiv drugostupanjske presude zbog sljedećeg pravnog pitanja:

"Proizlazi li pravo jedinice lokalne samouprave na novčanu naknadu za korištenje odlagališta otpada od druge jedinice lokalne samouprave koja kontinuirano zbrinjava i odlaže otpad na građevini namijenjenoj zbrinjavanju otpada koja se nalazi na području jedinice lokalne samouprave koja zahtjeva naknadu te obveza jedinice lokalne samouprave koja koristi odlagalište otpada iz odredbe čl. 41. st. 5. i 6. Zakona o održivom gospodarenju otpadom („Narodne novine“, broj 94/13, 73/17, 14/19, i 89/19) i čl. 8. Pravilnika o mjerilima, postupku i načinu određivanja iznosa naknade vlasnicima nekretninama i jedinicama lokalne samouprave („Narodne novine“, broj 59/06 i 109/12) ili su jedinice lokalne samouprave trebale zaključit ugovor kako bi postojala osnova za naplatu navedene naknade?".

4. Tužitelj je povodom tog rješenja, protiv drugostupanjske presude podnio reviziju u smislu čl. 382. st. 1. Zakona o parničnom postupku ("Narodne novine", broj 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 2/07, 84/08, 96/08, 57/11, 148/11, 25/13, 28/13, 89/14, 70/19, 80/22, 114/22, 155/23 i 146/25 - dalje: ZPP).

5. Odgovor na reviziju nije podnesen.

6. Revizija je osnovana.

7. Predmet spora je potraživanje tužitelja prema tuženiku s osnova računa br. 77 od 1. veljače 2022. radi isplate naknade za korištenje odlagališta otpada na području Općine Koprivnički Ivanec, odnosno odlagalištu Piškornica sanacijsko odlagalište d.o.o. s pripadajućim zateznim kamatama, u periodu od 15. veljače 2019. do 31. prosinca 2020. u ukupnom iznosu od 92.499,15 kn. Naknada za korištenje odlagališta otpada potražuje se za razdoblje kada je na snazi bio Zakon o održivom gospodarenju otpadom ("Narodne novine", broj 94/13, 73/17 i 14/19 - dalje: ZOGO), koji je prestao važiti 30. srpnja 2021.

8. Pravno shvaćanje nižestupanjskih sudova se oslanja da odredbe čl. 41. ZOGO kojim je propisano da pravo jedinica lokalne samouprave i Grada Zagreba na novčanu naknadu za korištenje odlagališta otpada i da je obveznik plaćanja naknade jedinica lokalne samouprave koja koristi odlagalište otpada druge jedinice lokalne samouprave, a da mjerila i način određivanja iznosa naknade, način uplate i isplate naknade propisuje ministar pravilnikom. No, naglašavaju nižestupanjski sudovi, da tim zakonom nisu bila posebno propisana mjerila i način određivanja iznosa naknade, način uplate i isplate naknade, već je u pogledu navedenog taj Zakon upućivao na pravilnik, no da je važećim pravilnikom određeno da jedinica lokalne samouprave ugovorom s drugom jedinicom lokalne samouprave uređuje međusobne odnose. Stoga da ni odredbama ZOGO, a ni pravilnika nije ostavljena mogućnost jedinicama lokalne samouprave da odlukom svog predstavničkog tijela uredi način plaćanja naknade zbog korištenja odlagališta u slučaju ako nije sklopljen ugovor, nego je o tome bilo potrebno sklopiti ugovor, koji u ovom slučaju nije sklopljen, pa da izostaje pravni osnov predmetnog potraživanja. Sud je u pobijanoj odluci pravnog shvaćanja da je u konkretnoj situaciji, u prijelaznim i završnim odredbama toga Zakona (članak 183.), određeno da ostaje u primjeni Pravilnik o mjerilima, postupku i načinu određivanja iznosa naknade vlasnicima nekretnina i jedinicama lokalne samouprave ("Narodne novine", broj 59/06 i 109/12), do donošenja novoga, na da se naznačeni Pravilnik ne primjenjuje i u utuženom razdoblju jer je Pravilnik provedbeni podzakonski akt. To znači da ako u Zakonu određeno pravo nije ustanovljeno, tada se ni Pravilnik koji uređuje provedbenu osnovu tog prava, mjerila, postupak i način određivanja visine te naknade, ne može primijeniti.

9. Revizijski je sud predmetnu problematiku razmotrio u svjetlu sljedećih propisa:

- čl. 41. ZOGO, koji u stavcima 5. do 7. određuje:

"(5) Grad Zagreb i jedinica lokalne samouprave na čijem se području nalazi odlagalište otpada imaju pravo na novčanu naknadu za korištenje odlagališta otpada. (6) Obveznik plaćanja naknade iz stavka 5. ovoga članka je jedinica lokalne samouprave koja koristi odlagalište otpada druge jedinice lokalne samouprave. (7) Mjerila i način određivanja iznosa naknade, način uplate i isplate naknada iz stavaka 1. i 5. ovoga članka propisuje ministar pravilnikom.";

- čl. 182. ZOGO, koji u stavku 2. određuje:

"(2) Obvezuje se ministar da pravilnike iz članka 12. stavka 6., članka 15. stavka 9., članka 41. stavka 5., članka 42. stavka 4., članka 43. stavka 5., članka 51. stavka 8., članka 53. stavka 3., članka 86. stavka 4., članaka 104. i 105. i članka 137. stavka 8., ovoga Zakona donese u roku od 12 mjeseca od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.";

- čl. 183. ZOGO, koji u stavku 1. određuje:

"(1) Do stupanja na snagu propisa iz članka 182. stavaka 1. i 2. ovoga Zakona primjenjuje se:

[…]

- Pravilnik o mjerilima, postupku i načinu određivanja iznosa naknade vlasnicima nekretnina i jedinicama lokalne samouprave (»Narodne novine«, br. 59/06.),";

- čl. 8. Pravilnika o mjerilima, postupku i načinu određivanja iznosa naknade vlasnicima nekretnina i jedinicama lokalne samouprave ("Narodne novine", broj 59/06 - dalje: Pravilnik), kojim je određeno:

"(1) Grad Zagreb odnosno jedinica lokalne samouprave na čijem se području nalazi građevina namijenjena zbrinjavanju otpada imaju pravo na novčanu naknadu. (2) Obveznici plaćanja naknade iz stavka 1. ovog članka su jedinice lokalne samouprave koje koriste građevinu namijenjenu zbrinjavanju otpada na području Grada Zagreba ili druge jedinice lokalne samouprave.

(3) Naknada iz stavka 1. ovog članka iznosi 30% iznosa po toni zbrinutog otpada.

(4) Jedinice lokalne samouprave koje se nalaze na otocima plaćaju novčanu naknadu iz stavka 1. i 3. ovog članka po cijeni koja nije veća od cijene zbrinjavanja otpada koju plaćaju obveznici plaćanja u jedinici lokalne samouprave na čije se odlagalište dovozi otpad s otoka.

(5) Grad Zagreb odnosno jedinica lokalne samouprave može svojom odlukom u cijelosti ili djelomično osloboditi druge jedinice lokalne samouprave od plaćanja naknade iz stavka 3. i 4. ovoga članka.

(6) Grad Zagreb odnosno jedinica lokalne samouprave u provedbi odredbi iz ovog članka ugovorom s drugom jedinicom lokalne samouprave uređuju međusobne odnose.".

10. Ovdje prvenstveno treba primijetiti da je pravo Grada Zagreba i/ili jedinice lokalne samouprave na novčanu naknadu za korištenje odlagališta otpada - pravo zajamčeno, kako zakonskim (čl. 41. st. 5. ZOGO) tako i podzakonskim odredbama (čl. 8. Pravilnika).

11. Odredba čl. 41. st. 5. ZOGO određuje da mjerila i način određivanja iznosa naknade, način uplate i isplate naknada iz stavaka 1. i 5. tog članka propisuje ministar pravilnikom te, u konkretnom slučaju, nije sporno da ministar takav pravilnik, koji bi bio primjenjiv u utuženom razdoblju, nije donio.

12. No, iz gore citirane odredbe čl. 183. st. 1. ZOGO ovaj sud ocjenjuje da u konkretnom slučaju dolaze do primjene odredbe Pravilnika (iz 2006. godine) u regulaciji prava iz čl. 41. st. 5. ZOGO. Ovaj sud ocjenjuje nepravilnim pravni pristup drugostupanjskog suda o nemogućnosti u konkretnom slučaju primjene Pravilnika uz obrazloženje (drugostupanjskog suda) da, ako konkretno određeno pravo u zakonu nije ustanovljeno, da se tada ni pravilnik koji uređuje provedbenu osnovu tog prava, mjerila, postupak i način određivanja visine te naknade, ne može primijeniti. Naime, revizijski sud ocjenjuje jasnom intenciju zakonodavca, artikuliranu kroz navedenu prijelaznu odredbu ZOGO, da se određenom daljnjom primjenom Pravilnika (iz 2006. godine) na razdoblje primjene ZOGO, upravo na taj način (taj) Pravilnik odredi kao provedbeni propis za provedbu prava koje za tužitelja proističe iz čl. 41. st. 5. i obveze koje za tuženika proističe iz st. 6. tog članka Zakona.

13. Ocijenivši tako da je u regulaciji ovopredmetnog pravnog odnosa među strankama primjenjiv (i) Pravilnik, revizijskom je sudu preostalo ocijeniti utjecaj nesporne činjenice nesklapanja ugovora u smislu čl. 8. st. 6. Pravilnika na prava i obveze stranaka , i to u slučaju da je doista došlo do faktičnog odlaganja otpada od strane tuženika na građevinu namijenjenu zbrinjavanju otpada koja je na lokaciji na području druge jedinice lokalne samouprave - tužitelja.

14. Iako odredba čl. 8. st. 6. Pravilnika u tu svrhu predviđa da jedinice lokalne samouprave u provedbi odredbi iz tog članka (pa tako i na pitanje novčane naknade za zbrinjavanje otpada) međusobne odnose uređuju ugovorom, ovaj sud ocjenjuje da izostanak takvog ugovora ne dovodi do prestanka prava jedinice lokalne samouprave na kojoj se otpad zbrinjava na naknadu, ako je jedinica lokalne samouprave koja je korisnik tog odlagališta takav otpad doista i odlagala na odlagalištu te druge jedince lokalne samouprave. Već je iz samih citiranih odredbi ZOGO i Pravilnika jasno utvrđena osnova za naplatu sporne naknade, a to osobito uz činjenicu da već i sam Pravilnik određuje način određivanja visine te naknade u svom članku 8. st. 3., kojim se zapravo utvrđuje bitan sastojak tog odnosa u slučaju njegove konzumacije. Ugovorom iz čl. 8. st. 6. Pravilnika bi se taj odnos dodatno regulirao i detaljizirao, ali u slučaju nepostojanja ugovora iz čl. 8. st. 6. Pravilnika, ne može se ignorirati činjenica faktičnog odnosa pružanja određenih usluga od strane jedne jedince lokalne samouprave drugoj, korištenja tih usluga od strane druge jedin ice, pa se tako ni ne može izbjegavati obveza plaćanja naknade za te pružene usluge, jasno utemeljene u navedenim zakonskim i podzakonskim odredbama.

15. Usputno se primjećuje i da odredba čl. 8. st. 4. Pravilnika ukazuje na autonomno pravo jedinice lokalne samouprave da svojom odlukom oslobodi druge jedinice lokalne samouprave od plaćanja sporne naknade. Dakle, kada bi se uzelo da bi u slučaju izostanka predmetnog ugovora u potpunosti izostala obveza korisnika odlagališta otpada na plaćanje naknade za takvo odlaganje, potpuno bi izlišna bila odredba po kojoj bi jedinca lokalne samouprave na kojoj se odlagalište nalazi trebala donositi odluku iz čl. 8. st. 4. Pravilnika, nego bi se to jednostavno riješilo nesklapanjem samoga ugovora.

16. Konačno, ovaj sud je u obzir uzeo u povijesno tumačenje razvoja ovdje sporne problematike, pa primjećuje da je odredbom čl. 103. st. 6. Zakona o gospodarenju otpadom ("Narodne novine", broj 84/21) - koja regulira predmetnu problematiku u razdoblju koje slijedi nakon vremena u kojem je na snazi bio ZOGO - određeno da "Ako nije sklopljen ugovor iz stavka 5. ovoga članka, način plaćanja naknade zbog korištenja odlagališta uređuje se odlukom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave odnosno Grada Zagreba na čijem se području nalazi odlagalište.". Ova odredba sasvim sigurno ratione temporis nije primjenjiva na regulaciju ovopredmetnog odnosa, međutim jasno ukazuje na konstantnu, dosljednu intenciju zakonodavca o načelnoj potrebi sklapanja ugovora između jedinica lokalna samouprave u gore navedenim situacijama, ali i o postojanju (mada u vrijeme ovopredmetne regulacije nedovoljno nomotehnički artikuliranog, no ipak vidljivog i primjenjivog) mehanizama po kojima bi se izbjegla situacija neplaćanja naknada od strane jedne jedince lokalne samouprave kada faktično odlaže otpad u građevinama namijenjenih zbrinjavanju otpada koje su na području druge jedinice lokane samouprave.

17. Imajući u vidu sve gore navedeno te naglašavajući da revizijski sud, na temelju čl. 391. st. 3. ZPP, povodom revizije ispituje pobijanu presudu samo u dijelu u kojem je revizija dopuštena i samo zbog dopuštenog pravnog pitanja - ovaj sud daje sljedeći odgovor na revizijom postavljeno pravno pitanje:

"Već iz samih odredbi čl. 41. st. 5. i 6. Zakona o održivom gospodarenju otpadom („Narodne novine“ br. 94/2013, 73/2017, 14/2019) i čl. 8. Pravilnika o mjerilima, postupku i načinu određivanja iznosa naknade vlasnicima nekretnina i jedinicama lokalne samouprave („Narodne novine“ br. 59/06) proizlazi pravo jedinice lokalne samouprave na čijem se području nalazi građevina namijenjena zbrinjavanju otpada na novčanu naknadu za korištenje odlagališta otpada od druge jedinice lokalne samouprave koja kontinuirano zbrinjava i odlaže otpad na građevini namijenjenoj zbrinjavanju otpada koja se nalazi na području jedinice lokalne samouprave koja zahtjeva naknadu te takva obveza jedinice lokalne samouprave koja koristi odlagalište otpada. Činjenica da te jedinice lokalne samouprave nisu sklopile ugovor u smislu čl. 8. st. 6. tog Pravilnika ne dovodi sama po sebi do izostanaka osnove za plaćanje navedene naknade.".

18. Primjenjujući na ovaj konkretni slučaj pravno shvaćanje izraženo davanjem odgovora na revizijom postavljeno pravno pitanje, ovom sudu ostaje za ocijeniti da su nižestupanjski sudovi primijenili pogrešan materijalnopravni pristup kada su, su uz obrazloženje kakvo su dali, tužbeni zahtjev ocijenili neosnovanim, te da su zbog takvog pogrešnog pravnog pristupa propustili dati svoje razloge o drugim stranačkim navodima bitnim za donošenje odluke u ovoj pravnoj stvari i utvrditi bitne činjenice.

19. Zato je, na temelju čl. 391. st. 7. ZPP, odlučeno kao u izreci, pod toč. I.

20. Odluka o troškovima postupka povodom revizije (toč. II. izreke) donesena je na temelju čl. 166. st. 3. ZPP.

Zagreb, 1. srpnja 2026.

Predsjednik vijeća:

dr. sc. Jadranko Jug