REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] T 5

Poslovni broj: Us I-2422/2025-13

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Đeni Broznić, u upravnom sporu tužitelja TŠ (OIB: [osobni identifikacijski broj]), državljanina Srbije, kojeg zastupa opunomoćenik RŠ (OIB: [osobni identifikacijski broj]), odvjetnik u Rijeci, Korzo 22, protiv tuženika Ministarstva unutarnjih poslova (OIB: 36162371878), Policijske uprave primorsko-goranske, Policijske postaje Opatija, u Opatiji, Ulica maršala Tita 151, kojega zastupa službena osoba MŠ, radi privremene zaštite, 1. srpnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Poništavaju se rješenje Ministarstva unutarnjih poslova, Policijske uprave primorsko-goranske, Policijske postaje Opatija, KLASA: UP/I-216-02/26-01/23, URBROJ: 511-09-31-26-3 od 10. veljače 2026., te rješenje Ministarstva unutarnjih poslova, Policijske uprave primorsko-goranske, Policijske postaje Opatija, KLASA: UP/I-216-02/26-01/23, URBROJ: 511-09-31-26-5 od 13. veljače 2026. godine.

II. Predmet se vraća tuženiku na ponovni postupak.

III. Tuženik je dužan u ponovnom postupku postupiti u skladu s pravnim shvaćanjima i primjedbama Suda izraženima u obrazloženju ove presude.

IV. Nalaže se tuženiku Republici Hrvatskoj, Ministarstvu unutarnjih poslova da tužitelju TŠ nadoknadi troškove ovoga upravnog spora u iznosu od 2.750,00 (dvije tisuće sedam stotina pedeset) eura, PDV uključen, u roku od 60 dana od dostave pravomoćne odluke o troškovima ovog upravnog spora.

V. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova spora u preostalom iznosu od 2.250,00 (dvije tisuće dvjesto pedeset) eura, PDV uključen.

Obrazloženje

1. Rješenjem tuženika, KLASA: UP/I-216-02/26-01/23, URBROJ: 511-09-31-26- 3 od 10. veljače 2026., odbačen je zahtjev tužitelja, državljanina Srbije, podnesen 28. srpnja 2025., za privremenu zaštitu u Republici Hrvatskoj. Dio obrazloženja tog rješenja ispravljen je rješenjem tuženika, KLASA: UP/I-216-02/26-01/23, URBROJ: 511-09-31-26-5 od 13. veljače 2026. godine. Osporavano rješenje doneseno je u primjeni Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti („Narodne novine“, broj 70/15, 127/17, 33/23 i 17/25). Tuženik obrazlaže, u bitnome, sljedeće. U predmetnom zahtjevu tužitelj je kao datum napuštanja Ukrajine naveo 12. studenoga 2021. godine. Tužitelj je u Republici Hrvatskoj imao odobrene dozvole za boravak i rad u sljedećim razdobljima: od 1. svibnja 2019. do 2. studenoga 2019. za poslodavca Sugar d.o.o; od 3. studenoga 2019. do 4. svibnja 2020. za poslodavca Sugar d.o.o; od 5. svibnja 2020. do 30. travnja 2021. za poslodavca Sugar d.o.o.; od 9. lipnja 2021. do 7. rujna 2021. za poslodavca Partnership d.o.o.; od 8. rujna 2021. do 7. prosinca 2021. za poslodavca Partnership d.o.o. (ta je dozvola ukinuta 9. studenoga 2021.); od 29. lipnja 2022. do 24. studenoga 2022. za poslodavca Partnership d.o.o.; od 25. studenoga 2022. do 25. studenoga 2023. za poslodavca Partnership d.o.o.; od 13. prosinca 2023. do 26. studenoga 2024. za poslodavca Partnership d.o.o. Iz toga slijedi da je tužitelj u trenutku povratka u Republiku Hrvatsku 2022. svoj status regulirao na temelju Zakona o strancima, odnosno na temelju izdanih dozvola za boravak i rad. Tužitelj se u evidenciji Središnjeg registra osiguranika (Regos) vodi od 19. ožujka 2022. do 30. lipnja 2022. za poslodavca Partnership d.o.o. Iz navedenog proizlazi da podaci iz Regosa nisu usklađeni s izdanom dozvolom za boravak i rad, tj. da je tužitelj po povratku u Hrvatsku 2022. radi i prije odobrenja dozvole za boravak i rad, koja mu je odobrena tek 29. lipnja 2022. za razdoblje od 29. lipnja 2022. do 24. studenoga 2022. za poslodavca Partnership d.o.o. Uvidom u Informacijski sustav Ministarstva unutarnjih poslova utvrđeno je da je tužitelj po ulasku u Republiku Hrvatsku 2022. imao prijavljene adrese stanovanja na temelju izdanih dozvola za boravak i rad od 6. srpnja 2022. do 26. studenoga 2024. na adresi u [adresa]. Utvrđeno je da je tužitelj imao i kratkotrajne prijave boravka u sljedećim periodima: od 6. siječnja 2024. do 7. siječnja 2024. u Rovinju; od 15. studenoga 2024. do 16. studenoga 2024. u Zagrebu. Od 28. srpnja 2025. tužitelj ima prijavljenu adresu stanovanja na temelju podnesenog zahtjeva za privremenu zaštitu na adresi u [adresa]. Tužiteljeva supruga KŠ, koja u Hrvatskoj ima odobrenu privremenu zaštitu, ima prijavljena sljedeća boravišta: od 31. ožujka 2022. do 14. lipnja 2022. u Lovranu, Šetalište maršala Tita 35; od 14. lipnja 2022. do 27. lipnja 2025. u [adresa]; od 27. lipnja 2025. do 4. ožujka 2026. u [adresa]. Slijedi, stoga, da tužitelj i njegova supruga od ulaska u Republiku Hrvatsku 2022. do dana podnošenja zahtjeva za odobrenje privremene zaštite 28. srpnja 2025. nisu imali prijavljeno zajedničko boravište u [adresa]. K tomu, tužitelja je 13. lipnja 2025. kod poslodavca Partnership d.o.o. Državni inspektorat zatekao u nezakonitom radu. Očito je da tužitelj krši odredbe koje se odnose na ulazak, boravak i rad, što je, prema članku 93. stavku 1. točki 7. Zakona o strancima, zapreka za daljnje ishodovanje dozvole za boravak i rad u Republici Hrvatskoj. U zapisničkoj izjavi od 6. listopada 2025. tužitelj iznosi, u bitnome, sljedeće. Ukrajinu je napustio u siječnju 2022., a ne 12. studenoga 2021. kao što je greškom upisano u njegovu zahtjevu. U Hrvatsku je, zajedno sa suprugom, ušao desetak dana prije početka rata u Ukrajini, radi posjeta njegovoj obitelji u Srbiji i dogovora za posao u Hrvatskoj. Po dolasku u Hrvatsku 2022. nije tražio privremenu zaštitu na temelju spajanja obitelji jer nije znao da ima pravo na to, te da je svoj status regulirao na temelju dozvole za boravak i rad. Za vrijeme važenja dozvole za boravak i rad izdane no studenoga 2024. radio je do listopada te godine, kada je napustio Hrvatsku i otišao u Srbiju kod svoje obitelji (oca, majke i brata). Potom je povremeno radio u Srbiji i Hrvatskoj. Polovicom ožujka 2025. poslodavac Casa Tua d.o.o. za njega je podnio zahtjev za izdavanje dozvole za boravak i rad, ali dozvolu nije dobio do zatjecanja pri nezakonitom radu od strane Državnog inspektorata u lipnju te godine. Na upit koji je razlog podnošenja zahtjeva za izdavanje odobrenja za privremenu zaštitu 28. srpnja 2025., tužitelj odgovora da želi ostati u Hrvatskoj sa svojom suprugom koja ima odobrenu privremenu zaštitu. Službena osoba upoznala je tužitelja da svoj boravak u Hrvatskoj može regulirati na temelju Zakona o strancima, na što je tužitelj izjavio da ne želi regulirati svoj boravak po toj osnovi, već na temelju spajanja obitelji, budući da je u braku s državljankom Ukrajine. Nadalje, utvrđeno je da je tužitelj imao odobrenu vizu D u Ukrajini od 13. listopada 2020. do 10. siječnja 2021., te da je imao izdanu ukrajinsku iskaznicu dozvole boravka od 2. studenoga 2021. do 1. studenoga 2022. godine. Dan napuštanja Ukrajine nije razvidan iz njegove putne isprave. Sa suprugom je u Hrvatsku ušao 14. veljače 2022. iz Srbije (svoje matične države). PŠ je u zahtjevu za odobrenje privremene zaštite podnesenom tuženiku 21. ožujka 2022. na pitanje o bračnom statusu navela da je razvedena, a na pitanje o bračnom drugu nije navela podatke o tužitelju. Tužitelj i imenovana počeli su živjeti na istoj adresi tek nakon podnošenja tužiteljeva zahtjeva za odobrenje privremene zaštite. Tužitelj je u svojoj izjavi naveo da je svrha napuštanja Ukrajine bila isključivo posjet obitelji u Srbiji i dogovor za posao u Hrvatskoj, zbog čega, u kontekstu Odluke Vlade Republike Hrvatske o uvođenju privremene zaštite u Republici Hrvatskoj za raseljene osobe iz Ukrajine od 7. ožujka 2022. (KLASA: 022-03/22-04/77, URBROJ: 50301-21/21-22-2 od 7. ožujka 2022., u nastavku teksta: Odluka), nisu ispunjeni uvjeti za odobrenje privremene zaštite, pa je doneseno osporavano rješenje tuženika, na temelju članka 78. stavka 5. Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti („Narodne novine“, broj 70/15, 127/17, 33/23 i 17/25).

2. Tužba je izvorno podnijeta zbog propuštanja tuženika da u propisanom roku odluči o predmetnom zahtjevu tužitelja (šutnja uprave). Podneskom zaprimljenim 19. ožujka 2026. tužitelj je proširio tužbeni zahtjev i na ocjenu zakonitosti u međuvremenu donesenog rješenja tuženika od 10. veljače 2026. godine. Tužitelj u tužbi i poslije u sporu osporava zakonitost tuženikove i tvrdi, u bitnome, sljedeće. Navodi u osporavanom rješenju tuženika paušalni su i neosnovani. Tužitelj i KŠ, ukrajinska državljanka, sklopili su brak 21. travnja 2015. godine. Tužitelj je, izvan sezonskog rada, živio i boravio sa suprugom u Ukrajini, gdje je imao odobren privremeni boravak. Prema članku 83. stavku 1. točki 8. Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti, stranac pod privremenom zaštitom ima pravo na spajanje obitelji. Tužitelj je suprug i bračni drug EŠ. Tužitelj je na dan 24. veljače 2022. boravio u [adresa], a ne u Hrvatskoj. Činjenica da je tužitelj privremeno regulirao svoj status u Hrvatskoj po osnovi sezonskog i drugog rada, sukladno Zakonu o strancima, ne dovodi u pitanje niti ukida prava koja je tužitelj stekao na temelju Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti, u skladu s točkama II.1.1. i II.2. Odluke. Tuženik je provodio nezakonite provjere vezane uz primjenu Zakona o strancima, dok je tužitelj svoj zahtjev podnio na temelju Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti. Tuženik pogrešno tumači Odluku, uzimajući u obzir isključivo točku II.1.1., a zanemarujući stavak 2. Odluke. Tužitelj i njegova supruga u Hrvatsku su zajedno došli 14. veljače 2022., odnosno neposredno prije početka rata u Ukrajini. Nelogična je i proturječna tvrdnja tuženika da je tužiteljeva supruga napustila Ukrajinu zbog sigurnosne situacije, dok tužitelj, koji je s njom istodobno napustio Ukrajinu, to nije učinio zbog sigurnosne situacije. Brak između tužitelja i njegove supruge nije prestao, niti je njihova bračna zajednica ikada bila prekinuta. Tuženik samovoljno i bez pravnog temelja izvodi zaključke o postojanju ili nepostojanju njihove bračne zajednice, protivno načelu utvrđivanja materijalne istine. Tužitelj predlaže da Sud poništi osporavano rješenje tuženika i rješenje o ispravku tog rješenja, te da predmet vrati tuženiku na ponovni postupak. Traži i naknadu troškova spora, u ukupnom iznosu od 5.000,00 eura (PDV uključen).

3. Tuženik u odgovoru na tužbu vezanom uz osporavanje zakonitosti rješenja od 10. veljače 2026. iznosi kronologiju rješavanja predmeta, ostaje kod navoda osporavanog rješenja i dodaje, u bitnome, sljedeće. Tužitelj nije dokazao da je na dan 24. veljače 2022. boravio u [adresa], niti je iz njegove putne isprave bilo moguće utvrditi kada je tužitelj napustio Ukrajinu i ušao u Srbiju. Tužitelj nije imao reguliran status u Ukrajini sve do izdavanja vize D od 13. listopada 2020. godine. Zakon o strancima i Zakon o međunarodnoj i privremenoj zaštiti uređuju različite pravne osnove boravka stranaca. No, suprotno navodima tužitelja, to ne znači da ostvarivanje prava po jednom režimu nema nikakav utjecaj na primjenu drugoga. Tek kada je 2025. tužitelj zatečen u nezakonitom radu, te kada je shvatio da mu neće biti odobrena dozvola za boravak i rad, tužitelj je odlučio zlouporabiti institut privremene zaštite te tek tada započinje zajednički život u istom stanu sa svojom suprugom s kojom je formalno u braku od 2015. godine. Boravak tužitelja u Hrvatskoj nije bio motiviran potrebom za privremenom zaštitom, već ekonomskim razlozima. Tužitelj nije dokazao da je u Hrvatsku ušao kao raseljena osoba iz Ukrajine uslijed ratnih zbivanja. Okolnost da je tužitelj u braku s ukrajinskom državljankom kojoj je odobrena privremena zaštita sama po sebi nije dostatna za odobrenje privremene zaštite. Institut privremene zaštite primjenjuje se na točno određeni krug osoba i u specifičnim okolnostima, pri čemu je odlučno ispunjava li stranka zakonom propisane uvjete u trenutku podnošenja zahtjeva. Tuženik je provjere u Veleposlanstvu Ukrajine proveo u skladu sa člankom 3. stavkom 1. Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti, uz odgovarajuću primjenu Zakona o strancima, te na temelju članka 80. stavka 1. točke 4. Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti. Poslodavac Casa Tua d.o.o. je 1. travnja 2026. podnio zahtjev za izdavanje dozvole za boravak i rad za sezonsko zapošljavanje od 90 dana za tužitelja. Tuženik predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev.

4. Sud je izveo dokaze čitanjem dokumentacije koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporeno rješenje i u spisu ovoga spora. Raspravnim rješenjem odbijeni su daljnji dokazni prijedlozi tužitelja, zbog razloga iznesenih u tom rješenju, kao i razloga koji proizlaze iz nastavka ovog obrazloženja.

5. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je utvrdio da je tužbeni zahtjev osnovan.

6. Odobrenje privremene zaštite uređeno je člankom 78. Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti. Odredbe navedenoga članka glase:

(1) Privremena zaštita je zaštita odobrena u izvanrednom postupku, u slučajevima masovnog priljeva ili predstojećeg masovnog priljeva raseljenih osoba iz trećih zemalja koje se ne mogu vratiti u zemlju svog podrijetla, osobito ako postoji rizik da zbog tog masovnog priljeva nije moguće učinkovito provesti postupak odobrenja međunarodne zaštite, radi zaštite interesa raseljenih osoba i drugih osoba koje traže zaštitu.

(2) Raseljenim osobama iz stavka 1. ovoga članka smatraju se državljani trećih zemalja i osobe bez državljanstva koje su bile prisiljene napustiti područje ili zemlju svog podrijetla, odnosno koji su bili evakuirani, posebice na poziv međunarodnih organizacija, a koji se ne mogu vratiti u trajne i sigurne uvjete života zbog situacije koja prevladava u toj zemlji, uključujući osobe na koje se odnosi članak 1.A Konvencije iz 1951., odnosno drugi međunarodni ili nacionalni akti kojima se omogućava međunarodna zaštita, osobito:

1. osobe koje su napustile područje oružanih sukoba ili lokalnog nasilja

2. osobe koje su u ozbiljnoj opasnosti od, ili su bile žrtve, sustavnog ili općeg kršenja svojih ljudskih prava.

(3) Masovni priljev iz stavka 1. ovoga članka odnosi se na veliki broj raseljenih osoba koje dolaze iz određene zemlje ili zemljopisnog područja, bez obzira na to je li njihov dolazak spontan ili organiziran.

(4) Vlada Republike Hrvatske donosi odluku o uvođenju privremene zaštite temeljem odluke Vijeća Europske unije o postojanju masovnog priljeva raseljenih osoba.

(5) Ako zahtjev za privremenu zaštitu podnese osoba koja nije predviđena kao kategorija raseljenih osoba za privremenu zaštitu odlukom Vlade Republike Hrvatske iz stavka 4. ovoga članka, Ministarstvo će putem policijske uprave odnosno postaje donijeti odluku kojom odbacuje zahtjev.

(6) Protiv odluke o odbacivanju zahtjeva nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor u roku od osam dana od dana dostave odluke.“

7. Predmetni zahtjev tužitelja za privremenu zaštitu podnesen je kao zahtjev člana obitelji državljanina Ukrajine koji je neposredno prije 24. veljače 2022. napustio Ukrajinu zbog sigurnosne situacije te se zbog oružanog sukoba ne može vratiti u Ukrajinu.

8. Pravo na spajanje obitelji stranca pod privremenom zaštitom uređeno je u članku 89. Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti, koji glasi:

„(1) Zahtjev za spajanje obitelji podnosi stranac pod privremenom zaštitom ili član njegove obitelji koji želi doći u Republiku Hrvatsku.

(2) Članu obitelji koji se spaja sa strancem pod privremenom zaštitom odobrava se privremena zaštita.

(3) U slučajevima kada članovi obitelji uživaju privremenu zaštitu u različitim državama članicama Europske unije, prilikom spajanja obitelji uzet će se u obzir interesi članova obitelji.“

9. U obrazloženju osporavanog rješenja citirane su i mjerodavne odredbe Zakona o strancima („Narodne novine“, broj 133/20, 114/22, 151/22 i 40/25). Te su odredbe tužitelju, stoga, poznate.

10. Točke I. i II. Odluke glase:

„I.

Uvodi se privremena zaštita u Republici Hrvatskoj za raseljene osobe iz Ukrajine sukladno Provedbenoj odluci Vijeća (EU) 2022/382 od 4. ožujka 2022. o utvrđivanju postojanja masovnog priljeva raseljenih osoba iz Ukrajine u smislu članka 5. Direktive 2001/55/EZ koja ima učinak uvođenja privremene zaštite (SL L 71, 4.3.2022.), s danom 7. ožujka 2022.

II.

Republika Hrvatska će odobriti privremenu zaštitu sljedećim kategorijama raseljenih osoba, koje su napustile Ukrajinu od 24. veljače 2022.:

- državljanima Ukrajine i članovima njihovih obitelji koji su boravili u [adresa] na dan 24. veljače 2022.

- osobama bez državljanstva i državljanima ostalih trećih zemalja, koji su u Ukrajini uživali međunarodnu ili istovjetnu nacionalnu zaštitu na dan 24. veljače 2022. i članovima njihovih obitelji koji su u Ukrajini imali odobren boravak na dan 24. veljače 2022.

- državljanima ostalih trećih zemalja koji su u Ukrajini imali važeći stalni boravak na dan 24. veljače 2022. sukladno ukrajinskim propisima i koji se ne mogu vratiti u svoju zemlju ili regiju podrijetla u sigurnim i trajnim uvjetima.

Republika Hrvatska će odobriti privremenu zaštitu i raseljenim državljanima Ukrajine i članovima njihovih obitelji koji su neposredno prije 24. veljače 2022. napustili Ukrajinu zbog sigurnosne situacije te se zbog oružanog sukoba ne mogu vratiti u Ukrajinu.

U smislu ove Odluke član obitelji osoba iz ove točke je:

- njegov/njezin bračni drug ili njegov/njezin izvanbračni drug

- njihova maloljetna djeca, bez obzira na to jesu li rođena u bračnoj ili izvanbračnoj zajednici ili su posvojena

- ostali bliski rođaci koji su živjeli u zajedničkom domaćinstvu u trenutku kad su nastale okolnosti povezane raseljavanjem osoba iz Ukrajine, a koji su u to vrijeme bili potpuno ili uglavnom ovisni o tim osobama.

Osobama iz ove točke, odobrit će se privremena zaštita te će im se osigurati pristup svim pravima koja proizlaze iz navedenog statusa sukladno odredbama zakona kojim se ureduje međunarodna i privremena zaštita.“

11. Za rješavanje ovog upravnog spora prvenstveno je potrebno odgovoriti na pravno pitanje odnosi li se odredba članka 89. stavka 2. Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti, sagledana u cjelini sa stavkom 1. toga članka, samo na člana obitelji koji tek želi doći u Republiku Hrvatsku, ili i na člana obitelji koji otprije boravi u [adresa], ali na temelju statusa koji je reguliran Zakonom o strancima, te je u tom razdoblju član obitelji, prema vlastitim navodima, već bio faktički spojen sa strancem pod privremenom zaštitom.

11.1. Gramatičko tumačenje ide u prilog restriktivnog pristupa, prema kojem je riječ samo o članu obitelji koji tek želi doći u Hrvatsku.

11.2. S druge strane, članak 63. Zakona o strancima ne pruža osnovu za spajanje obitelji stranca pod privremenom zaštitom, pa spajanje ne može biti provedeno prema tome Zakonu. Usto, analogna odredba vezana uz azilanta i stranca pod supsidijarnom zaštitom (članak 66. stavak 4. Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti) obuhvaća i članove obitelji koji već borave u [adresa]. Također, svrha članka 89. stavka 2. potonjeg Zakona nije samo fizičko spajanje, nego i statusno izjednačenje unutar obitelji. Na koncu, Direktiva 2001/55/EZ od 20. srpnja 2001. o minimalnim standardima za dodjelu privremene zaštite u slučaju masovnog priljeva raseljenih osoba te o mjerama za promicanje uravnoteženih napora država članica pri prihvatu i snošenju posljedica prihvata tih osoba, ne priječi odobrenje privremene zaštite osobama koje su već prisutne u dotičnoj državi.

11.3. Stoga je stajalište Suda da se spajanje obitelji na temelju članka 89. Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti može provesti i u odnosu na člana obitelji koji već boravi u [adresa].

12. Slijedom dosad iznesenog, preostaje razmotriti je li tužitelj, u okolnostima konkretnog slučaja, ispunjavao pretpostavke propisane za spajanje obitelji sa suprugom koja je pod privremenom zaštitom u Republici Hrvatskoj. U tom je pogledu ovdje ključan odgovor na pitanje je li između tužitelja i njegove supruge u vrijeme podnošenja predmetnog zahtjeva postojala zbiljska bračna (životna) zajednica – što je preduvjet za primjenu spajanja obitelji, te može li se u odnosu na tužitelja utvrditi zlouporaba prava. Naime, zabrana zlouporabe prava u postupku među neizraženim je pravnim načelima, kakvo je, primjerice, i načelo legitimnih očekivanja, koje se primjenjuje u pravnoj praksi. Okolnost da je zabrana zlouporabe prava izrijekom uređena u odnosu na upravni spor ali ne i na upravni postupak, ne daje pravno valjano uporište za zaključak da tome načelu, makar kao neizraženome, nema mjesta u upravnom postupku. Općenito, pod načelom zabrane zloporabe prava u postupku misli se na to da je zabranjena ostvarivanje prava koje bi bilo suprotno svrsi zbog koje je takvo pravo propisom ustanovljeno ili priznato.

13. Sud razumije sumnje tuženika izražene u osporavanom rješenju, koje sumnje proizlaze iz različitog iskazivanja tužitelja tijekom postupka, višegodišnjeg boravka tužitelja u Republici Hrvatskoj po osnovi rada, podnošenja zahtjeva i usklađivanja adrese supružnika tek nakon što se tužitelj suočio s posljedicama utvrđivanja nezakonitog rada, i dr. S druge strane, Sud ukazuje na sljedeće.

13.1. Osnovano tužitelj ističe da se nelogičnim može činiti zaključak da su tužitelj i njegova supruga (kojoj je odobrena privremena zaštita) zajedno i istodobno ušli u Republiku Hrvatsku neposredno prije 24. veljače 2022., a da su to učinili zbog različitih razloga.

13.2. Različite prijave prebivališta tužitelja i njegove supruge sâme po sebi nisu dovoljan dokaz nepostojanja životne zajednice, ali mogu biti podupirući dokaz da te zajednice nije bilo uz rezultate dodatnog dokazivanja, koje u postupku donošenja osporavanog rješenja nije provedeno.

13.3. U prilog argumentaciji tužitelja naročito ne ide navod njegove supruge na obrascu njezina zahtjeva za odobrenje privremene zaštite prema kojem ona tada nije bila u bračnoj zajednici. No, posrijedi je radnja tužiteljeve supruge, a ne tužitelja kao stranke u predmetnom upravnom postupku, a tuženik u upravnom postupku u tom pogledu nije izvodio dodatne dokaze, uključujući saslušanje tužiteljeve supruge kao svjedokinje, koja je tuženiku dostupna.

13.4. Sud, stoga, utvrđuje da tuženik pri donošenju osporavanog rješenja nije u cijelosti postupio po dužnostima kojima je podvrgnut odredbama članaka 8. i 9. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21, u nastavku teksta: ZUP).

14. Sukladno prethodnom, Sud je poništio osporavano rješenje tuženika i rješenje o ispravku tog rješenja, te je, uzevši u obzir prirodu stvari, predmet vratio tuženiku na ponovni postupak, na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24 i 39/26, u nastavku teksta: ZUS).

15. U izvršenju ove presude tuženik će provesti dodatno dokazivanje radi pouzdanog utvrđivanja odlučne činjenice (ne)postojanja zbiljske životne zajednice između tužitelja u vrijeme podnošenja tužiteljeva zahtjeva i u prethodnom razdoblju za koje je nesporno da su ga oboje proveli u Republici Hrvatskoj (zbiljskom zajednicom ne može se smatrati ako je ona obnovljena tek u vrijeme podnošenja zahtjeva nakon višegodišnje razdvojenosti bračnih drugova). Tuženik će pri tome odlučiti o možebitnim dokaznim prijedlozima tužitelja, a tuženik može izvođenje pojedinih dokaza odrediti i po službenoj dužnosti. Radi učinkovitije provedbe postupka i izvođenja dokaza iz članka 54. stavka 1. točaka 2. i 3. ZUP-a, tuženik će provesti usmenu raspravu. U slučaju možebitne sumnje u međusobno usklađivanje (djelomično) neistinitih iskaza tužitelja i bliskih mu osoba, postoje kontrolna pitanja i druge tehnike postavljanja pitanja koje javnopravnom tijelu može omogućiti utvrđivanje nevjerodostojnosti te neuvjerljivosti iskaza ili njihovih dijelova, kao i eventualno utvrđivanje zlouporabe prava. Ako pri dodatnom dokazivanju tuženik utvrdi još neku činjenicu koja upućuje na potrebu odbijanja zahtjeva (koja se ne odnosi na spomenutu zbiljsku životnu zajednicu), ovlašten je uporabiti (i) tu činjenicu. Novu odluku tuženik će donijeti na temelju savjesne i brižljive ocjene svakog dokaza posebno i svih dokaza zajedno te na temelju rezultata cjelokupnog postupka. Ako tužitelj procijeni da u ponovnom postupku neće moći uvjerljivo dokazati postojanje zbiljske životne zajednice sa suprugom, i/ili ako je tužitelj u međuvremenu status stranca regulirao na drugi način i time je zadovoljan, tužitelj može odustati od predmetnog zahtjeva za privremenu zaštitu u Republiku Hrvatskoj (članak 46. ZUP-a).

16. Točka III. izreke presude temelji se na članku 119. stavku 4. ZUS-a, vezano uz članak 151. stavak 2. toga Zakona.

17. Kako tužba nije odbačena, niti je tužbeni zahtjev odbijen, tužitelj nije pozvan na plaćanje sudske pristojbe, sukladno odredbi članka 22. stavka 1. Zakona o sudskim pristojbama („Narodne novine,“ broj 118/18 i 51/23).

18. Odluka Suda o troškovima spora donesena je na temelju odredbi članaka 144. i 147. ZUS-a te Tbr. 27. i Tbr. 54. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, broj 38/23 i 107/25), u okviru troškovnika podnesenog do zaključenja rasprave, polazeći od toga da je tuženik izgubio spor, a bazira se na sljedećim elementima.

18.1. Kao radnje u odnosu na koje tužitelj može ostvariti pravo na naknadu troškova zastupanja u skladu s troškovnikom priznat je sastav podneska zaprimljenog 19. ožujka 2026. (1.000,00 eura), te pristup na ročište za raspravu (1.000,00 eura), tj. sveukupno 2.000,00 eura, što uvećano za PDV iznosi ukupno 2.500,00 eura.

18.2. Za sastav tužbe zbog šutnje uprave Sud je priznao dio zahtjeva tužitelja do iznosa od 250,00 eura (PDV uključen), slijedom sudske prakse koja se razvija u dijelu upravnog sudstva. Naime, ocjena je Suda da ovdje nema mjesta mehaničkoj primjeni Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika, prema kojoj bi tužitelju pripala naknada troška sastava tužbe u iznosu od 1.000,00 eura (uvećano za PDV), zbog sljedećih razloga.

18.2.1. S obzirom na to da se odluka o glavnoj stvari odnosi na šutnju uprave, tužba u ovome predmetu sadržajno predstavlja samo požurnicu, dakle potpuno jednostavnu i tipiziranu radnju, koju može sastaviti i neuka stranka samostalno (što one često i čine) ili stranka može pristupiti sudu radi davanja tužbe na zapisnik. Mogućnost da stranka ne uspije u ovakvom sporu zbog propuštanja tuženika svodi se na "rizik" nepravodobnog (prijevremenog) podnošenja tužbe u smislu odredbe članka 40. stavak 2. ZUS-a, te je, uz tu jednostavnu pretpostavku, uspjeh stranke jedini mogući ishod spora. Dakle, u ovome predmetu, budući da je tužitelj tužbu podnio pravodobno, a tuženik nije pravodobno odlučio o zahtjevu (što je tužitelju poznato), tužitelj je mogao samo uspjeti u sporu. Stoga je suštinska narav tužbe u ovakvom sporu samo ubrzanje rada tuženika. Takva tužba neusporedivo je jednostavnija od tužbe u upravnom sporu pokrenutom radi ocjene zakonitosti upravnog akta.

18.2.2. Pravne norme ne treba, dakle, tumačiti na način koji bi doveo do zaključka da pravni poredak razumijeva i prihvaća očito nerazumne ishode njihove primjene. Zadaća je sudova da to spriječe, ne dovodeći u pitanje samu bit prava na pristup sudu. Pri odlučivanju o pravu na naknadu troškova spora, kao elementu prava na pristup sudu, riječ je o pravu stranke u sudskom postupku, a ne o pravu opunomoćenika stranke.

18.2.3. Pritom je na umu potrebno imati i da načelo nadređenosti prava Europske unije "nameće nacionalnom sucu koji je u okviru svojih nadležnosti zadužen za primjenu odredaba prava Unije obvezu da, ako nacionalni propis ne može protumačiti u skladu sa zahtjevima prava Unije, osigura puni učinak zahtjevâ tog prava u sporu koji je pred njim pokrenut, prema potrebi izuzimajući po službenoj dužnosti iz primjene svaki nacionalni propis ili praksu, čak i naknadni, koji su protivni izravno primjenjivoj odredbi prava Unije, pri čemu ne mora tražiti ni čekati prethodno ukidanje tog nacionalnog propisa ili te prakse kroz zakonodavni ili bilo koji drugi postupak predviđen Ustavom (presuda od 22. veljače 2022., RS (Učinak presuda ustavnog suda), C-430/21, EU:C:2022:99, t. 53. i navedena sudska praksa)" – kako to proizlazi, između ostalih, iz presude Suda Europske unije (dalje: SEU) od 25. siječnja 2024. u povodu zahtjeva za prethodnu odluku i u provedbi presude SEU od 23. studenoga 2017., CHEZ Elektro Bulgaria i FrontEx International (C-427/16 i C-428/16, EU:C:2017:890, u predmetu C-438/22, na temelju članka 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (dalje: UFEU), koji je uputio Sofijski rajonen sad (Općinski sud u Sofiji, Bugarska) – u nastavku teksta: presuda SEU. Kontekst presude SEU primjenjiv je i u ovome predmetu, u odnosu na Tbr. 27 Tarife, kod sporova vezanih uz šutnju uprave. Cijena usluge odvjetnika kao opunomoćenika u Republici Hrvatskoj, koja je utvrđena Tarifom i odnosi se na sve sudionike na tržištu (odredba članka 37. stavka 1. Zakona o odvjetništvu, "Narodne novine", broj 9/94, 117/08, 50/09, 75/09, 18/11, 126/21 i 98/25), ne može se smatrati stvarnom tržišnom cijenom. Upravo je dogovor svih sudionika na tržištu o cijenama usluga, koji predstavlja ozbiljno narušavanje tržišnog natjecanja u smislu članka 101. stavka 1. UFEU-a, prepreka primjeni stvarnih tržišnih cijena (točka 60. presude SEU). Naime u Republici Hrvatskoj sudovi izravno primjenjuju Tarifu, koju donosi Hrvatska odvjetnička komora uz suglasnost ministra pravosuđa (članak 18. Zakona o odvjetništvu), kao mjerodavan kriterij za utvrđivanje visine troškova odvjetničkog zastupanja. Istodobno, ZUS, u odredbi članka 144. stavka 3. propisuje da se vrijednost predmeta spora beziznimno smatra neprocjenjivom, što je u opreci s Tbr. 27. točkom 1. podstavkom 1.Tarife. Upravni sudovi, dakle, dosljedno ne primjenjuju navedeni Tbr. 27. točku 1. podstavak 1. Tarife, budući da je on suprotan odredbi ZUS-a. Nema, stoga, osnove da sudovi mehanički primjenjuju Tarifu ni kada je njezina primjena u konkretnom slučaju protivna europskom pravu.

18.2.4. Povezano s time, u točki 2. izreke presude SEU navedeno je: "Članak 101. stavak 1. UFEU-a, u vezi s člankom 4. stavkom 3. UEU-a, treba tumačiti na način da nacionalni propis koji, s jedne strane, ne omogućava odvjetniku i njegovoj stranci da naknadu dogovore u iznosu nižem od najnižeg dopuštenog iznosa određenog pravilnikom profesionalnog udruženja odvjetnika (…) i, s druge strane, ne omogućava sudu da naloži naknadu nagrade za rad u iznosu nižem od tog najnižeg dopuštenog iznosa, treba smatrati ograničenjem tržišnog natjecanja „s obzirom na cilj” u smislu tog članka 101. stavka 1. U slučaju takvog ograničenja, kako bi se predmetno postupanje izuzelo iz zabrane sporazuma i djelovanja koji ograničavaju tržišno natjecanje iz članka 101. stavka 1. UFEU-a, ne može se pozvati na legitimne ciljeve koji se navodno nastoje postići navedenim nacionalnim propisom".

18.2.5. Slijedom dosad iznesenog u okviru podtočke 18.2. ovog obrazloženja, Sud nagradu propisanu Tarifom u kontekstu sporova pokrenutih zbog šutnje uprave te u okolnostima konkretnog slučaja ocjenjuje nerazumno visokom i nerazmjernom. Ta nagrada izrazito prekoračuje ono što je nužno za ostvarenje legitimnih ciljeva i za zbiljsko ostvarivanje prava tužitelja na pristup sudu. Sud ocjenjuje da je opravdano, razumno i razmjerno za sastav tužbe u ovome sporu priznati iznos od 100 bodova. Taj iznos korespondira s radnjama usporedive složenosti propisanih Tarifom (Tbr. 4. stavak 1. podstavak 7.; Tbr. 7. stavak 1. podstavak 4; Tbr. 7. stavak 5.; Tbr. 32. stavak 2.). To posebice vrijedi za Tbr. 45. stavak 1. točku 1. Tarife, kojom je propisano da u neprocjenjivim predmetima koji nisu predviđeni tarifnim odredbama Tarife (npr. tužbe na utvrđenje), a niti se vrijednost predmeta spora može na drugi način utvrditi, odvjetnik ima pravo za svaku poduzetu radnju na nagradu u postupku pred općinskim sudom i tijelima iste razine u visini 100 bodova.

18.2.6. Dosuđenom naknadom troška sastava tužbe nije dovedena u pitanje sâma bit prava tužitelja na pristup sudu.

18.3. Zahtjev tužitelja za naknadu troškova spora stoga je priznat do ukupnog iznosa od 2.750,00 eura (PDV uključen). Rok za isplatu naknade troškova određen je sukladno članku 151. stavku 2. ZUS-a.

18.4. Nije priznat dio troškovnika tužitelja koji se odnosi na sastav podneska od 13. svibnja 2026., čiji sadržaj je mogao biti iznesen na raspravi za pristup na koju je tužitelju dosuđena naknada troška, niti dio troškovnika koji se odnosi na sastav tužbe a ne ulazi u naknadu čije je dosuđenje elaborirano u podtočki 18.2. ovog obrazloženja.

U Rijeci 1. srpnja 2026.

S u d a c

dr. sc. Alen Rajko

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv točaka I., II. i III. ove presude žalba nije dopuštena (članak 127. stavak 1. ZUS-a).

Protiv točaka IV. I V. ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.