Poslovni broj: Usž-1941/2026-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Jelene Rajić, predsjednice vijeća, Marine Kosović Marković i mr.sc. Inge Vezmar Barlek, članica vijeća, te sudskog savjetnika Alana Vučkovečkog, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice VZ, OIB: [osobni identifikacijski broj], [adresa], koju zastupa odvjetnik Martin Sherri, Zagreb, Kordunska 1, protiv rješenja tuženika Gradonačelnika Grada Zagreba, OIB: 61817894937, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, klasa: UP/II-551-06/23-014/2476, urbroj: 251-02-01/001-23-3 od 8. prosinca 2023., radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-654/2024-11 od 27. veljače 2026., na sjednici vijeća održanoj 1. srpnja 2026.

p r e s u d i o  j e

l. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-654/2024-11 od 27. veljače 2026.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev tužiteljice za poništavanje rješenja tuženika, klasa: UP/II-551-06/23-014/2476, urbroj: 251-02-01/001- 23-3 od 8. prosinca 2023., kojim je odbijen prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, klasa: UP/l-551-06/23-014/799, urbroj: 251-09-22-1/003-23-3 od 31. listopada 2023.

2. Tužiteljica u žalbi u bitnom navodi da je pravo na novčanu pomoć stekla na temelju pravomoćnog upravnog akta te da je prvostupanjsko tijelo pozivom na odredbu članka 6. i 7. Odluke/22 tek 2023. pokrenulo upravni postupak po službenoj dužnosti te neposredno rješavajući donijelo odluku. Smatra da je sud pogrešno ocijenio da je rok propisan u članku 6. Odluke/22 procesni rok, pri čemu upire na odluke Europskog suda za ljudska prava koje smatra mjerodavnim. U nastavku obrazlaže razliku između instruktivnih i prekluzivnih rokova. Smatra da je sud učinio povredu prava na pravično suđenje i pristup sudu odbijanjem da se tužiteljica sasluša, čime su njezina pojedinačna prava i interesi i njezina pojedinačna individualna životna te socioekonomska situacija, koja obuhvaća obiteljske i privatne specifičnosti zanemarena u cijelosti. Sporna je i stvarna nadležnost tuženika. Ističe da je prigovor koji je propisan u članku 10. Odluke ocijenjen zakonitim od strane Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, međutim tužiteljica ističe da je drugačije propisano u članku 164. stavku 4. Statuta Grada Zagreba koji predstavlja temeljni, najviši lokalni opći akt. Također, sporno je je li tuženik postupio u predmetnoj stvari, odnosno vodio upravni postupak u drugom stupnju jer je tuženik izvršno tijelo Grada Zagreba. Isti nije obuhvaćen člankom 23. Zakona o općem upravnom postupku. Nadalje, ističe da osporeno rješenje ne sadrži uopće sadržajno potpis, jer se radi o rukopisu koji je nečitak. Navodi da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje smatrajući da ista nije bila nadležna za rješavanje zbog čega je rješenje nezakonito. Također, smatra da je takvim rješenjem došlo do diskriminacije po dobi te do povrede prava vlasništva. Navodi da je Odlukom iz 2022. godine Grad odlučio isključivo intervenirati u Odluku iz 2018. godine, a ne u Odluku iz 2016. godine, zbog čega se ista na nju ne odnosi. Ističe da je u konkretnom predmetu došlo do povrede načela zabrane retroaktivnosti primjene propisa. Predlaže žalbu usvojiti te presudu poništiti u cijelosti i vratiti predmet prvostupanjskom sudu na ponovno odlučivanje, a podredno predlaže da sud riješi stvar na način da usvoji tužbeni zahtjev tužiteljice te potražuje trošak sastava žalbe.

3. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1 Zakona o upravnim sporovima - ”Narodne novine", broj: 36/24. i 39/26.-odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, dalje: ZUS) Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 31. listopada 2023. tužiteljici prestala novčana pomoć za roditelja odgojitelja s danom 30. rujna 2023. na temelju Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba”, broj: 25/22., dalje: Odluka/22) kako je propisano odredbom članka 4. navedene Odluke/22. kojom je izmijenjena odredba članka 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18. i 20/21.), sve detaljno navedeno u obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

7. Naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

8. Tužiteljica smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika. Međutim, odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21. i 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove Odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od 8 dana od dostave pojedinačnog akta preko nadležnog gradskog upravnog tijela. Gradonačelnika odluka o prigovoru je konačna.

9. Treba reći da je odredba članka 10. navedene Odluke bila predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom Suda, poslovni broj: Usoz- 254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen.

10. U toj presudi Sud je ocijenio kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.).

10.1. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (točka 18. i 19. presude). Treba reći da je ustavna tužba podnesena u povodu presude i rješenja ovog Suda poslovni broj: Usoz-254/2023 od 19. prosinca 2023. odbačena rješenjem Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-654/2024 od 25. veljače 2026. 7.

11. Sud ocjenjuje neosnovanim tužbeni navod kojim se osporava zakonitost drugostupanjskog rješenja zbog navodnog nedostatka vlastoručnog potpisa donositelja akta. Sukladno odredbi članka 98. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21.) potpis je obvezni sastavni element rješenja, međutim, mjerodavno procesno pravo ne propisuje strogu formu potpisa, niti zahtjeva njegovu punu čitljivost. Ključna pravna funkcija potpisa jest nedvojbena identifikacija donositelja akta, a što je u konkretnom predmetu ispunjeno.

12. Suprotno navodu tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje treba reći da je pravilno prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Ovo iz razloga jer je pravilnom primjenom odredbe članka 23. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP) rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, Sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 13/22. i 31/22.) utvrdio da je odredbom članka 5. podtočka 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku u opis poslova stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno odredbi članka 23. ZUP-a.

13. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, rješenjem Suda poslovni broj: Usoz - 143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno je izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj.

14. Glede prigovora tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva treba reći da je već u presudi ovog Suda, poslovni broj Usoz-8/2022-68 od 4. srpnja 2022., Sud utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene odluke smatra legitimnima pri čemu valja imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi, odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim, odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023., Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelje odgojitelje s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene odluke (točka 35., 51. do 56.). Stoga Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola uz Konvenciju. Paušalni prigovor diskriminacije pri čemu tužiteljica ne navodi usporedivu skupinu u odnosu na koju bi postupanje po odredbama Odluke/22 bilo drugačije, Sud ocjenjuje neosnovanim.

15. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nepotrebnim, budući se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.

16. Tužiteljica neosnovano prigovara povredi prava na pravično suđenje, budući je prvostupanjski sud održao raspravu i omogućio strankama pristup sudu, svoju je odluku donio u razumnom roku, poštujući načela i procesna pravila upravnog spora te se uz to očitovao i na sve tužbene navode. Stoga prigovori žalbe o povredi prava na pravično suđenje kao bitnog elementa prava na pošteno suđenje nisu osnovani, jer su upravna tijela, kao i prvostupanjski sud, razmotrili sve elemente i dali ocjenu u svezi svih okolnosti konkretnog slučaja, a koje bi mogle utjecati na povredu tog načela i povrede prava na pošteno suđenje u svim aspektima bitnim za ocjenu je li došlo do povrede navedenih prava i načela.

17. U odnosu na prigovor tužiteljice da je u konkretnom predmetu došlo do povrede načela zabrane retroaktivnosti primjene propisa upućuje se na obrazloženje presude ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022 od 5. srpnja 2022. u kojoj odluci se Sud detaljno očitovao i navedeni prigovor otklonio (točke 104. do 124.)

18. Tužiteljica smatra da se naprijed navedena Odluka na nju nije mogla primijeniti budući je tom Odlukom izmijenjena Odluka iz 2018., a ne Odluka iz 2016. godine. Naime, Odluka iz 2016. godine, temeljem koje je tužiteljici priznata novčana pomoć, prestala je važiti donošenjem Odluke iz 2018. godine. Međutim, adresati Odluke iz 2016. godine nastavili su primati novčanu pomoć i nakon njezinog prestanka važenja. Stoga se i na njih primjenjuje opći akt kojim je modificirana novčana pomoć za roditelja odgojitel ja, uključujući i korisnike te pomoći koji su ju ostvarili temeljem Odluke iz 2016. godine. Naime, ovaj Sud je već u presudi poslovni broj Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022., naveo da je člankom 11. Odluke/18 propisano da će se roditeljima odgojiteljima koji su novčanu pomoć ostvarili do stupanja na snagu Odluke/18, uskladiti mjesečni novčani iznos s iznosima iz Odluke/18. Izrazio je shvaćanje da adresati Odluke/16 i Odluke/18 nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja. U okolnostima legitimne promjene uređenja položaja roditelja odgojitelja, nema pravnog uporišta očekivati apsolutnu zaštitu postojećeg statusa (točka 89. i 146.).

19. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS - a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.

U Zagrebu, 1. srpnja 2026.

Predsjednica vijeća

Jelena Rajić