Poslovni broj: Usž-2099/2026-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Jelene Rajić, predsjednice vijeća, Marine Kosović Marković i mr.sc. Inge Vezmar Barlek, članica vijeća, te sudskog savjetnika Alana Vučkovečkog, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice ČT, OIB: [osobni identifikacijski broj], [adresa], koju zastupa odvjetnik Martin Sherri, Zagreb, Kordunska 1, protiv rješenja tuženika Gradonačelnika Grada Zagreba, OIB: 61817894937, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, klasa: UP/II-551-06/23-014/2183, urbroj: 251-02-01/001-23-4 od 14. lipnja 2023., radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3307/2023-8 od 26. veljače 2026., na sjednici vijeća održanoj 1. srpnja 2026.

p r e s u d i o  j e

l. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3307/2023-8 od 26. veljače 2026

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda (točka l. izreke) odbijen je tužbeni zahtjev tužiteljice za poništavanje rješenja tuženika, klasa: UP/II-551-06/23-014/2183, urbroj: 251-02-01/001-23-4 od 14. lipnja 2023., kojim je odbijen prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, klasa: UP/l-551-06/22-013/3127, urbroj: 251-09-22- 1/004-23-2 od 31. ožujka 2023. Zahtjev tužiteljice za naknadu troškova spora je odbijen (točka II. izreke.).

2. Tužiteljica u žalbi u bitnom navodi da je rješenje prvostupanjskog tijela doneseno bez ispitnog postupka, a što je potvrđeno drugostupanjskim rješenjem. Smatra da je došlo do diskriminacije po dobi te da joj je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva pri čemu upire na odluke Europskog suda za ljudska prava koje smatra mjerodavnim. Ističe da joj nije dana mogućnost izjasniti se o činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora jer je sud tužiteljicu propustio saslušati. Navodi da n ije u upravnom sporu osporena zakonitost članka 10. Odluke, već da li je ta odredba pravilno primijenjena. Nezakonitost je tim veća ako se ima u vidu da je tuženik čelnik tijela, a ne službena osoba u upravnom tijelu te po članku 23. ZUP-a isti nije ovlašten postupati. Nadalje, pravno shvaćanje suda o prirodi roka iz članka 6. Odluke/22 nije osnovano te smatra da se radi o prekluzivnom roku, a ne o instruktivnom roku te u nastavku obrazlaže razliku između prekluzivnih i instruktivnih rokova. Smatra da u prvostupanjskom postupku nije postupala osoba koja bi za to bila nadležna, a ovlasti ne određuju samo naziv radnog mjesta već i kategoriju po Pravilniku. Navodi da upravna tijela nisu ovlaštena riješiti ovu stvar neposredno primjenom odredbe članka 49. točka 1. ZUP-a te da joj je trebalo omogućiti sudjelovanje u tom postupku. Povrijeđeno joj je pravo na pravično suđenje zbog čega je učinjena bitna povreda pravila sudskog spora. Navodi da je Odlukom iz 2022. godine Grad odlučio isključivo intervenirati u Odluku iz 2018. godine, a ne u Odluku iz 2016. godine, zbog čega se ista na nju ne odnosi. Ističe da je u konkretnom predmetu došlo do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa te je narušena pravna sigurnost i zadirano u stečena prava tužiteljice. Smatra da presuda ne sadrži propisane dijelove u skladu s odredbom članka 119. stavka 5. Zakona o upravnim sporovima. Predlaže poništiti presudu i vratiti predmet na ponovno suđenje, a podredno usvojiti tužbeni zahtjev tužiteljice te potražuje trošak sastava žalbe.

3. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1 Zakona o upravnim sporovima - ”Narodne novine", broj: 36/24. i 39/26.-odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, dalje: ZUS) Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 31. ožujka 2023. zamijenjeno rješenje Grada Zagreba, Ureda za demografiju, klasa: UP/I- 551-06/18-013/22, Urbroj: 251-21-01-18-2 od 16. siječnja 2018. temeljem odredbe članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba”, broj: 25/22., dalje: Odluka/22), na način kako je to propisano odredbom članka 3. i 4. navedene Odluke/22. kojom su izmijenjene odredbe članke 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18. i 20/21 .), sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

7. Naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-lll-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

8. Tužiteljica smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika, 9. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ('Sl. gl. Grada Zagreba”, broj: 10/18. , 20/21 ., 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.

10. Treba reći da je odredba članka 10. navedene Odluke bila predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom Suda, poslovni broj: Usoz- 254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen.

11. U toj presudi Sud je ocijenio kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/ 18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.).

11.1. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (točka 18. i 19. presude). Treba reći da je rješenjem Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj:

U-III-654/2024 od 25. veljače 2026. odbačena ustavna tužba, podnesena u povodu presude i rješenja naprijed navedene odluke ovog Suda, poslovni broj: Usoz-254/2023- 7 od 19. prosinca 2023.

12. Nadalje, suprotno navodu tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje treba reći da je pravilno prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Ovo iz razloga jer je pravilnom primjenom odredbe članka 23. Zakona o općem upravnom postupku (”Narodne novine", broj: 47/09. i 1 10/21. - dalje: ZUP) rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, Sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("SI. gl. Grada Zagreba”, broj: 13/22. i 31/22) utvrdio da je odredbom članka 5. podtočka 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku u opis poslova stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno odredbi članka 23. ZUP-a.

13. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, rješenjem Suda poslovni broj: Usoz - 143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno je izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj.

14. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nepotrebnim budući se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po oc jeni ovog Suda izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.

15. Neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici, samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja), a na koje tužiteljica upire u žalbi. Naime, zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Kako je tužiteljica imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom sporu. Naime, imajući na umu dokaznu dokumentaciju spisa predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužiteljica žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporila, to je prvostupanjski sud zakonito odbio dokazne prijedloge tužiteljice.

16. Nije od utjecaja na donošenja drukčije odluke u ovoj upravnoj stvari ni prigovor tužiteljice da joj nije omogućeno izjašnjavanje u upravnom postupku, jer se ovdje radi o odluci koja se donosi temeljem službenih podataka kojima raspolaže javnopravno tijelo, podataka iz službene evidencije, a koja se, sukladno odredbi članka 49 točka 1 ZUP-a može donijeti bez provedbe ispitnog postupka (neposrednim rješavanjem).

17. U odnosu na prigovor tužiteljice da se postupak može pokrenuti po službenoj dužnosti samo kad je to propisano zakonom, a ne kao u konkretnom slučaju Odlukom, (članak 6. Odluke/22), treba reći da je odredba članka 6. Odluke/22 bila predmetom ocjene u objektivnom upravnom sporu koji je okončan presudom Suda Usoz-143/2022- 91 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti te Odluke, koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom odlukom i rješenjem, poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023. Također, rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023. obustavljen je postupak ocjene zakonitosti naprijed navedene odredbe Odluke/22, budući je ista bila predmetom ocjene u objektivnom upravnom sporu okončanom presudom poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. Kao što je naprijed navedeno ustavna tužba podnesena u povodu presude i rješenja ovog Suda, poslovni broj: Usoz -254/2023-7 od 19. prosinca 2023. odbačena je rješenjem Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U- lll-654/2024 od 25. veljače 2026.

18. Glede prigovora tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva treba reći da je već u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud je utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141 .). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih petnaest na sedam godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točka 35., 51. do 56.). Paušalni prigovor diskriminacije, pri čemu tužiteljica ne navodi usporedivu skupinu u odnosu na koju bi postupanje po odredbama Odluke/22 bilo drugačije, Sud ocjenjuje neosnovanim.

19. Tužiteljica smatra da se naprijed navedena Odluka na nju nije mogla primijeniti budući je tom Odlukom izmijenjena Odluka iz 2018., a ne Odluka iz 2016. godine. Naime, Odluka iz 2016. godine, temeljem koje je tužiteljici priznata novčana pomoć, prestala je važiti donošenjem Odluke iz 2018. godine. Međutim, adresati Odluke iz 2016. godine nastavili su primati novčanu pomoć i nakon njezinog prestanka važenja. Stoga se i na njih primjenjuje opći akt kojim je modificirana novčana pomoć za roditelja odgojitel ja, uključujući i korisnike te pomoći koji su ju ostvarili temeljem Odluke iz 2016. godine. Naime, ovaj Sud je već u presudi poslovni broj Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022., naveo da je člankom 11. Odluke/18 propisano da će se roditeljima odgojiteljima koji su novčanu pomoć ostvarili do stupanja na snagu Odluke/18, uskladiti mjesečni novčani iznos s iznosima iz Odluke/18. Izrazio je shvaćanje da adresati Odluke/16 i Odluke/18 nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja. U okolnostima legitimne promjene uređenja položaja roditelja odgojitelja, nema pravnog uporišta očekivati apsolutnu zaštitu postojećeg statusa (točka 89. i 146.).

20. Suprotno navodima tužiteljice obrazloženje presude prvostupanjskog suda u skladu je s odredbom članka 119. stavka 5. ZUS-a.

21. Konačno, u odnosu na prigovor tužiteljice da je u konkretnom predmetu došlo i do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa, upućuje se na obrazloženje presude ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022 od 5. srpnja 2022., u kojoj odluci se Sud detaljno očitovao i navedeni prigovor otklonio (točke 104. do 124.).

22. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1 . ZUS - a, odlučiti kao u točki l. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.

U Zagrebu, 1. srpnja 2026.

Predsjednica vijeća

Jelena Rajić