Poslovni broj: Usž-778/2026-3

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Mirjane Čačić, predsjednice vijeća, Vlaha Bassegli Gozze i Ane Berlengi Fellner, članova vijeća te više sudske savjetnice-specijalistice Ivane Mamić Vuković, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice DG iz [adresa], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-1513/2024-7 od 26. studenog 2025., na sjednici vijeća održanoj 25. lipnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje se presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-1513/2024-7 od 26. studenog 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova žalbenog dijela upravnog spora.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog upravnog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/498, URBROJ: 251-02- 01/001-23-5 od 25. srpnja 2023. te rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I- 551-06/22-013/664, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-09 od 13. lipnja 2023. kao i zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

2. Navedenim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv citiranog prvostupanjskog rješenja od 13. lipnja 2023. kojim je zamijenjeno rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551- 06/16-013/2059, URBROJ: 251-10-01-16-2 od 19. prosinca 2016. na način kako je određeno izrekom tog rješenja. Osim toga, rješenjem tuženika odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadu troškova postupka.

3. Tužiteljica u pravodobno podnesenoj žalbi osporava presudu upravnog suda u cijelosti iz svih zakonom propisanih žalbenih razloga. Ističe u bitnom da nije sporno da je prvostupanjski sud u upravnom sporu donio odluku temeljem Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 25/22., dalje: Odluka/22) kojom je izmijenjena i dopunjena Odluka o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 10/18. i 20/21., dalje: Odluka/18). Međutim, prigovara spajanju postupaka radi zajedničkog raspravljanja jer smatra da se ne radi o istoj činjeničnoj i pravnoj osnovi kako da pogrešno ocjenjuje prvostupanjski sud. Naime, u slučaju da je riječ o istoj činjeničnoj i pravnoj osnovi, trebalo je provesti ogledni spor na koji da je ukazivala u ranijim fazama postupka. Smatra da je sud zauzeo pogrešno pravno shvaćanje otklanjajući njezin tužbeni prigovor u odnosu na donošenje upravnog rješenja bez izjašnjavanja stranke, odnosno bez provođenja ispitnog postupka. Ukazuje na članak 6. Zakona o općem upravnom postupku, odnosno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa koje da su dužni poštivati sudovi te upravna tijela. Nadalje, obrazlaže da sud pogrešno otklanja njezin prigovor u odnosu na pokretanje upravnog postupka po službenoj dužnosti budući da smatra da u konkretnom slučaju nije postojala ovlast prvostupanjskog tijela za pokretanje postupka po službenoj dužnosti jer ta ovlast mora proizlaziti iz zakona, a ne općeg akta o čemu se radi u konkretnom slučaju. Osim toga, ukazuje da je ona pravo stekla temeljem pravomoćnog upravnog akta u upravnom postupku pokrenutom na zahtjev stranke. U nastavku upućuje na stajališta Europskog suda za ljudska prava koja smatra primjenjivim u konkretnom slučaju. Prigovara da sud pogrešno otklanja njezin prigovor vezan za pravnu narav roka propisanog odredbom članka 6. Odluke/22. Naime, ona smatra da se radi o prekluzivnom procesnopravnom roku te u tom smislu ukazuje na stajališta Ustavnog suda te Vrhovnog suda Republike Hrvatske. Obrazlaže razloge zbog kojih smatra da je sud neosnovano otklonio njene prigovore koji se odnose na nezakonitost rješenja tuženika budući da isto ne sadrži potpis kao i samu nenadležnost tuženika da odlučuje o pravnom lijeku izjavljenom protiv prvostupanjskog rješenja. Pogrešnim smatra i stajalište prvostupanjskog suda koje je zauzeo otklanjajući njene prigovore koji se odnose na načelo zabrane retroaktivnosti, narušenu pravnu sigurnost te zadiranje u stečena prava, pri čemu ukazuje na pravnu teoriju koju smatra primjenjivom u predmetnoj upravnoj stvari. Osim toga, osporava stajalište prvostupanjskog suda koje zauzima otklanjajući njene prigovore u odnosu na povredu prava vlasništva te načela legitimnog očekivanja. Naglašava da je sud propustio utvrditi činjenično stanje budući da je odbio provesti dokaz njezinim saslušanjem kako bi utvrdio sve individualne okolnosti u vezi njenih istaknutih prigovora o povredi konvencijskih i ustavnih prava, a koji izostanak da je rezultirao zauzimanjem pogrešnog stajališta suda o pravu vlasništva i poštivanja obiteljskog i privatnog života. Time što je odbio provesti dokaz saslušanja tužiteljice, smatra da je povrijeđeno njeno pravo na pravično suđenje. Smatra da su dani proturječni razlozi prilikom otklanjanja njezinog prigovora da je diskriminirana s obzirom na dob, pri čemu ukazuje na presudu ESLJP-a „Beeler protiv Švicarske“. Pogrešnim smatra stajalište prvostupanjskog suda koje zauzima otklanjajući prigovore u odnosu na povredu zabrane retroaktivnosti, pravne sigurnosti te načela predvidivosti pravne norme, pritom obrazlažući svoje stajalište oko navedenih načela koja smatra da su povrijeđena u konkretnom slučaju. Zaključno ponavlja da je Odlukom/22 mijenjana isključivo Odluka/18, a da je ona pravo stekla temeljem Odluke/16 te da je ona mjeru koristila osobno, odnosno da korisnik mjere nije dijete kako pogrešno obrazlaže prvostupanjski sud, a da pritom niti nema uvid u njezin zahtjev za priznanjem novčane pomoći. S obzirom da je nezakonita odluka o meritumu, osporava i odluku o trošku upravnog spora. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti osporenu presudu i predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje, odnosno podredno presudom riješiti upravnu stvar na način da se usvoji tužbeni zahtjev uz naknadu troškova upravnog spora. Potražuje trošak sastava žalbe te sudske pristojbe na žalbu, uvećano za trošak PDV-a i zakonskih zateznih kamata.

4. Tuženik, iako uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ocjenjujući zakonitost prvostupanjske presude u granicama razloga navedenih u žalbi sukladno odredbi članka 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24. i 39/26. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske – dalje: ZUS), ovaj Sud ocjenjuje zakonitom osporenu presudu koja je valjano i dostatno obrazložena. Sud prvog stupnja je, ne počinivši bitnu povredu upravnog spora, detaljno i iscrpno odgovorio na sve prigovore tužiteljice koje je ona, u biti, ponovila u žalbi. Ovaj Sud bez potrebe ponavljanja svih razloga koje su javnopravna tijela i prvostupanjski sud naveli i obrazložili prihvaća razloge zakonitim i pravilnim te ocjenjuje da je obrazloženje osporene presude dano sukladno odredbi članka 119. stavka 5. ZUS-a.

7. Nije osnovan prigovor da tužiteljici nije dana mogućnost izjašnjavanja tijekom upravnog postupka i spora. Naime, ona je tijekom upravnog postupka kao i tijekom upravnog spora, izjavljivanjem žalbe, tužbe te sudjelovanjem na ročištu za glavnu raspravu 25. studenoga 2025. imala mogućnost izjasniti se o svim činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima bitnim za rješavanje upravne stvari, a kojim pravom se nesporno i koristila.

7.1. Prvostupanjski sudac koji je na temelju odredbe članka 89. stavak 1. ZUS -a ovlašten donositi sve odluke i poduzimati sve radnje u sporu nije povrijedio zakon time što je na temelju odredbe članka 107. stavak 1. ZUS-a spojio više predmeta radi zajedničkog raspravljanja (uz njihovo kasnije razdvajanje radi donošenja zasebnih odluka). To stoga što se u konkretnom slučaju u svim spojenim predmetima s istim tuženikom spor temelji na istoj pravnoj osnovi. Osim toga, i tužiteljica u žalbi navodi da je njezin punomoćnik ranije imao višestruke molbe i prozivanja da se održi ogledni spor.

8. Valja istaknuti da je članak 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 10/18., 20/21., 25/22.) bio predmet ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz- 254/2023-7 od 19. prosinca 2023. odbijen je zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti navedenog članka 10. Odluke. Sud je tada zaključio da, s obzirom na odredbe ZUS-a, proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije i da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu. Nakon odluke o prigovoru može se pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske, a nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće je izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (odlomci 17. i 20.).

9. Također neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao , a što je u skladu s odredbom članka 98. ZUP-a koja definira sadržaj rješenja, te u vezi s Odlukom/18 kojom je Gradonačelnik izričito ovlašten za rješavanje o ovom sui generis prigovoru.

10. Vezano za neprovođenje dokaza predloženih od tužiteljice kao i da nije saslušana, ističe se da neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja, a na što ona ukazuje u žalbi. Naime, zahtjevi i načela pravičnog suđenja ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranke da izloži činjenice, podupre ih svojim dokazima, na način da ni jednu od stranaka ne stavlja u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku čime je ovdje udovoljeno. Budući da je tužitelj ica tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj nije onemogućeno sudjelovanje u postupku. Sud skreće pozornost i na odredbu članka 49. stavka 3. ZUS-a, prema kojoj sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi.

11. Suprotno mišljenju tužiteljice, u presudama ovog Suda poslovni broj: Usoz- 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. i presudi poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. izraženo je shvaćanje da sporne Odluke, koje su bile predmet ocjene u objektivnom upravnom sporu, nemaju povratno djelovanje niti se Odlukom/22 zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire u pravo kao takvo niti u njegov opseg). Utječe se na opseg prava i trajanje prava u budućnosti (ali u razdoblju koje je obuhvaćeno pravomoćnim pojedinačnim aktima) te djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti, odnosno novo pravno pravilo ne primjenjuje se na situaciju koja je dovršena zbog čega ovdje nije riječ o povratnom djelovanju, već je riječ o kvaziretroaktivnosti odnosno o pravnom učinku općeg akta koji je pod određenim uvjetima dopušten.

12. Sud ocjenjuje da nije osnovan prigovor tužiteljice da je došlo do povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske, jer je već u presudi poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. ovaj Sud ocijenio ciljeve koje tuženik želi postići donošenjem osporene Odluke legitimnima. Pri tome treba imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (odlomak 141.).

13. Zaključno se ukazuje tužiteljici da se Odluka/22 kao mjerodavan propis u konkretnom slučaju, odnosi na sve korisnike novčane pomoći za roditelja odgojitelja, bez obzira kada su započeli koristiti novčanu pomoć, odnosno bez obzira da li im je pomoć priznata temeljem Odluke/16 ili Odluke/18 jer bi suprotan pristup doveo do diskriminacije korisnika prava na novčanu pomoć. Naime, iz odredbe članka 11. Odluke/18 proizlazi da su se roditeljima odgojiteljima koji su to pravo stekli do stupanja na snagu Odluke/18 novčani iznosi uskladili s iznosima propisanim Odlukom/18. Međutim, tužiteljica koja je pravo nesporno stekla temeljem Odluke/16 tada nije prigovarala modifikaciji s obzirom da su se novčani iznosi povećali, dok se odredbama Odluke/22 ponovno modificiraju uvjeti korištenja u suštini istog prava. Dakle, već je Odluka/18 svojom odredbom članka 11. zadirala, odnosno modificirala prava stečena temeljem Odluke/16 te je nakon donošenja više puta mijenjana i dopunjavana, posljednji put Odlukom/22 koja izmjena je bila i predmet ocjene zakonitosti ovog Suda kako je već ranije istaknuto u obrazloženju ove presude.

14. Budući da ne postoje razlozi zbog kojih tužiteljica pobija prvostupanjsku presudu, kao ni oni na koje ovaj Sud pazi po službenoj dužnosti, trebalo je na temelju odredbe članka 135. stavka 1. ZUS-a odlučiti kao u točki I. izreke, dok se odluka o trošku upravnog spora temelji na odredbi članka 147. stavku 1. ZUS-a.

U Zagrebu, 25. lipnja 2026.

Predsjednica vijeća

Mirjana Čačić