Poslovni broj: Usž-969/2026-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Sanje Štefan, predsjednice vijeća, Silvija Čovića i Ljiljane Karlovčan -Đurović, članova vijeća te uz sudjelovanje zapisničarke, sudske savjetnice Katarine Skrbinac, u upravnom sporu tužiteljice HĆ, OIB: [osobni identifikacijski broj], iz [adresa], koju zastupa opunomoćenik Toni Primorac, odvjetnik u Rijeci, Prolaz Marije Krucifikse Kozulić 2/III, protiv tužene Hrvatske komore fizioterapeuta, OIB: 48223065486, Zagreb, Donje Svetice 46c/IV, radi šutnje uprave, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv rješenja Upravnog suda u Zagrebu poslovni broj: Us I-3087/2025-3 od 23. prosinca 2025., na sjednici vijeća održanoj 17. lipnja 2026.,

r i j e š i o  j e

Poništava se rješenje Upravnog suda u Zagrebu poslovni broj: Us I- 3087/2025-3 od 23. prosinca 2025.

Obrazloženje

1. Osporenim rješenjem, u točki I. izreke, odbačena je tužba , a, u točki II. izreke, odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

2. Tužiteljica je pravovremeno podnijela žalbu protiv navedenog rješenja zbog svih zakonskih razloga, bitne povrede upravnog spora, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Istaknu la je, u biti, da je sud počinio bitnu procesnu povredu iz članka 126. stavka 3. točke 2. ZUS-a, jer je pogrešno zaključio da je tužba podnesena u stvari koja ne može biti predmet upravnog spora. Smatra da je u konkretnom predmetu riječ o drugom obliku postupanja u smislu članka 156. ZUP-a, da ju je tuženik bio dužan upisati u Registar fizioterapeuta u roku 15 dana od primitka rješenja Ministarstva zdravstva Klasa: UP/I-024-08/25-01/23, Urbroj: 534-07-2-2/4-25-04 od 10. ožujka 2025., a što je on propustio učiniti i zbog čega je podnijela prigovor. Smatra i da su u konkretnom predmetu ispunjene sve zakonske pretpostavke za podnošenje prigovora iz članka 156. ZUP-a. budući da je došlo do protupravnog postupanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, da je riječ o protupravnoj radnji koja ne uključuje donošenje rješenja i da je tuženik propustio poduzeti radnju u okviru zakonitog obavljanja regulirane djelatnosti. Zaključila je da je pogrešno pravno stajalište suda da nema mjesta primjeni članka 122. ZUP-a, odnosno da je riječ o situaciji ne mogućnosti izjavljivanja prigovora. Stoga je zatražio poništiti osporeno rješenje i da ovaj Sud sam riješi upravnu stvar.

3. Tuženik nije odgovorio na žalbu, iako mu je ona uredno dostavljena.

4. Žalba je osnovana.

5. Ispitujući zakonitost prvostupanjskog rješenja u granicama žalbenih razloga u skladu s odredbom članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24., u daljnjem tekstu: ZUS), koja se na odgovarajući način primjenjuje i pri odlučivanju o žalbi protiv rješenja na temelju odredbe članka 128. stavka 4. ZUS - a, Sud ocjenjuje da je prvostupanjski sud, odbacivši tužbu, počinio bitnu povredu upravnog spora iz članka 126. stavka 3. točke 2. ZUS-a.

6. Nije sporno da je rješenjem Ministarstva zdravstva Klasa: UP/I-024-08/25- 01/23, Urbroj: 534-07-2-2/4-25-04 od 10. ožujka 2025., točkom 1. izreke, tužiteljici dano odobrenje za samostalan rad za prvostupnicu fizioterapije na razdoblje od šest godina, a da je, točkom 2. toga rješenja, obvezana tužena Hrvatska komora fizioterapeuta, Ured za registraciju i licenciranje u roku od 15 dana od primitka toga rješenja upisati tužiteljicu u Registar fizioterapeuta i vrijeme trajanja odobrenja za samostalan rad iz točke 1. izreke toga rješenja bez naplate naknade za upis te o upisu u Registar fizioterapeuta odmah obavijestiti prvostupnicu fizioterapije i Ministarstvo zdravstva. Nije sporno ni da je tužena uredno zaprimila navedeno rješenje, da tužena nije u određenom roku postupila po nalogu ministarstva te provela upis tužiteljice u Registar fizioterapeuta, da je ona dopisom Klasa: 034-08/25-10/05, Urbroj: 333-10-25- 21 od 29. travnja 2025. obavijestila tužiteljicu da nije provela upis, jer je u tijeku upravni spor koji je pokrenut protiv rješenja od 10. ožujka 2025.

6.1. Nije sporno niti da je tužiteljica 20. kolovoza 2025. podnijela tužbu zbog šutnje uprave, odnosno zbog toga što o njezinom prigovoru, kojeg je ona 31. srpnja 2025. podnijela čelnici tužene nije odlučeno u zakonom roku. Nije sporno niti da je ona prigovor podnijela povodom obavijesti tužene Klasa: 034-08/25-10/05, Urbroj: 333-10- 25-21 od 29. travnja 2025.

7. Sud je odbacio tužbu kao nedopuštenu na temelju odredbe članka 46. stavka 1. točke 7. ZUS-a, ocijenivši da ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora, jer je tužba podnesena u stvari koja ne može biti predmet toga spora. Ocijenio je da u konkretnom predmetu ne dolazi do primjene članka 122. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21., u daljnjem tekstu: ZUP), jer prigovor nije dopušten u ovoj pravnoj situaciji. Smatra da izvršenje nenovčanih obveza provodi javnopravno tijelo koje je o stvari riješilo u prvom stupnju ako zakonom nije propisano drugo ovlašteno tijelo.

8. Pokazalo se i u žalbenom stadiju postupka spornim je li tužba podnesena u stvari koja može biti predmet upravnog spora i jesu li, s tim u vezi, ispunjene pretpostavke za vođenje spora.

9. U dosljednoj ustavno-sudskoj i konvencijskoj praksi izraženo je pravno shvaćanje prema kojem pravo na pristup sudu, kao važan aspekt prava na sud koje je jedno od imanentnih pravu na pravično suđenje, nije i ne može biti apsolutno. Ono je podvrgnuto ograničenjima (osobito kad je riječ o pretpostavkama koje se tiču dopuštenosti ulaganja pravnih sredstava), budući da po samoj svojoj prirodi zahtijeva regulaciju države, koja u tom pitanju ima izvjesnu slobodu procjene. Ta ograničenja, međutim, ne smiju umanjiti pristup sudu na takav način ili do takve mjere da s time bude narušena sama bit prava na sud. Takva se ograničenja neće smatrati ni suglasnima članku 29. stavku 1. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj: 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), ako nisu propisana radi ostvarenja legitimnog cilja ili ne postoji razuman odnos razmjernosti između sredstava koja su upotrijebljena i cilja koji se namjeravao postići. Takva ograničenja ne smiju ugroziti ili ograničiti pravo na pristup sudu na način koji ne bi bio u skladu s člankom 6. stavkom 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda („Narodne novine – Međunarodni ugovori", broj: 18/97., 6/99. pročišćeni tekst; 8/99. – ispravak; 14/02., 1/06. i 13/17., u daljnjem tekstu: Konvencija), osim kada takva ograničenja služe da bi se ostvario legitiman cilj te kada postoji proporcionalan odnos između cilja koji se želi ostvariti i nametnutih ograničenja. Ustavni sud je, u odluci broj U-III-2042/2013 od 19. svibnja 2020., istaknuo i da je obveza sudova u situaciji vlastite nenadležnosti, pa i u situaciji zakonske podnormiranosti, pitanje sudske nadležnosti ili dopuštenosti pojedinog pravnog sredstva, metodom teleološkog tumačenja osigurati ostvarivanje prava na sud za svaku stranku, barem usmjeravanjem na drugi raspoloživi put učinkovite pravne zaštite utvrđenjem koji bi to pravni put bio, a ako ga nema onda utvrđenjem zašto sudska zaštita nije potrebna.

10. Člankom 2. stavkom 1. ZUS-a je propisano da je cilj toga zakona osigurati zakonitost i sudsku zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka povrijeđenih pojedinačnom odlukom ili postupanjem javnopravnog tijela, dok se prema stavku 2. toga članka javnopravnim tijelom u smislu toga zakona smatra tijelo državne uprave i drugo državno tijelo, tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravna osoba koja ima javnu ovlast i pravna osoba koja obavlja javnu službu (pružatelj javnih usluga).

10.1. Prema odredbi članka 3. stavka 1. točke 2. ZUS-a predmet upravnog spora je ocjena zakonitosti postupanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava kojim je povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes stranke protiv kojeg nije dopušteno izjaviti redoviti pravni lijek. U tom smislu, elementi pojma postupanja javnopravnog tijela pretpostavljaju određenog nositelja, autoritativnost, pravno djelovanje, konkretnost i da se postupa u nekoj upravnoj stvari.

10.2. Shodno članku 2. stavku 1. ZUP-a upravnom stvari smatra se svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje.

11. Iščitavajući citirane norme ZUS-a i ZUP-a može se zaključiti da kumulativne pretpostavke da bi se pojedini predmet smatrao upravnom stvari koja bi bila podvrgnuta upravno-sudskoj kontroli podrazumijevaju: a) odlučivanje/postupanje od javnopravnog tijela, b) odlučivanje/postupanje u upravnom postupku, c) odlučivanje/postupanje glede prava, obveza ili pravnih interesa fizičkih ili pravnih osoba ili drugih stranaka i, krajnje, d) neposredna primjena zakona, drugih propisa ili općih akata, kojima je uređeno pojedino upravno područje.

11.1. Može se zaključiti i da su razlozi za donošenjem ZUS-a očituju u većoj pravnoj sigurnosti i kvalitetnijoj zaštiti prava stranaka od odluka i postupanja javnopravnih tijela, pri čemu su, kao polazna osnova za njegovu izradu, uzeti u obzir europski standardi funkcioniranja pravne države, osobito članak 6. Konvencije. Naime, primarni cilj ZUS- a je osigurati zakonitost i sudsku zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka povrijeđenih pojedinačnim odlukama ili postupanjem javnopravnih tijela. Tom cilju je podređena cjelokupna regulacija, od legitimacije za pokretanje upravnog spora, položaja tužitelja i zainteresiranih osoba, tijek postupka, poglavito osiguranje usmene rasprave, ovlasti suda da sam utvrđuje činjenično stanje, da odlučuje o meritumu, odnosno pravu, obvezi ili pravnom interesu tužitelja (tzv. spor pune jurisdikcije) i konačno osiguranje izvršenja sudske odluke. U drugom je planu osiguranje objektivnog prava. Ono se, u pravilu, štiti kroz odlučivanje o subjektivnim pravima stranaka, budući da se štiteći ta prava koja su povrijeđena odlukama ili postupanjem javnopravnih tijela, štiti i objektivni pravni poredak. Samo malobrojnim normama ZUS-a (primjerice ocjena zakonitosti općih akata) primarni je cilj zaštita objektivnog prava, a ne subjektivnog prava, iako se i u tim situacijama kroz zaštitu objektivnog prava štite subjektivna prava fizičkih i pravnih osoba. Stoga se može zaključiti i da je zakonodavac, uređujući novo pravno uređenje upravnog spora, naglasak stavio na zaštiti prava fizičkih i pravnih osoba, uglavnom tužitelja od odluka i/ili postupanja javnopravnih tijela, najčešće tuženika u upravnom sporu.

12. Polazeći od iznesenih općenitih pravnih shvaćanja vezano za definiranje upravne stvari i cilja uspostavljanja novoga pravnog uređenja upravno-sudske zaštite te primijenivši ta načelna pravna shvaćanja na konkretan predmet, ocjenjujući pretpostavke za vođenje upravnog spora, valja istaknuti sljedeće.

13. Prema odredbi članka 14. stavka 1. Zakona o fizioterapeutskoj djelatnosti („Narodne novine“, broj: 120/08., u daljnjem tekstu: ZoFD) pravo na obavljanje fizioterapeutske djelatnosti ima fizioterapeut koji je upisan u registar fizioterapeuta pri Hrvatskoj komori fizioterapeuta i ima odobrenje za samostalan rad, dok prema stavku 2. toga članka pravo na upis u registar fizioterapeuta ima fizioterapeut koji je obavio pripravnički staž i položio stručni ispit.

13.1. Člankom 24. stavkom 1. ZoFD-a je propisano da se fizioterapeuti obvezno učlanjuju u Komoru, dok prema članku 25. stavku 1. podstavku 1. toga zakona Komora obavlja i javnu ovlast vođenja registra svojih članova.

14. Iščitavajući citirane zakonske odredbe te ih tumačeći gramatički, teleološki, pojedinačno i u njihovoj ukupnosti uključujući prilagođavajuće tumačenje zakonske norme u skladu s ustavnim i konvencijskim normama, a uzimajući u obzir da je o upisu tužiteljice u Registar fizioterapeuta odlučeno rješenjem drugoga javnopravnog tijela, Sud smatra da provedba upisa tužiteljice u navedeni registar na temelju izvršnog rješenja drugoga javnopravnog tijela ne predstavlja postupanje javnopravnog tijela i da u konkretnom predmetu nije riječ o situaciji propisanoj člankom 156. ZUP-a (zaštita od drugih oblika postupanja javnopravnog tijela), s obzirom na to da se o upravnoj stvari

– upisu tužiteljice u Registar fizioterapeuta odlučilo navedenim rješenjem Ministarstva zdravstva.

15. Međutim, Sud smatra da je u konkretnom predmetu tužiteljici upravno-pravna zaštita bila osigurana kroz institut prigovora primjenom odredbi članka 122. u vezi s člankom 42. ZUP-a. Naime, tim odredbama ZUP-a uređena je upravno-pravna i upravno-sudska zaštita zbog ne pokretanja postupka po službenoj dužnosti. U konkretnoj upravnoj stvari riječ je o pokretanju postupka izvršenja izvršnog rješenja o upisu tužiteljice u Registar fizioterapeuta od tuženika kao javnopravnog tijela nadležnog za izvršenje u okviru obavljanja javne ovlasti vođenja registra svojih članova.

16. Prema članku 42. ZUP-a postupak se pokreće po službenoj dužnosti kad je to propisano zakonom ili je nužno radi zaštite javnog interesa (stavak 1.), kad službena osoba utvrdi da ne postoje uvjeti za pokretanje postupka po službenoj dužnosti, obavijestit će o tome podnositelja što je prije moguće, a najkasnije u roku od 30 dana od dana podnošenja predstavke, odnosno obavijesti (stavak 3.), pri čemu podnositelj ima pravo izjaviti prigovor javnopravnom tijelu od kojeg je primio obavijest kojom se ne prihvaća prijedlog za pokretanje postupka, u roku od osam dana od dana primanja obavijesti, kao i u slučaju da u propisanom roku nije dobio odgovor (stavak 4.).

17. Izjavljivanje prigovora i postupanje po prigovoru uređeni su člankom 122. ZUP- a. Prema tom članku prigovor se izjavljuje čelniku tijela, ako tim zakonom nije drukčije propisano (stavak 1.); čelnik tijela odlučuje o prigovoru rješenjem u roku od osam dana od dana izjavljivanja prigovora (stavak 3.), s time da se protiv rješenja prvostupanjskog tijela o prigovoru može izjaviti žalba, a protiv rješenja drugostupanjskog tijela o prigovoru može pokrenuti upravni spor, a ako nema drugostupanjskog tijela, protiv rješenja tijela o prigovoru može se (izravno) pokrenuti upravni spor (stavak 4.).

18. Odredbom članka 138. stavkom 1. ZUP-a je propisano da izvršenje nenovčanih obveza provodi javnopravno tijelo koje je o stvari riješilo u prvom stupnju ako zakonom nije propisano drugo ovlašteno tijelo, dok prema stavku 2. toga članka tijelo čije se rješenje izvršava dužno je za rješenje koje se izvršava izdati potvrdu izvršnosti i dostaviti ga javnopravnom tijelu nadležnom za izvršenje.

19. S obzirom na to da je ona iskoristila redoviti pravni lijek, prigovor zbog toga što tužena, kao nadležno javnopravno tijelo za vođenje registra članova, nije po službenoj dužnosti pokrenula postupak izvršenja upisa tužiteljice u Registar fizioterapeuta na temelju izvršnog rješenja drugoga javnopravnog tijela, Ministarstva zdravstva, Sud ocjenjuje da su u konkretnom predmetu ispunjene pretpostavke za pokretanje i vođenje upravnog spora zbog šutnje uprave i ne donošenja odluke o prigovoru kojeg je tužiteljica podnijela povodom zaprimljene obavijesti tužene da je neće upisati u Registar fizioterapeuta i vrijeme trajanja odobrenja za samostalan rad. Time je prvostupanjski sud počinio bitnu povredu iz članka 126. stavka 3. točke 2. ZUS -a, pogrešno ocijenivši da ne postoje pretpostavke za vođenje spora iz članka 46. stavka 1. ZUS-a.

20. Sud smatra i da nije bitno za ocjenu postojanja pretpostavki za vođenje upravnog spora činjenica što je tužiteljica pogrešno utemeljila svoj prigovor na odredbi članka 156. ZUP-a, budući da su upravni sud i javnopravna tijela su vezani sadržajem podneska, odnosno sadržajem zatražene pravne zaštite.

21. Stoga je valjalo, na temelju odredbe članka 135. stavka 2. u vezi s člankom 128. stavkom 4. ZUS-a, poništiti nezakonito rješenje i predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje u kojem će odlučiti o osnovanosti tužbenog zahtjeva .

22. O troškovima spora uključujući i o troškovima žalbenog postupka odlučit će se zajedno s odlukom o glavnoj stvari razmjerno i ovisno o (konačnom) ishodu spora u skladu s odredbama članka 147. ZUS-a.

U Zagrebu 17. lipnja 2026.

Predsjednica vijeća

Sanja Štefan